Тема 1. Становлення Державної казначейської служби України

Семінарське заняття №1

1. Передумови та основні етапи розвитку казначейської системи в Україні

Перш ніж звернутися до сучасних проблем функціонування інституту казначейства, доцільно розглянути історичні аспекти його виникнення та розвитку.

Існує думка, що термін ''казначейство'' походить від поняття ''скарбниця'', що в перекладі:

- з тюркського означає сукупність фінансових ресурсів держави;

- з англійської - ''казначейство'' (the Treasury) - це скарб, цінність.

Дві тисячі років тому в Індії була написана робота про гроші під назвою "Арташастрі". У ній наведено тлумачення скарбниці як багатства держави, до якого, крім детально перелічених доходів, включалося золото, дорогоцінні камені і метали, а також усі види сільськогосподарської продукції. У роботі відзначалося, що армія і скарбниця - найбільш важливі інструменти влади, тому повинні контролюватися правителем.

Історично казначейство виконувало кілька задач:

- збереження багатства країни;

- карбування монет під королівським наглядом;

- було місцем нагромадження платежів держави і здійснення виплат;

- ведення записів усіх операцій.

Згодом функції казначейства змінювалися:

1) у зв'язку з появою центральних банків функцію карбування монет і емісії грошей було передано центральним банкам;

2) одержання і видачу платежів стали виконувати банки. Структура і роль казначейства в окремих країнах визначається:

- історичними і культурними факторами;

- економічною ситуацією;

- розподілом повноважень між різними державними установами.

На Русі саме розвиток фінансових відносин у 18 столітті сприяв появі вищих фінансових установ, що мали назву "прикази". Ця система управління була заснована на дорученнях певній особі вести справи. Головний суддя, що сидів в "приказі" особисто приймав рішення, що не сприяло розвитку зацікавленості в державних справах. Тому виникла необхідність здійснення реформи шляхом заміни системи особистих доручень на систему державних установ.

Наприкінці 18 століття Петром I були засновані колегії, як вид державної установи, за напрямами управління народним господарством. Кожний член колегії мав право голосу, всі питання вирішувалися колегіально. Питання фінансів вирішувалися камер-колегією відповідно до законодавчого акту "Установа і регламент камер-колегії", що був підписаний Петром I. Камер-колегія стала першим органом управління та контролю над доходами держави, прообразом сучасного Міністерства фінансів. Але завдання, що вирішувала камер-колегія, були занадто вузькі, що лишило діяльність цього органу державного значення.

У 1785 році камер-колегії були закриті, а для прийому і зберігання грошових коштів країни були створені казенні палати в кожному повіті. В акті "Учреждения о губерніях" казенна палата була представлена як департамент, основними задачами якого були:

- збір доходів та забезпечення їх збереженості;

- складання звітів про доходи кожною губернією і доведення їх до відома державного казначея.

У 1802 році указом імператора Павла були створені міністерства, поряд з посадою державного казначея була заснована і посада Міністра фінансів.

У 1821 році імператорським указом був заснований Департамент державного казначейства в складі Міністерства фінансів. Він став основним контролюючим органом та рахівником доходів та видатків держави. Усі зібрані доходи записувались на єдиний рахунок в Державному банку. Департаменту казначейства були підпорядковані місцеві органи - губернські казначейства. У травні 1919 року Департамент державного казначейства був скасований, його функції перейшли до центрального банку. Таким чином, казначейство, як структура управління фінансами нашої держави, не нова.

Наявність окремого уповноваженого органу в системі виконавчої влади держави, що відповідає за фінансову політику, закономірний для всіх країн. Зміни в бюджетній системі України, що були спричинені перетвореннями у політичному і економічному житті, перш за все самостійністю і незалежністю нашої держави, сприяли відновленню системи казначейських органів.

До середини 1993 року в Україні діяла система виконання бюджету, що перейшла у спадок від Радянського Союзу. Це була банківська система виконання бюджету, розрахована на однорівневу побудову банківської системи. Дворівнева система передбачала наявність економічно самостійних комерційних банків і Центрального банку, як регулюючого органу, відповідального за грошову емісію. Різке погіршення на початку

90-х років стану економіки України, хронічний дефіцит бюджету та існуючий порядок касового виконання бюджету стали причиною того, що основним джерелом покриття дефіциту бюджету була емісія грошей. Національний банк України виділяв кошти для покриття державних витрат незалежно від обсягу мобілізованих ресурсів, не виконуючи також вимоги ст. 14 Закону України "Про банки і банківську діяльність", відповідно до якої Національному банку України фінансування дефіциту бюджету забороняється. Важливою задачею для Міністерства фінансів стало отримання права на фінансування витрат.

Указом Президента України від 18 червня 1993 року №210/93 "Про порядок виконання Державного бюджету України" та відповідно до тимчасових методичних вказівок "Про порядок касового виконання Державного бюджету України за доходами та видатками", затверджених Мінфіном України і НБУ 28 червня 1993 року, з 1 липня 1993 була введена нова система касового виконання бюджету. Вона передбачала фінансування витрат в межах реальних доходів, а також за рахунок кредитів Національним банком України Міністерству фінансів. Грошові потоки бюджетних коштів рухались по вертикалі: від платників податків через уповноважені комерційні банки, регіональні управління НБУ в Операційне управління НБУ. Фінансування витрат здійснювалося шляхом перерахування коштів розпорядникам бюджетних коштів, тобто кошти здійснювали зворотний рух.

Ця система касового виконання бюджету також була недосконалою і неефективною. Для оперативного управління бюджетними коштами необхідно було створення нової структури з налагодженим механізмом виконання державного бюджету.

Узагальнюючи вищеназвані факти необхідність у Державному казначействі, як системі органів державної виконавчої влади, була визначена наступними подіями:

1) З ліквідацією Державного банку СРСР касове виконання Державного бюджету, тобто управління державними коштами стали здійснювати безліч комерційних банків, у яких були відкриті поточні рахунки Державного бюджету.

2) Державні фінансові ресурси були розкидані на численних поточних рахунках міністерств, відомств, установ, комерційних банків. Банки, переслідуючи свої комерційні цілі, не були зацікавлені в своєчасному проходженні бюджетних ресурсів. Грошові кошти, призначені для виплати заробітної плати, пенсій, фінансування державних програм вчасно не надходили за призначенням.

3) Не було чіткої системи використання коштів, управління доходами і видатками Державного бюджету, контролю за проходженням коштів через банківську систему й ефективне їх використання розпорядниками бюджетних коштів.

27 квітня 1995 року Указом Президента України № 335/95 "Про Державне казначейство України" було утворено Державне казначейство України як система органів державної виконавчої влади, що діє при Міністерстві фінансів. Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року № 590 було затверджене Положення про Державне казначейство.

Розвиток та становлення системи Державного казначейства відбувався поетапно на протязі майже десятиріччя.

1995-1996роки. Створення організаційної структури органів Державного казначейства як повноправного учасника бюджетного процесу. Здійснюється перерозподіл функцій між банківською і фінансовою системами, галузевими відомствами і міністерствами з подальшим зосередженням цих функцій у Державному казначействі.

1996 рік. Завершення трирівневої побудови органів Державного казначейства, яка включає 664 органи і 6 тисяч працівників. Поступове розширення функцій - участь органів Державного казначейства поряд з банками в операціях обліку доходів бюджету.

1997рік. Початок запровадження казначейського обслуговування державного бюджету за видатками відповідно до Наказу Головного управління Державного казначейства і Міністерства фінансів України N 28 від 21 березня 1997 року "Про впровадження казначейської системи виконання державного бюджету". З 1 квітня 1997 року введено Положення про єдиний казначейський рахунок.

Постановою Правління НБУ № 388 від 21 листопада 1997 року прийнятий новий План рахунків бухгалтерського обліку банків України з урахуванням введення казначейської системи обслуговування бюджету.

Починаючи з 1 червня 1997 року відповідно до Постанов Кабінету Міністрів України і Національного банку України від 9 травня 1997 року за № 437 і від 10 липня 1998 року за № 1045 фінансування витрат на утримання апарату міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та підвідомчих їм органів здійснюється шляхом оплати рахунків органами Державного казначейства безпосередньо на користь суб'єктів господарської діяльності, які надали їм послуги або виконали для них роботи.

1998 рік. Рік завершення переведення на казначейську систему виконання Державного бюджету всіх міністерств і відомств. На 1 січня 1998 року через органи Державного казначейства обслуговувалось приблизно 45% операцій по виконанню бюджету.

Прийнята 24 липня 1998 року Постанова КМУ № 1139 "Про заходи щодо підвищення ефективності управління коштами Державного бюджету України", відповідно до якої з 27 липня 1998 року розрахункові документи на здійснення видатків Державного бюджету України розпорядниками коштів, які не переведені на казначейське виконання кошторисів видатків, подаються до установ банків після їх попередньої перевірки органами Державного казначейства та за умови наявності на них відбитку штампа казначея.

Окремо Листом Головного управління Державного казначейства № 07-04/332-5446 від 27 липня 1998 року був врегульований порядок касового виконання Державного бюджету розпорядниками коштів, які не переведені на казначейське виконання кошторисів видатків.

1999 рік. Подальше розширення функцій Державного казначейства. Відповідно до Постанови КМУ від 17 лютого 1999 року № 180 "Про деякі питання діяльності Державного казначейства України" на казначейське обслуговування з 1 вересня переведені позабюджетні кошти бюджетних установ і організацій, які утримуються за рахунок державного бюджету.

Постановою КМУ від 19 квітня 1999 року № 611 внесені доповнення до Постанови КМУ №180, відповідно до яких органам Державного казначейства запропоновано було вивчити протягом 1999 року ефективність обслуговування позабюджетних коштів для внесення Кабінетові Міністрів України у разі потреби відповідних пропозицій.

У вересні 1999 року Кабінет Міністрів України і НБУ прийняли Постанову № 1721 "Про створення внутрішньої платіжної системи Державного казначейства". Згідно з цією Постановою з метою створення умов для більш ефективного управління коштами державного бюджету шляхом консолідації рахунків органів Державного казначейства в Національному банку на базі внутрішньої платіжної системи Державного казначейства в грудні 1999 - 2000 рр. був запроваджений пілотний проект функціонування Єдиного казначейського рахунку в Чернігівській області. Проект було профінансовано в сумі 3 млн гривень на закупівлю необхідного комп'ютерного та телекомунікаційного обладнання, програмного забезпечення, засобів захисту інформації, на оплату послуг електронної пошти і системи електронних платежів Національного банку

Для розроблення моделі функціонування Єдиного казначейського рахунку на рівні області та застосування внутрішньої платіжної системи Державного казначейства була створена робоча група. Міністерству фінансів, Головному управлінню Державного казначейства було запропоновано до 15 вересня 1999 року створити окремі підрозділи (методології функціонування Єдиного казначейського рахунку, управління грошовими ресурсами, інформаційно-розрахункового забезпечення) для розроблення та забезпечення функціонування внутрішньої платіжної системи Державного казначейства за рахунок коштів резервного фонду Кабінету Міністрів України.

Було прийнято рішення про відкриття 28 кореспондентських рахунків, тобто системи Єдиного казначейського рахунку, в кожному з обласних управлінь Державного казначейства та на центральному рівні. Таким чином були обмежені функції органів казначейства на рівні районних відділень.

2000 рік. Закон України "Про Державний бюджет України на 2000 рік" передбачав повне переведення позабюджетних коштів на казначейське обслуговування, що створило необхідні умови для включення позабюджетних коштів у спеціальний фонд державного бюджету.

Консолідація всіх коштів Державного бюджету на рахунках казначейства у Національному банку України дала можливість управляти залишком коштів, а саме - розміщати їх на фінансовому ринку.

Однак, неможливо було отримувати реальну оперативну інформацію про наявність коштів, тому що виконання місцевих бюджетів не здійснювалося через органи казначейства.

У порядку експерименту у Дніпропетровській і Черкаській областях було запроваджено касове виконання місцевих бюджетів через органи Державного казначейства.

Ще Постановою №1721 було запропоновано надати органам Державного казначейства статус учасників системи електронних платежів Національного банку на загальних засадах відповідно до Положення про міжбанківські розрахунки в Україні та право здійснювати через цю систему тільки платежі та міжбанківські розрахунки. Однак через обмеженість фінансових ресурсів комплектація обласних розрахункових центрів була здійснена в мінімально допустимих обсягах

У 2000 році органи Державного казначейства залишалися клієнтами Національного банку України.

2001 рік. Рік прийняття Бюджетного кодексу, яким були визначені:

- повноваження Державного казначейства з контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

- відповідальність за порушення діючого бюджетного законодавства.

У 2001 р. фактично змінився статус Державного казначейства: із клієнта банку казначейство стало учасником Системи електронних платежів НБУ, що дало змогу:

- значно скоротити терміни проходження платежів(наприклад здійснювати міжбанківські розрахунки за 10-15 хв.);

- прискорити обіг бюджетних коштів;

- автоматично відображати у бухгалтерському обліку здійснені операції, використовуючи інформацію з єдиної бази даних Держказначейства;

- складати щоденну оперативну звітність по обліку доходів Державного бюджету, що до цього часу надавалася винятково НБУ (НБУ надавав звіт через 2-3 дня після здійснення операції);

- забезпечити єдність підходу та достовірність відображення операцій з виконання бюджету.

У зв'язку з переходом Державного казначейства до статусу учасника системи електронних платежів виникла потреба в розробці нової системи бухгалтерського обліку та звітності. Наказом Державного казначейства України від 28 листопада 2000 року № 119 було впроваджено Положення про організацію бухгалтерського обліку і звітності. Виконання державного та місцевих бюджетів в органах Державного казначейства України з 2001 року стало здійснюватися відповідно до нового Плану рахунків обліку виконання бюджетів, який був впроваджений у всій системі органів Державного казначейства та фінансових органів країни.

На початку 2001 року було запроваджено облік зобов'язань розпорядників бюджетних коштів в органах казначейства. Наказ Державного казначейства України № 103 від 19 жовтня 2000 року про затвердження Порядку обліку зобов'язань розпорядників коштів бюджету в органах Державного казначейства мав сприяти здійсненню органами казначейства контролю за прийняттям юридичних та фінансових зобов'язань, забезпеченню якісного планування ресурсного балансу.

Наказом Державного казначейства України № 140 від 10 серпня 2001 року був затверджений Порядок виконання державного бюджету за видатками за умови функціонування внутрішньої платіжної системи.

У червні 2001 року було завершено входження всієї системи органів Державного казначейства до Системи електронних платежів Національного банку України з виконання державного бюджету за доходами. Цей процес був би неможливий без впровадження розвинутої автоматизованої системи Державного казначейства. Органами казначейства на початку 2001 року використовувалися три програмних продукти, що ускладнювало роботу всієї системи казначейства. Тому було прийнято рішення про використання єдиного програмного продукту АС "Казна", який найповніше забезпечував ефективне функціонування системи.

2002 рік. З 1 січня 2002 року на виконання наказу Міністерства фінансів України № 482 від 29 жовтня 2001 року розпочався процес запровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів.

З метою забезпечення виконання Бюджетного кодексу України від 21 червня 2001 року № 2542-Ш, "Основних напрямів бюджетної політики на 2002 рік", схвалених постановою Верховної Ради України від 21 червня 2001 року № 2543-Ш та вищеназваного наказу:

- З 1 січня 2002 року була запроваджена система казначейського обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахування міжбюджетних трансфертів. Наказом Державного казначейства України від 31 січня 2002 року № 17 був затверджений Порядок казначейського обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахуванням міжбюджетних трансфертів.

- З 1 липня 2002 року - запровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів усіх рівнів за видатками.

Наказом Державного казначейства України від 04 листопада 2002 року № 205 був затверджений Порядок казначейського обслуговування місцевих бюджетів.

Це дало змогу:

- мати достовірну інформацію про стан доходної частини місцевих бюджетів;

- щоденно перераховувати в автоматичному режимі міжбю-джетні трансферти в 595 місцевих бюджетів;

- здійснювати вилучення коштів у Державний бюджет з 91 місцевого бюджету.

У 2002 році був завершений процес переходу до Системи електронних платежів Національного банку України за видатками центрального та обласного рівня Державного казначейства через впровадження нового програмного продукту.

У цьому ж році в систему органів Державного казначейства України переведено кошти державних цільових фондів: Фонду загальнообов'язкового соціального страхування України на випадок безробіття, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, Фонду соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності.

2003 рік. Важливий етап в реалізації процесу переведення місцевих бюджетів на казначейське обслуговування за видатками. Запровадження процесу казначейського обслуговування більш як 12 тисяч місцевих бюджетів проходило поетапно відповідно до розробленого графіку і було завершено 1 січня 2004 року.

Саме Бюджетний кодекс на законодавчому рівні легалізував казначейське обслуговування бюджетів і розпорядників бюджетних коштів.

Для ефективної організації управляння бюджетними ресурсами держави Державним казначейством було встановлено ліміт залишків коштів на обласному рівні. Цей залишок повинен забезпечувати реальну потребу управлінь Державного казначейства у бюджетних коштах на наступний день, що дасть змогу безперебійного фінансування запланованих видатків. Кошти, що перевищують встановлений ліміт, після завершення операційного дня перераховуються щоденно на рахунок Державного казначейства України.

Таким чином, в процесі розвитку та становлення Державне казначейство України пройшло декілька етапів, в результаті чого:

1) Заснована організаційна структура органів казначейства.

2) Перерозподілені функції між банківською і фінансовою системами, міністерствами, відомствами, місцевими фінансовими органами та органами казначейства при організації бюджетного процесу.

3) Виконання бюджетів здійснюється відповідно до Єдиного казначейського рахунку, що сприяє ефективному процесу управління грошовими ресурсами.

4) Уся система Державного казначейства увійшла до Системи електронних платежів Національного банку України.

Реформування казначейської системи - динамічний процес, який залежить від завдань Уряду в питаннях соціально-економічного розвитку держави.

Завершився етап впровадження Єдиного казначейського рахунку на центральному рівні казначейства, здійснений шляхом технічного злиття 28 чинних кореспондентських рахунків казначейства в НБУ у консолідований єдиний казначейський рахунок із субкореспондентськими рахунками для кожного обласного управління Державного казначейства. Прийнято багато важливих нормативно-законодавчих актів, які регулюють діяльність органів Державного казначейства на всіх стадіях бюджетного процесу.

Впроваджений новий Порядок обслуговування державного бюджету за видатками, затверджений Наказом Державного казначейства України 25 травня 2004 року № 89.

2005 рік. Для забезпечення проведення єдиної збалансованої фінансової політики 20 квітня 2005 року Президент України видав Указ № 676/2005 "Питання Міністерства фінансів України". На виконання цього Указу Кабінет Міністрів України затвердив Постанову № 983 від 24 вересня 2005 року "Про утворення урядового органу державного управління у складі Міністерства фінансів", відповідно до якої Державне казначейство було реорганізоване шляхом його перетворення із системи органів виконавчої влади в урядовий орган державного управління у складі Міністерства фінансів. Така реорганізація дасть змогу підвищити ефективність контролю за реалізацією державної політики центральними органами виконавчої влади.

21 грудня 2005 року Постановою Кабінету Міністрів України №1232 "Питання Державного казначейства України" було затверджено Положення про Державне казначейство України. Постанова

Кабінету Міністрів України № 590 "Питання Державного казначейства" втратила чинність.