4. Государственный механизм абсолютной монархии в России во второй половине XVIII века. Административная и судебная реформы Екатерины II
Петр I, закрепив за собой абсолютную власть, отказался от прежних традиций и изменил порядок престолонаследия. В 1722 г. он издал «Указ о наследии престола», утвердивший право монарха по собственной воле назначать себе наследника. К сожалению, сам Петр не успел составить завещание, что создало неопределенную в правовом отношении ситуацию, которой воспользовались представители высшей знати. Период, который начался после смерти Петра I (1725 г.) и длился вплоть до восшествия на престол Екатерины II (1762 г.), традиционно характеризуется исследователями как «эпоха дворцовых переворотов». За 37 лет в России сменились шесть правителей, причем четверо из них оказались на престоле в результате переворотов. Большую роль в возведении монархов на престол играла гвардия.
Преемниками Петра I оказались люди, не отличавшиеся выдающимися государственными способностями и проявлявшие подчас больше заботы о личных удовольствиях, чем о делах государства. При таких правителях власть нередко получали приближенные лица – фавориты (А. Д. Меншиков, Э. И. Бирон, братья П. И. и И. И. Шуваловы, А. Г. Разумовский и др.). Большим влиянием в этот период обладали «совещательные» высшие органы, действовавшие от имени носителей абсолютной власти, но фактически зачастую навязывающие монархам свои решения: Верховный тайный совет (1726–1730 гг.), Кабинет министров (1731–1741 гг.), Кабинет ее величества (с 1741 г.), Конференция при высочайшем дворе (1756–1761 гг.), Императорский совет (с 1762 г.). Эти органы были узкими по своему составу и формировались из представителей высшей знати. При этом Сенат утратил свое былое значение и оказался в подчиненном положении.
Проявилась опасная для монархии тенденция – стремление представителей высшей знати ограничить права монарха в свою пользу. Такие настроения были особенно характерны в начале правления Анны Иоановны, когда члены Верховного тайного совета потребовали от нее, как претендентки на русский престол, подписать «Кондиции» – своеобразную олигархическую конституцию, передававшую высшую законодательную и военную власть в руки узкой группы придворной знати. Анна, сначала согласилась с данными требованиями, но затем распустила Верховный тайный совет и, что весьма показательно, создала новый «совещательный» орган – Кабинет министров, наделенный законодательными полномочиями. Очевидно, что в условиях, когда был сформирован мощный бюрократический аппарат, а высшая бюрократия стремилась закрепить свое господство, вступая в противоречия с монархической властью, российские правители вынуждены были опираться на узкий круг доверенных лиц.
Однако эти события вряд ли могут свидетельствовать об ослаблении или кризисе абсолютной монархии. Смена царствующих особ объяснялась противостоянием различных группировок дворянской аристократии. При этом форма правления и социальная сущность власти не менялась. Попытки ограничения власти монарха не нашли поддержки среди российских дворян, которые в основной своей массе считали, что только укрепление абсолютной монархии может в должной мере защитить их интересы.
Позиции монархической власти значительно укрепились в годы правления Екатерины II. «Просвещенный абсолютизм» был скорее внешней оболочкой, красивым идеалом, в то время как реальное содержание внутренней политики императрицы заключалось в укреплении социальной базы самодержавия за счет дальнейшего расширения дворянских привилегий, совершенствовании механизма абсолютистского государства.
Во время вступления на престол Екатерины II воспитатель наследника престола Павла граф Н. И. Панин предложил ограничить императорскую власть Императорским советом. По мнению Панина, только с согласия совета императрица должна была принимать законы. Екатерина II отвергла этот проект и, тем самым, четко обозначила свое намерение править единолично. Тем не менее, в силу сложившейся традиции императрица создала очередной законосовещательный орган – Совет при Высочайшем дворе (1769–1801 гг.). Совет представлял собой совещание начальников центральных учреждений и высших воинских чинов. Важнейшие законодательные акты (Учреждение о губерниях 1775 г., Жалованные грамоты дворянству и городам 1785 г. и др.) императрица принимала после предварительного обсуждения в Совете.
Екатерина восстановила права Сената. Это было сделано впервые за весь период, прошедший после смерти Петра I, если не считать некоторого оживления в деятельности Сената во время правления Елизаветы Петровны. Сенат превратился в высшее административно-судебное учреждение. Указом 1763 г. он был разделен на шесть департаментов, среди которых главное значение имели два первых – административный (рассматривал важнейшие вопросы государственного управления) и судебный. Генерал-прокурор как глава Сената превратился в важнейшего государственного чиновника и одновременно выполнял функции министра юстиции, внутренних дел и финансов. Однако к концу царствования Екатерины Сенат стал утрачивать свои позиции как орган управления и постепенно превратился в высшую судебную инстанцию.
С 1762 г. начала свою работу Тайная экспедиция Сената, на которую возлагалась борьба с политическими преступлениями. Она заменила собой Канцелярию тайных розыскных дел, которая выполняла эти функции еще с 1731 г. Деятельность Тайной экспедиции лично контролировала императрица. Тем не менее, политическая полиция не смогла предотвратить крупнейшего социального конфликта в России в XVIII в. – крестьянской войны под руководством Емельяна Пугачева (1773 – 1775 гг.), хотя и приняла активное участие в организации репрессий против участников восстания.
В ходе крестьянской войны с особой силой проявились недостатки существующего механизма управления, в связи с чем, после подавления сопротивления восставших, правительство провело ряд реформ, направленных на усиление государственного аппарата. В 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи», положившее начало масштабной административной реформе. Основными административными единицами стали губернии (их число возросло с 23 до 50) и уезды, а провинции упразднялись. В основу нового административно-территориального деления был положен такой критерий, как численность населения: 300 – 400 тыс. для губернии и 20–30 тысяч для уезда. Такое единообразие упрощало сбор налогов и обеспечение правопорядка. На наиболее важных стратегических направлениях создавались наместничества – несколько губерний, объединенных под властью обладающего особыми полномочиями наместника (генерал-губернатора).
Во главе администрации губернии стоял губернатор, уезда – капитан-исправник, в города назначались городничие. Административную власть губернатор осуществлял вместе с губернским правлением. Для заведования всеми финансовыми делами в каждой губернии образовывалась казенная палата во главе с вице-губернатором. Кроме того, в каждом губернском городе функционировал приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. Предоставление более широких полномочий местным органам привело к сокращению центрального аппарата управления и ликвидации части коллегий.
В ходе административной реформы была усовершенствована и система полицейских органов. С 1782 г. в соответствии с «Уставом благочиния» в каждом городе учреждался новый полицейский орган – Управа благочиния. Управы кроме полицейских дел заведовали и следственными делами. Управу возглавлял обер-полицмейстер или городничий (это зависело от статуса города). Города были разделены на части и кварталы, в которых размещались соответствующие должностные лица, выполнявшие полицейские функции – частные приставы, квартальные надзиратели. В уездах полицейские функции возлагались на капитана-исправника и нижний земский суд.
Одновременно с административной реформой в 1775 г. началось реформирование судебных органов. Отличительная черта судебной реформы Екатерины II, по сравнению с реформами Петра Великого, – это более последовательное, хотя и не окончательное, отделение суда от администрации. Профессиональные судебные органы формировались по сословному принципу: отдельные суды для дворян, мещан, государственных крестьян (крепостных крестьян судили помещики). Каждый из сословных судов имел две инстанции – на уездном и губернском уровнях. Для дворян создавался уездный суд и верхний земский суд, для мещан – городской и губернский магистраты, для крестьян – нижняя и верхняя расправы. Также в каждой губернии были образованы всесословные суды – палаты гражданского и уголовного суда и совестный суд. Палаты являлись апелляционными инстанциями для пересмотра решений нижестоящих сословных судов, а совестный суд рассматривал некоторые второстепенные дела (преступления безумных, несовершеннолетних, тяжбы между родственниками) и ставил своей целью примирение сторон. Высшей судебной инстанцией был Сенат. Теперь именно судебные функции стали основными в его деятельности.
Судебная реформа сопровождалась реорганизацией органов прокуратуры. В губерниях прокурорские органы возглавил прокурор, состоявший при губернском правлении (губернский прокурор). Он контролировал деятельность других должностных лиц, осуществлявших надзорные функции: прокуроров при сословных судах второй инстанции, стряпчих уголовных дел, уездных стряпчих. Местные органы прокуратуры подчинялись как губернатору, так и своему непосредственному начальству – генерал-прокурору империи.
Реформы Екатерины II на многие годы вперед заложили основы российского государственного механизма. Созданные в ходе реформ судебные органы с незначительными изменениями просуществовали до второй половины XIX в., а административно-территориальная система сохранялась до большевистской революции 1917 г. и даже некоторое время после нее. Вместе с тем одновременно достаточно четко обозначились и продолжали усугубляться кризисные явления в развитии абсолютизма, стали особенно вопиющими отличия в статусе дворянства, как элиты общества, и основной массой населения.
Павел I (1796 – 1801), стремившийся полностью пересмотреть политику своей матери, видел возможность укрепления позиций самодержавной власти в обеспечении «равенства» подданных своеобразно истолкованного как равное бесправие всех сословий перед лицом монарха. Иными словами, Павел попытался ограничить сословные привилегии и права во имя укрепления режима личной власти и собственного произвола. Отсюда и столь непопулярные меры, как, например, отмена жалованных грамот дворянству и городам, восстановление телесных наказаний дворян и священнослужителей. Неудовлетворенные внутренней и внешней политикой Павла I дворянские верхи устранили его путем дворцового переворота: в марте 1801 г. непопулярный император был убит заговорщиками, и на престол вступил его сын Александр. Этот переворот был последним в истории российского абсолютизма. В дальнейшем в соответствии с изданным все тем же Павлом указом о престолонаследии (1797 г.) императорский престол передавался по наследству строго по мужской линии и в полном соответствии с принципом первородства.