§ 2. Процессуальный порядок реализации прав, свобод

и обязанностей личности: понятие и виды

В общей теории права вопросы процессуальной формы в различных ее аспектах привлекают все большее внимание. При этом проблематика не ограничивается лишь юрисдикционными (судебными и иными) процессуальными формами, направленными на защиту нарушаемых прав и свобод, обязанностей субъектов права. Не меньшее значение имеет процессуальная форма нормативной, позитивной реализации (без прерывания ее правонарушением) норм материального права, осуществления правового статуса субъектов права, их прав, свобод, законных интересов и обязанностей.

В этом отношении примечательны такие работы, как "Юридическая процессуальная форма" под редакцией В.М. Горшенева и П.Е. Недбайло (М., 1974); "Теория юридического процесса" под редакцией В.М. Горшенева (Харьков, 1985); "Процессуальные нормы и отношения в советском праве (в "непроцессуальных" отраслях)" под редакцией И.А. Галагана (Воронеж, 1985); монографии Е.Г. Лукьяновой, А.А. Павлушиной, И.В. Пановой, В.Н. Протасова, А.В. Смирнова и других авторов.

Установление порядка реализации того или иного права, свободы или обязанности зависит от многих факторов объективного и субъективного свойства и может изменяться с развитием системы общественных отношений и совершенствованием законодательства.

Порядок реализации права, свободы или обязанности индивидуален, как индивидуально их содержание.

В отношении многих прав и свобод сама личность определяет порядок их реализации, организует их осуществление. Закон не предусматривает какой-либо специальной процедуры по осуществлению этих прав и свобод. Именно так реализуются многие политические и личные права и свободы - свобода выражения мнений, свобода совести, вероисповедания, свободы мысли и слова.

В соответствии со ст. 28 Конституции РФ каждый сам решает, будет ли он исповедовать индивидуально или совместно какую-либо религию или не исповедовать никакой, отправлять религиозные культы (какие именно, в какой форме, последовательности, где именно - дома или в церкви, молитвенном доме и т.д.) или распространять религиозные или иные убеждения (в какой форме, каким образом и т.д.). Таким образом, в указанных случаях закон предоставляет возможность носителю соответствующей свободы самому определять порядок его реализации, принимать какие-либо организационные меры для его осуществления.

Описанный порядок реализации прав и свобод, допускаемый законом, можно назвать инициативным.

Порядок реализации элементов правового статуса личности, закрепленный нормами права, включает, во-первых, установление юридических фактов, во-вторых, фиксацию основных форм и способов организации осуществления прав, свобод и обязанностей личности.

Вехами (опорными пунктами) в определении порядка реализации прав, свобод и обязанностей, их стадий выступают юридические факты. Люди в своей деятельности учитывают, какими юридическими фактами (составами) обусловлены желательные или нежелательные для них правовые последствия. Соответственно, они стремятся к возникновению юридических фактов или, наоборот, избегают этого. Такое активное отношение людей к юридическим фактам особенно заметно тогда, когда правовым последствием выступает предоставление того или иного блага в результате пользования правом или свободой - собственности, жилья, пенсии, предоставления льготы и т.п.

От юридических фактов следует отличать юридические условия, т.е. факты, которые обусловливают характеристику личности как субъекта права.

Личность как носитель права, свободы, законного интереса, обязанностей должна обладать правосубъектностью, наличие которой определяется ее возрастными и волевыми факторами. По отношению к конкретному государству физическое лицо выступает в качестве отечественного гражданина либо иностранного гражданина или лица без гражданства. Указанные юридические условия как бы примыкают к юридическим фактам (юридическому составу). В зависимости от правосубъектности и отношения личности к гражданству конкретного государства зависит не только объем их правового статуса, но и порядок реализации его структурных элементов.

Более распространенным порядком реализации прав и свобод граждан является процедурно-правовой порядок, при котором закон с той или иной степенью определенности предусматривает юридические факты и способ реализации личностью своих прав и свобод. Здесь закон устанавливает известную алгоритмичность порядка реализации, его процедуру: последовательность действий самого носителя прав и свобод и обязанных субъектов права, а также содержание этих действий, выполнение которых и направлено на наиболее полное и точное использование права или свободы.

Указание в праве на процедурно-правовой порядок реализации прав и свобод крайне важно, когда пользование правом зависит от действий не только самого носителя права, но и других органов и лиц, когда необходимо их сотрудничество в рамках конкретных правоотношений. Отсутствие юридической регламентации процедурного порядка реализации прав, свобод и обязанностей подчас затрудняет гражданам их осуществление либо делает невозможным их использование на практике.

Эффективность, быстрота и максимальная полнота положительной реализации прав и свобод, в особенности там, где необходимо сотрудничество граждан и органов публичной власти, должностных лиц, во многом определяются тем, насколько совершенны процедурно-правовой порядок осуществления прав, свобод и обязанностей и его регламентация. Целесообразно налаженный процедурный порядок усиливает гарантии реализации прав и свобод личности. Процедурная упорядоченность в реализации прав и свобод личности способствует более полному и быстрому удовлетворению личных и общественных интересов и достижению необходимых целей.

Виды процедурно-правового порядка реализации прав, свобод и обязанностей личности. Процедурно-правовой порядок реализации, в свою очередь, можно подразделить на два вида. Данная классификация зависит от наличия или отсутствия правоприменительной деятельности компетентных органов публичной власти или должностных лиц. Там, где нет такой правоприменительной деятельности, речь идет о простом процедурно-правовом порядке реализации прав и свобод личности. Примером такого вида процедурно-правового порядка служит реализация прав и свобод в области гражданских (имущественных) отношений, когда их осуществление происходит в форме заключения договоров (сделок), не требующих правоприменительных актов (например, регистрации договоров).

Другой, более сложный вид процедурно-правового порядка реализации прав включает правоприменительную деятельность соответствующих органов или должностных лиц. При этом сама правоприменительная деятельность (применение диспозиций или санкций правовых норм) имеет всегда определенные процессуально-процедурные формы.

Сложный вид процедурно-правового порядка реализации права можно классифицировать, в свою очередь, на отдельные подвиды исходя из характера правоприменения и соответствующих актов применения правовой нормы. В силу этого следует выделить: а) процедурно-правовой порядок применения диспозиций правовых норм, т.е. процедурно-правовой порядок позитивного использования прав и свобод и исполнения обязанностей, при отсутствии каких-либо нарушений прав, свобод и обязанностей личности со стороны третьих лиц; б) процедурно-правовой порядок применения санкций правовых норм при наличии споров, конфликтных ситуаций, правонарушений, не дающих возможность нормального, позитивного использования личностью своих прав и свобод и исполнения ею своих обязанностей. В последнем случае возникает необходимость устранения такого рода препятствий, их преодоления с использованием средств и в порядке, установленном законом.

Следовательно, позитивный процедурно-правовой порядок реализации элементов правового статуса личности будет усложнен включением в него стадии их правовой защиты, т.е. применения санкций правовых норм. Целью защитной правоприменительной деятельности органов публичной власти, их должностных лиц являются обеспечение дальнейшего положительного использования прав и свобод и исполнение обязанностей их носителями.

Значительное число прав и обязанностей, несмотря на то что имеются все фактические основания для их реализации, не может быть осуществлено личностью без вынесения компетентными органами или должностными лицами соответствующих актов применения. Порядок реализации таких прав и обязанностей обязательно предусмотрен нормами права и включает принятие компетентными государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами актов применения диспозиций правовых норм. Реализация санкций правовых норм возможна лишь путем их применения компетентными органами и должностными лицами.

Применение правовых норм есть особая форма (вернее, способ) их реализации, который не связывается с осуществлением какого-то одного вида правовых норм - обязывающих, запрещающих или управомочивающих, а следовательно, и не совпадает ни с одной из основных форм реализации правовых норм - исполнением обязанностей, соблюдением запретов и использованием права.

Применение правовых норм по отношению к применяющему есть, конечно, их исполнение, соблюдение или использование. Но применение не исчерпывается этим. Оно имеет специфическое содержание, так как в конечном счете направлено к другим лицам, которые используют права и свободы (или исполняют обязанности).

По своему содержанию применение правовой нормы представляет правомерную активную деятельность управомоченных субъектов права, которая сопряжена с организацией осуществления правовых норм (требований диспозиции или санкции) в правоотношениях, т.е. с определенными организационно-правовыми формами воздействия на субъектов этих отношений в целях использования прав и свобод и выполнения обязанностей. Применение выступает как фактор организации осуществления правовых норм, претворения в жизнь требований диспозиции или санкции правовой нормы <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. С. 129, 137, 165; Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 2. С. 201 - 210; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. С. 164 - 201; Марксистско-ленинская общая теория государства и права: Социалистическое право. М., 1973. С. 443 - 448; Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972. С. 28 - 33; Он же. Эффективность правоприменительных актов (вопросы теории). Казань, 1975. С. 5 - 26, 71 - 89; Дюрягин И.Я. Применение норм советского права: Теоретические вопросы. Свердловск, 1973. С. 5 - 18, 31 - 47.

Применение есть средство наиболее полного обеспечения осуществления прав и свобод, а также государственного контроля за правильностью и точностью их использования. Особенно необходимы соответствующие организационно-правовые гарантии и государственный контроль в виде применения при реализации тех прав и свобод, в основе которых лежат определенные материальные и иные блага и пользование которыми означает одновременно расходование бюджетных средств, распределение фондов потребления между носителями данных прав (права на охрану здоровья, на образование, на жилище и др.). Это касается также тех прав и свобод, при реализации которых непосредственно затрагиваются общественные интересы, возникает потребность сочетания их с личными интересами (избирательные права, свобода печати, право на объединение и др.). Поэтому обязательным предварительным условием осуществления указанных конституционных и отраслевых прав и свобод является принятие специального акта применения диспозиций соответствующих правовых норм.

Конституционные права и свободы должны иметь адекватный их природе и содержанию процедурно-правовой порядок их реализации. В частности, свобода не приемлет разрешительного процедурно-правового порядка их использования. Практика реализации, к примеру, политических прав и свобод выработала несколько процедурно-правовых порядков их осуществления:

уведомительный (заявительный). Желающий использовать конкретное право (либо правомочие) ставит об этом в известность компетентный орган. Так, организаторы митинга или демонстрации обязаны лишь уведомить в установленные сроки орган публичной власти о проведении митинга или демонстрации. Если орган публичной власти сочтет возможным осуществление права конкретным лицом, то он не принимает никакого решения, и по истечении определенного срока лицо может осуществить свое право. Если же компетентный орган сочтет по каким-либо причинам нежелательным реализацию права данным лицом в сложившейся конкретной ситуации, то он принимает решение, запрещающее пользование правом, т.е. выносит запрещающий правоприменительный акт;

регистрационный. Правомерно установление регистрации политических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций, средств массовой информации в целях получения статуса юридического лица и возможности активного участия в общественной и государственной жизни страны. Компетентный орган проверяет соответствие фактических условий и обязательств тем, которые предусмотрены законом, и удостоверяет этот факт. По иным причинам, кроме законности, компетентный орган не может отказать лицу в регистрации;

разрешительный. Указанный порядок - самый жесткий порядок реализации прав и свобод граждан и иных лиц. Он предусматривает, по существу, значительное усмотрение должностного лица (право въезда в страну иностранных граждан и лиц без гражданства, получение лицензии на определенный вид деятельности и др.). При разрешительном процедурно-правовом порядке выносится правоприменительный акт о разрешении или отказе в реализации того или иного права. Он зависит лишь от волеизъявления носителя права или свободы;

инициативный. В этом случае не требуется какого-либо предварительного разрешения, уведомления или регистрации, при создании необходимых условий осуществления такого процедурно-правового порядка реализации права или свободы, когда органы местного самоуправления, к примеру, определяют места постоянного проведения собраний, митингов, независимо от каких-либо условий.

Правоприменительные акты являются юридическими фактами, с которыми государство связывает реализацию прав и свобод личности, их претворение в жизнь. Они, как и другие юридические факты, создают юридическую основу для осуществления прав и свобод личности, обеспечивают перевод абстрактной социальной возможности в реальную действительность.

Многие авторы считают, что в случае применения правовых норм лица наделяются конкретными (субъективными) правами, а соответствующие акты применения служат основанием возникновения (установления) этих прав <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. С. 166; Явич Л.С. Формы реализации (осуществления) советского права. С. 268; Григорьев Ф.А. Акты применения норм советского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1971. С. 9; Иванова З.Д. Юридические факты и возникновение субъективных прав граждан // Советское государство и право. 1980. N 2. С. 37 - 38.

С.С. Алексеев, подчеркивая значение применения норм права как средства индивидуального правового регулирования общественных отношений, связывает наделение субъектов общественного отношения правами и обязанностями с актом применения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 2. С. 207, 210.

Правильнее, на наш взгляд, исходить из того, что акты применения означают, по существу, официальное признание лица носителем конкретного права, форму (способ) последовательного перевода права в стадию непосредственного его осуществления. Наряду с функциями организационного обеспечения и государственного контроля за правильностью реализации прав и свобод личности акты применения выполняют функцию индивидуального регулирования общественных отношений. Применительно к правам личности это означает индивидуализацию юридических фактов, с которыми связано дальнейшее осуществление прав, конкретизацию правомочий права, порядка его реализации.

Применение нормы права включает три содержательные операции, обязательные для разрешения любого юридического дела: 1) установление (исследование) фактических обстоятельств рассматриваемого дела; 2) выбор и анализ правовых норм, подлежащих применению; 3) принятие решения и его юридическое оформление <1>. Этот содержательный аспект применения нормы права нельзя отождествлять со стадиями процесса применения правовой нормы.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. Гл. III - V; Лазарев В.В. Применение советского права. С. 38 - 58; Дюрягин И.Я. Применение норм советского права: Теоретические вопросы. Гл. 2; Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 2. С. 32 - 36.

Конкретные процессуально-процедурные стадии применения норм права в совокупности составляют процесс применения правовой нормы. Процесс применения тех или иных норм зависит от особенностей их содержания. С учетом этого в науке и практике различают самостоятельные производства, характерные для отдельных отраслей права или для отдельных институтов в рамках одной отрасли права.

Процесс применения нормы права в самом обобщенном виде может быть сведен до трех стадий: 1) возбуждение производства; 2) сбор и изучение материалов дела, его предварительное рассмотрение; 3) официальное рассмотрение дела с вынесением соответствующего решения, его документальное оформление и доведение до заинтересованных лиц.

При выделении стадий процесса применения тех или иных норм права (отдельных производств) подчас допускается смешение содержательных операций, осуществляемых на различных стадиях проводимого производства по применению норм права, с собственно стадиями этого производства. А увеличение числа стадий процесса применения идет за счет дробления основных трех стадий производства по применению правовой нормы.

Так, В.А. Юсупов полагает, что правоприменительная деятельность органов государственного управления, связанная с реализацией прав личности, складывается из шести стадий: 1) изучение сложившейся ситуации или рассмотрение поступившей информации; 2) сбор и изучение необходимых сведений и материалов; 3) предварительное рассмотрение дела; 4) выбор и анализ норм права, имеющих отношение к данному случаю; 5) официальное рассмотрение дела; 6) вынесение соответствующего решения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 82.

В данную классификацию стадий административного производства, по нашему мнению, неправомерно включать в качестве самостоятельной стадии содержательную операцию - выбор и анализ нормы права, так как эта операция осуществляется на различных стадиях административного производства по применению норм права, устанавливающих права личности. Первые же стадии имеют общую родовую основу и могут быть объединены. В то же время в классификации Юсупова почему-то не выделена первая стадия всякого производства по применению правовой нормы - возбуждение этого производства.

При характеристике производства по применению правовой нормы (процесса применения) хотелось бы обратить внимание на один существенный момент. Оно должно быть подчинено наиболее полной реализации прав и свобод личности, удовлетворению ее законных интересов, достижению ею правомерных целей. Поэтому производство по применению правовой нормы сопровождается не только волеизъявлением личности, в отношении которой применяется норма права, но и активными действиями правоприменительного органа.

Возбуждать процесс, связанный с применением правовой нормы в механизме реализации прав и свобод личности, могут и не сами граждане. Компетентные органы публичной власти могут быть активно действующими субъектами, заинтересованными в осуществлении прав и свобод личности, а потому они выступают инициаторами и организаторами реализации прав личности.

Так происходит, например, при удовлетворении законных интересов личности, связанных с вознаграждением в случаях достижения ею соответствующих общественно полезных результатов, что предусмотрено поощрительными нормами. В этом случае именно государственные и иные органы и общественные объединения начинают процедуру применения поощрительной нормы права или ставят вопрос об этом перед вышестоящими организациями.

Процесс правоприменения заканчивается вынесением правоприменительного акта. Реализация права, свободы или обязанности продолжается в виде исполнения, соблюдения правоприменительного акта, вынесенного компетентным органом или должностным лицом.