Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВОСУДИЯ.doc
Скачиваний:
29
Добавлен:
15.11.2019
Размер:
2.02 Mб
Скачать

§ 3. Принципы гражданства

Понятие и виды принципов гражданства. Гражданство как специфическое правовое явление, характеризующее один из существенных элементов правового положения личности, имеет собственные принципы. Они постепенно складывались и формировались как в национальной, так и в международной практике государств и находили свое закрепление в конституциях государств, а также в специальных законах о гражданстве, международно-правовых документах, посвященных различным аспектам гражданства, его нормативно-правового регулирования.

В литературе, как правило, не проводится различие между принципами гражданства и принципами законодательного регулирования отношений гражданства. На наш взгляд, известное различие между этими категориями имеется: принципы гражданства обусловлены самой сущностью, назначением гражданства, его закономерностями, и из их содержания вытекают требования, предъявляемые к государству, к самой практике законотворчества в сфере гражданства. Например, исходя из степени значимости тех или иных отношений гражданства, последние становятся предметом регулирования конституций (основных законов) государств либо законов о гражданстве, иных нормативных правовых актов. В зависимости от формы закрепления принципы гражданства можно классифицировать на конституционные (основные) и дополнительные, т.е. закрепленные в текущем законодательстве.

Законодатель также должен определить характер взаимосвязи и взаимоотношений международного права, норм международных договоров и внутреннего национального законодательства о гражданстве, которые должны найти четкое закрепление в конституции либо в законе о гражданстве. Так, признание принципа приоритета международного права перед национальным законодательством может иметь различные механизмы его действия (реализации), определение которых и входит в задачу законодателя.

Принципы гражданства и принципы законодательного регулирования отношений гражданства можно классифицировать исходя из различия материального и процессуального права. Наряду с принципами, характеризующими гражданство как институт материального права, существуют принципы, лежащие в основе процессуально-процедурного порядка разрешения вопросов гражданства.

Несмотря на известное разнообразие в национальном законодательном регулировании отношений гражданства, наблюдается тенденция сближения содержания законодательства о гражданстве различных государств.

Развитие процесса интеграции в постсоветском пространстве в рамках СНГ диктует необходимость соответствующей корректировки политики входящих в Содружество государств по проблеме гражданства и соответствующих прав человека.

Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ выработала принципы регулирования отношений гражданства, признала их нормативное значение и подчеркнула, что они служат целям повышения уровня защиты прав человека в СНГ, сокращения случаев безгражданства, облегчения контактов между людьми, установления и поддержания дружественных и добрососедских отношений со всеми государствами, которые готовы рассматривать их как основу своего внутреннего законодательства о гражданстве.

Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ в акте "О согласованных принципах регулирования гражданства" рекомендовано использовать сформулированные в названном акте принципы регулирования гражданства в национальном законодательстве государств-участников, а также при заключении двусторонних и многосторонних договоров.

Таким образом, принципы гражданства все более находят свое закрепление в международно-правовых актах и конституциях государств, что свидетельствует о значимости и актуальности этих отношений лиц с государством, а также нередко рассматриваются в качестве основ конституционного строя в демократическом правовом государстве.

Принципы гражданства не остаются неизменными, они развиваются, наполняются новым содержанием, формируются новые принципы, например, в условиях правопреемства государств, что отвечает потребностям построения свободного гражданского общества, демократических правовых государств в посткоммунистических странах, целям уважения достоинства личности, основных прав и свобод человека.

К сожалению, в отечественной науке проблема принципов гражданства, принципов законодательного регулирования отношений гражданства не получила всесторонней разработки. Перечень принципов гражданства у различных авторов не учитывает в полной мере практику международно-правового и современного национально-правового регулирования отношений гражданства.

Е.И. Козлова к числу конституционных относит такие принципы российского гражданства, как принцип единого и равного гражданства Российской Федерации, запрет лишения гражданства Российской Федерации или право изменить его. К иным принципам российского гражданства она относит следующие: проживание гражданина РФ за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства; гражданин РФ не может быть выслан за пределы России или выдан иностранному государству; поощряется приобретение российского гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации; запрещены правила регулирования гражданства дискриминационного характера; приобретение двойного гражданства не влечет за собой прекращение российского гражданства; гражданин РФ, находящийся за пределами России, пользуется защитой и покровительством России; изменение в брачных отношениях не влияет на гражданство РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2006. С. 202 - 203.

Б.С. Эбзеев формулирует следующие принципы российского гражданства: демократизм и гуманизм, что означает, в частности, запрет дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности и приоритет международных договоров России; единое гражданство РФ с возможным признанием двойного гражданства; равное гражданство РФ, т.е. равенство граждан перед законом и судом независимо от оснований приобретения гражданства (рождение, натурализация и др.); внеэтнический характер гражданства РФ; проживание гражданина РФ за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства (личное верховенство Российского государства); недопустимость лишения гражданства РФ или права изменить его; недопустимость высылки гражданина РФ за пределы Российской Федерации или выдача его другому государству; поощрение Российской Федерацией приобретения гражданства РФ лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. С. 276 - 278.

Внеэтнический характер гражданства РФ как принцип гражданства вполне охватывается содержанием принципа демократизма и гуманизма, который мог быть дополнен принципом справедливости в регулировании отношений гражданства в Российской Федерации.

В последующем изложении принципов российского гражданства (принципов законодательного регулирования отношений гражданства) в максимальной степени учтены положения международно-правовых актов, Конституции РФ и Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации".

Право человека на гражданство. Это общий, универсальный принцип, определяющий содержание других, более частных (специальных) принципов российского гражданства. На реализацию этого принципа направлены установления международного и внутреннего (национального) права.

Согласно общепризнанным принципам международного права каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства, т.е. ребенок ни при каких условиях не должен оставаться лицом без гражданства (апатридом). Как уже отмечалось, это положение закреплено в принципе 3 Декларации прав ребенка и п. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Правила признания, приобретения и прекращения гражданства во внутреннем законодательстве государств конструируются так, чтобы дети и родители в конечном счете имели определенное гражданство.

Многие положения международного и национального права направлены на сокращение случаев безгражданства и на поощрение приобретения гражданства лицами без гражданства.

Нормы, регулирующие прекращение гражданства, не могут поколебать действие принципа "каждый человек имеет право на гражданство". Принцип "никто не может быть произвольно лишен своего гражданства", закрепленный в ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, все чаще заменяется полным запретом принудительного лишения гражданства. Законодательством государств специально оговаривается, что проживание за границей в течение любого времени не должно влечь прекращения гражданства.

Равенство и равноправие лиц в отношениях гражданства. Указанный принцип (не отождествлять с принципом единого и равного гражданства) установлен международным правом и означает запрет на дискриминацию в вопросах гражданства по признакам социального происхождения, имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений, рода и характера занятий.

Дискриминация по признакам классового, социального происхождения допускалась в законодательстве о гражданстве бывших социалистических стран, а также по признаку политических и иных убеждений при решении вопросов о лишении гражданства. Имела место дискриминация по признакам расовой и национальной принадлежности в законодательстве государств с фашистским режимом (в Германии), в условиях апартеида (в ЮАР).

Особое значение имеют права национальных меньшинств в сфере гражданства. Эта проблема еще более актуализировалась в связи с распадом ряда федераций, возникновением межэтнических конфликтов. Видимо, не случайно в акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства" появилась запись о том, что "отдельные нации, народности, национальные меньшинства не должны ущемляться при регулировании вопросов гражданства" (ст. 9). Названный акт указывает и на то, что не должны влиять на решение вопросов гражданства "отсутствие источника существования, наличие хронической болезни, судимости" (ч. 2 ст. 5). Это положение по всей вероятности направлено на положительное решение вопросов гражданства беженцев, вынужденных переселенцев и других категорий лиц, не по своей воле оказавшихся в тяжелом положении.

Устойчивость гражданства. Одним из свойств гражданства является его устойчивость. Это качество выступает одновременно и как принцип, и как требование, предъявляемое к законодательному регулированию отношений гражданства. В целом нормы международного и национального права государств направлены на то, чтобы лица не только обладали конкретным гражданством, но и чтобы оно было устойчивым.

Устойчивость гражданства обеспечивается соответствующими правилами, предусматривающими сохранение гражданства, родителями и детьми, при заключении и расторжении брака, при изменении гражданства одного из супругов.

Конвенция о гражданстве замужней женщины (1957 г.) предусматривает, что заключение или расторжение брака с иностранным гражданином, как и перемена гражданства мужем, состоящим в браке, не должны автоматически отражаться на гражданстве жены, а тем более вести к потери ею гражданства.

В п. "d" ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве в качестве принципа закреплено положение о том, что ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранным гражданином, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга.

Аналогичное положение содержится в акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства" (ст. 11).

В соответствии с нормами международного права в целях сохранения устойчивости гражданства Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" закрепляет следующие нормы:

заключение или расторжение брака между гражданином Российской Федерации и лицом, не имеющим гражданства Российской Федерации, не влечет за собой изменение гражданства указанных лиц;

изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства другого супруга;

расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства родившихся в этом браке детей или усыновленных (удочеренных) супругами детей (ст. 8).

Важным для устойчивости гражданства является правило сохранения гражданства для граждан, проживающих за пределами Российской Федерации (ч. 3 ст. 4 указанного Федерального закона).

Обеспечение сокращения безгражданства лиц. Международно-правовое регулирование отношений гражданства и практика законодательства о гражданстве большинства государств направлены на сокращение числа лиц без гражданства.

В международном праве давно предпринимались специальные попытки урегулирования отношений гражданства с целью сокращения числа лиц без гражданства. С этой целью заключались двусторонние (например, в 1894 г. между Россией и Германией) и многосторонние соглашения и договоры под эгидой Лиги Наций (например, Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве. ООН были приняты Конвенция о статусе апатридов (1954 г.), которая вступила в силу в 1960 г., Конвенция о сокращении безгражданства (1961 г.), вступившая в силу в 1975 г. Ни к одной из них СССР не присоединился. На сокращение возникновения случаев безгражданства направлен ряд положений Конвенции о гражданстве замужней женщины (СССР присоединился к этой Конвенции в 1958 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986. С. 32 - 36.

"Поощряется приобретение гражданства лицами без гражданства", - сказано в ст. 5 акта Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства", а в ст. 7 предусмотрено: "Дети, рожденные на территории одного из государств - участников Содружества, не должны становиться лицами без гражданства".

Согласно ч. 6 ст. 4 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" Российская Федерация поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации. Такой подход согласуется с положениями Конвенции о сокращении безгражданства, в которой Российская Федерация не участвует, но основные положения которой учитывает в своем законодательстве, Европейской конвенции о гражданстве и акта Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства".

Наконец, указанный Федеральный закон предусмотрел комплекс юридических мер предупреждения безгражданства детей, отличающихся гуманистической направленностью и соответствующих сложившейся в международных отношениях практике.

Согласно ч. 3 ст. 9 указанного Федерального закона гражданство Российской Федерации ребенка не может быть прекращено, если в результате прекращения гражданства Российской Федерации он станет лицом без гражданства.

В соответствии с ч. 1 ст. 12 названного Федерального закона ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день его рождения: один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства (п. "в"); оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляют ребенку свое гражданство (п. "г"). Ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения (ч. 2 ст. 12).

Согласно п. "в" ст. 20 указанного Федерального закона выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин Российской Федерации не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.

Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" устанавливает правила, соблюдение которых гарантирует ребенку сохранение гражданства Российской Федерации и он не станет лицом без гражданства при изменении гражданства Российской Федерации его родителей.

Гражданство Российской Федерации ребенка прекращается при прекращении гражданства Российской Федерации обоих его родителей или единственного его родителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства (ч. 2 ст. 24).

Гражданство Российской Федерации ребенка может быть прекращено одновременно с прекращением гражданства Российской Федерации одного из родителей при наличии данного в письменном виде согласия другого родителя, являющегося гражданином Российской Федерации, и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства (ч. 5 ст. 25).

Гражданство Российской Федерации ребенка, усыновленного (удочеренного) иностранными гражданами или иностранным гражданином, может быть прекращено в общем порядке по заявлению обоих усыновителей или единственного усыновителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства (ч. 1 ст. 26).

Признание единого и равного гражданства независимо от оснований его приобретения. Данный принцип определяется в конечном счете принципом равенства всех перед законом и судом, который находит свое признание и закрепление в международном праве, в законодательстве демократических правовых государств. Суть действия этого принципа заключается в том, что не может быть существенного различия в статусе граждан, получивших гражданство по различным основаниям. Как известно, лицо может приобрести гражданство по самым различным основаниям: в силу признания, рождения (филиации), регистрации, натурализации (приема в гражданство), группового предоставления гражданства, выбора гражданства (оптации), восстановления в гражданстве (реинтеграции), пожалования гражданства. Все граждане независимо от оснований приобретения гражданства равны перед законом и судом.

Положение о едином и равном гражданстве независимо от оснований его приобретения нашло закрепление в ч. 1 ст. 6 Конституции РФ. Более того, данный принцип включен в число основ конституционного строя и помещен в гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ. Тем самым ему придана особая юридическая сила.

Обеспечение единства гражданства членов семьи и повышенная охрана прав детей и женщин в вопросах гражданства. Семья, права детей и женщин всегда находили особую охрану в международном праве, в национальном праве государств. Не являются исключением в связи с этим и отношения гражданства.

Уже неоднократно цитировались нормы международного права о праве ребенка на гражданство, о сохранении гражданства за детьми в различных коллизионных ситуациях, о правах замужних женщин в сфере гражданства.

Акт Международной Ассамблеи государств - участников СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства" в ст. 8 устанавливает: "Решение вопросов гражданства полномочными органами должно способствовать восстановлению семей". Речь в данном случае идет не только о закреплении соответствующих положений в законодательстве, но и о самой практике его применения (при решении вопросов о приобретении или прекращении гражданства).

Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" исходит из принципа равенства мужчин и женщин, равенства супругов в брачных отношениях, в том числе и при решении вопросов их собственного гражданства и гражданства детей, лиц, находящихся под их опекой и попечительством.

В отношении детей указанный Федеральный закон устанавливает, что гражданство ребенка при приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации одним из его родителей либо обоими его родителями сохраняется или изменяется с соблюдением обязательных условий, предусмотренных законом (ч. 1 ст. 9). В частности, ребенок не может стать лицом без гражданства (ч. 3 ст. 9), гражданство ребенка не изменяется при изменении гражданства его родителей, лишенных родительских прав, а также в случае изменения гражданства ребенка не требуется согласие его родителей, лишенных родительских прав (ч. 4 ст. 9). Для приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации ребенком в возрасте от 14 до 18 лет необходимо его согласие.

На защиту интересов детей направлены положения гл. V указанного Федерального закона, регулирующие гражданство детей при изменении (приобретении или прекращении) гражданства Российской Федерации их родителей, опекунов и попечителей, при усыновлении (удочерении) детей, а также детей и недееспособных лиц, над которыми установлены опека или попечительство.

Право человека изменить гражданство. Право лица изменить свое гражданство приобретает характер принципа и находит свое закрепление в международном праве. Признает это право и акт Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства" (ч. 2 ст. 2).

В полном соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права это право закреплено в ч. 3 ст. 6 Конституции РФ и включено в состав основ конституционного строя России.

Однако право изменить гражданство не является абсолютным. Гражданин находится в устойчивой связи с государством, которая характеризуется наличием не только прав человека и гражданина, но и обязанностей и обязательств гражданина перед государством, другими лицами и иными субъектами национального права.

Поэтому гражданин может изменить свое гражданство только при условии получения разрешения на такое изменение гражданства. Указанное разрешение не есть ограничение, а тем более лишение права лица на изменение своего гражданства.

Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" в полном соответствии с международной практикой устанавливает основания отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации (ст. 16), а также основания отказа в выходе из гражданства Российской Федерации (ст. 20). В частности, выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин Российской Федерации:

имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом;

привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;

не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.

Допустимость и признание двойного гражданства. Как уже отмечалось выше, суверенное государство не допускает признания за отечественным гражданином гражданства другого государства. Однако такое признание двойного гражданства возможно на основе международного договора, естественно, на началах взаимности (подробнее об этом см. в § 2 настоящей главы).

Недопустимость лишения гражданства. Статья 15 Всеобщей декларации прав человека закрепила принцип: "никто не может быть произвольно лишен своего гражданства". Лишение лица гражданства является исключительным случаем. Оно возможно лишь на основе закона при указании убедительных правовых оснований. Лишение гражданства тем самым должно исключать произвол властей по отношению к своим гражданам. Однако у государств есть много других правовых средств для решения тех проблем, которые возникают у государства в его отношениях с гражданами, что позволяет вообще исключить лишение гражданства из числа такого рода средств.

Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ в акте "О согласованных принципах регулирования гражданства" с учетом складывающейся практики сформулировала принцип: "никто не может быть лишен своего гражданства" (ч. 2 ст. 2), что явилось, видимо, реакцией на практику лишения гражданства в условиях режима тоталитаризма в бывшем СССР и других социалистических странах.

Конституция РФ в ч. 3 ст. 6 устанавливает полный запрет на принудительное лишение гражданства. Данный конституционный принцип гражданства гарантирует гражданам право на инакомыслие, исключает боязнь потерять отечественное гражданство по другим причинам, кроме свободного волеизъявления гражданина.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 мая 1996 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А.Б. Смирнова" <1> признал следующее. Согласно п. "г" ст. 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" лица, родившиеся на территории, входившей на момент их рождения в Россию, являлись гражданами бывшего СССР, не изъявившие свободно своего желания прекратить принадлежность к российскому гражданству, выехавшие ранее на постоянное жительство за пределы России, но в пределах бывшего СССР, не являющиеся гражданами других государств, входивших в состав бывшего СССР, и впоследствии вернувшиеся на постоянное жительство в Россию после 6 февраля 1992 г., т.е. после вступления в силу Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации", должны были приобретать российское гражданство в порядке регистрации, не соответствует ч. 3 ст. 6 Конституции РФ. Причиной является то, что указанные категории лиц по существу лишались своего российского гражданства, что недопустимо согласно вышеприведенному конституционному положению. Гражданин А.Б. Смирнов, имевший российское гражданство по рождению, не мог быть лишен его даже по закону без его собственного волеизъявления, и к нему не могло быть предъявлено требование регистрации как способа признания российского гражданства. Этот вывод Конституционного Суда РФ согласуется с ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей, что "никто не может быть произвольно лишен своего гражданства". "Произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, - говорится в указанном Постановлении Конституционного Суда РФ, - нарушая статью 6 Конституции Российской Федерации, умаляет достоинство личности, что в соответствии со статьями 18, 21 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации является недопустимым как при издании, так и при применении законов". Однако это не освобождает лицо, имеющее российское гражданство по рождению, при прибытии в Россию на постоянное жительство, при оформлении такого гражданства от обязанности уведомления им того факта, что он прибыл в Россию для постоянного проживания и не принадлежит к гражданству другого государства, входившего в состав бывшего СССР.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А.Б. Смирнова" // СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2579.

Недопустимость высылки и выдачи гражданина другому государству. Международное право устанавливает запрет на высылку гражданина за пределы государства или выдачу его другому государству.

Акт Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства" устанавливает принцип: "гражданин не может быть выдан иностранному государству, за исключением случаев, предусмотренных международным договором" (ст. 13).

Конституция РФ в ч. 1 ст. 61 устанавливает запрет на высылку гражданина Российской Федерации за пределы Российской Федерации или выдачу его другому государству. Это правило направлено против произвола государственных властей относительно отечественных граждан, каких бы политических взглядов они ни придерживались и какие бы действия ни допускали. Высылка гражданина Российской Федерации за пределы Российской Федерации не может быть и мерой наказания. Поэтому законодатель не может устанавливать такую меру уголовного наказания, как, например, высылка гражданина за пределы Российской Федерации.

Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" в ч. 5 ст. 4 в качестве принципа устанавливает положение, согласно которому гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству.

Однако положение, содержащееся, в частности, в ч. 1 ст. 61 Конституции РФ, не означает освобождение российских граждан от ответственности и наказания на территориях иностранных государств. Граждане отвечают за свои действия по законам своего государства. Компетентные органы России обязаны возбуждать уголовное преследование против российских граждан, подозреваемых в совершении преступления на территориях других государств, что вытекает из соответствующих международных договоров Российской Федерации о правовой помощи.

Под выдачей (экстрадицией) понимается выдача государствами друг другу лиц, находящихся на их территориях, для привлечения к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение. Конституция РФ содержит прямой запрет на выдачу российских граждан другому государству. Однако это правило не препятствует удовлетворению запросов иностранных государств на выдачу других лиц, не являющихся российскими гражданами и находящихся на территории Российской Федерации.

В соответствии с международным правом выдача не разрешается, если правонарушение, в отношении которого поступила просьба о выдаче, рассматривается запрашиваемым государством как правонарушение политического характера, если имеются веские основания полагать, что просьба о выдаче имеет целью судебное преследование, наказание лица по признаку расы, вероисповедания, национальности, этнической принадлежности, политических взглядов, пола или статуса или что положению такого лица может быть нанесен ущерб по любой из этих причин.

Международное право исключает из числа преследуемых по политическим убеждениям лиц, в отношении которых есть основания полагать, что они совершили преступление против мира, военные преступления или преступление против человечества, незаконный захват воздушных судов и заложников, акты терроризма и т.д.

Гарантированность защиты и покровительства государством отечественных граждан, находящихся за границей. Согласно ч. 2 ст. 61 Конституции РФ Российское государство принимает на себя обязательство защиты и покровительства отечественным гражданам за пределами Российской Федерации, гарантируя такую защиту и покровительство как постоянно проживающим российским гражданам за границей, так и временно там пребывающим (туристам, командированным и т.п.).

Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" устанавливает, что гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации, предоставляются защита и покровительство Российской Федерации (ч. 1 ст. 7). Органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы.

Функции дипломатических представительств Российской Федерации определяются Венской конвенцией о дипломатических сношениях (1961 г.), а функции консульских учреждений - Венской конвенцией о консульских сношениях (1963 г.). Действует также Консульский устав (1976 г.). Российской Федерацией заключены многочисленные двусторонние консульские договоры и конвенции.

Наряду с принципами гражданства материального характера следует выделить принципы процессуально-процедурного порядка разрешения вопросов гражданства. К ним можно отнести следующие:

рассмотрение и решение дел по вопросам гражданства в индивидуальном (персональном) порядке, так как необходимо четко выраженное личное волеизъявление заинтересованного лица;

решение индивидуальных дел в отношениях гражданства полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации (Президент РФ, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства, консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации) <1>;

--------------------------------

<1> В систему органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, входят: Президент РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная миграционная служба, их территориальные органы, Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации. К органам, содействующим решению вопросов гражданства Российской Федерации, относятся: Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ, Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, Министерство образования и науки РФ, Министерство обороны РФ, Федеральная служба безопасности РФ, подчиненные им органы, органы загса (см.: Ванюшин Я.Л. Конституционное право на гражданство и роль органов Федеральной миграционной службы в его реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006).

право обжалования в судебном порядке действий и решений компетентных государственных органов и должностных лиц по вопросам гражданства (что не отрицает возможность обжалования их действий и решений по инстанции в административном порядке). На необходимость права судебного обжалования при решении вопросов гражданства специально указано в акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства" (ст. 14).

Приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ в регулировании отношений гражданства. Конституции и законы государств, регулирующие отношения гражданства, не должны противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права, посвященным гражданству. Международные договоры имеют приоритет перед национальными законами о гражданстве. В акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (ст. 15) закреплено положение: "Если межгосударственным договором установлены иные правила, чем те, которые содержатся в национальном законодательстве, применяются правила международного договора". Аналогичные положения содержатся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Тем самым через приоритет международного права происходит унификация национального (внутреннего) законодательства государств по вопросам гражданства, более повышенная гарантия прав лиц в сфере гражданства.

Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" соответствует международно-правовым стандартам в регулировании отношений гражданства.

В соответствии со ст. 2 указанного Федерального закона отношения гражданства наряду с Конституцией РФ, названным Федеральным законом регулируются международными договорами Российской Федерации.