18

Тема 6. Захист конкуренції в росії

Росія – найбільша за територією країна світу, яка займає близько 12 % суші, що вдвічі більше, ніж у Канади, яка займає друге місце за цією ознакою. За чисельністю населення, яке у 2011 році перевищувало 142 млн., вона займає дев’яте місце в світі. За обсягом ВВП російська економіка посідає 7 місце Водночас за рівнем корупції чиновників країна серед перших в світі.

КОНКУРЕНТНЕ ЗАКОНОДАВСТВО

Фундаментом, на якому тримається система захисту конкуренції в Росії є Конституція, яка була прийнята 12 грудня 1993 р. Вона гарантує єдність економічного простору, вільне переміщення товарів, послуг і фінансових засобів, підтримку конкуренції, свободу економічної діяльності (ст. 8). Стаття 34 Конституції проголошує, що «не допускається економічна діяльність, спрямована на монополізацію та недобросовісну конкуренцію».

Становлення власне антимонопольного законодавства розпочалося у 1991 році із прийняттям Закону „Про конкуренцію та обмеження монополістичної діяльності на товарних ринках”. У Законі були визначені організаційно-правові основи попередження й припинення монополістичної діяльності та недобросовісної конкуренції на товарних ринках в Російський Федерації. Це був перший антимонопольний закон на пострадянському просторі. Україна свій закон «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності» прийняла на рік пізніше.

Розробники закону враховували не тільки міжнародний досвід антимонопольного регулювання та розвитку конкуренції, але й особливості правової системи, а також перехідного стану економіки РФ. Відповідно, це була перша спроба створення інституційного середовища, і враховуючи швидку зміну умов, які намагалися регулювати цим законом, а також відсутність практичного досвіду, підвалини конкурентної політики виявилися мало пристосованими до економічних реалій. Саме тому за період свого існування закон декілька разів суттєво змінювали. Особливу роль тут відіграло прийняття адміністративного, цивільного та кримінального кодексів РФ.

Кодекс РФ про адміністративні правопорушення (N 195-ФЗ) був прийнятий Державною думою 20 грудня 2001 р., схвалений Радою федерації 26 грудня 2001 р. та підписаний Президентом Росії 30 грудня 2001 р. Частиною 2 ст. 19.5 КоАП було передбачено, що невиконання у встановлений термін законного припису федерального антимонопольного органу, його територіального органу тягне за собою накладення адміністративного штрафу на посадових осіб у розмірі від сорока до п'ятдесяти МРОТ; а на юридичних осіб - від двох до п'яти тисяч МРОТ.Цей кодекс нині займає провідну роль у процедурі припинення порушень правил конкуренції. Ним визначений порядок застосування адміністративної відповідальності за порушення антимонопольного законодавства. .До цього Кодексу щорічно по декілька разів на рік приймаються зміни та доповнення. Останні зміни внесені законом № 2-ФЗ від 31січня 2012р. Особливо важливими з точки зору конкурентного законодавства були зміни, запроваджені федеральним законом «Про внесення змін до Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення»(№ 45-ФЗ від 9 квітня 2007 р.). Цей закон суттєво підвищив вимоги до виконання правил конкуренції та ввів покарання за конкретні найбільш серйозні їх порушення.

Цивільний Кодекс поетапно приймався окремими частинами. Частина перша від 30 листопада 1994 р. N 51-ФЗ,частина друга від 26 січня 1996 г. N 14-ФЗ та частина третя от 26 листопада 2001 г. N 146-ФЗ До нього неодноразово вносилися зміни. Зокрема до частини першої останні зміни внесено 30.11.2011 (N 363-ФЗ) . В цій частині у статті 10 зазначено, що не дозволяється використання цивільних прав з метою обмеження конкуренції, а також зловживання домінуючим становищем на ринку .Про деякі питання застосування статті 10 Президією ВАС РФ був підготовлений спеціальний інформаційний лист від 25.11.2008 N 127

Кримінальний Кодекс РФ був прийнятий 13 червня 1996 г.( N 63-ФЗ ). До нього теж майже щорічно вносилося по декілька змін, останні з яких датуються 7 грудня 2011. Цей кодекс також містить серйозні вимоги щодо покарання за порушення антимонопольного законодавства. Зокрема стаття 178 «Недопущення, обмеження або усунення конкуренции» передбачає покарання за змови (картелі) та за неодноразове зловживання монопольним становищем у вигляді встановлення монопольно високих чи монопольно низьких цін, ухиленні від укладення договорів, обмеженні доступу на рынок. Неодноразовим зловживанням монопольним становищем у розумінні цієї статті визнається здійснення цих дій більш ніж два рази протягом трьох років, за які порушник був притягнений до адміністративної відповідальності.

Якщо ці дії завдали великих збитків, на порушника може бути накладений штраф у розмірі від 300 до 500 тис.руб. або в розмірі доходу засудженого за період 1-2 роки, або примусовими роботами до 3 років із забороною займати певні посади або займатися певним видом діяльності. Крім того може бути застосовано також покарання у вигляді позбавленя волі на строк до 3 років із забороною займати певні посади або займатися певним видом діяльності. Якщо ж до цього існують певні, визначені цією статтею, обтяжливі обставини, то ці порушення можуть бути покарані примусовими роботами до 5 років або позбавленням волі на строк до 7 років із забороною займати певні посади або займатися певним видом діяльності.

Ця стаття Кодексу також передбачає звільнення від кримінального покарання, якщо порушник сприяв розкриттю злочину, відшкодував збитки та якщо у його діях не міститься іншого складу порушення.

У перші роки здійснення конкурентної політики значна увага приділялася питанням недобросовісної конкуренції. В основних рисах це явище було окреслене у ст. 10 Закону „Про конкуренцію та обмеження монополістичної діяльності на товарних ринках ”, але по мірі розвитку ринкових відносин цієї статті стало не вистачати для припинення відповідних порушень. Сам закон „Про конкуренцію…” не поширювався на відносини, що регулюють норми правової охорони винаходів, промислових зразків, товарних знаків та авторських прав, за винятком використання відповідних прав з метою обмеження конкуренції. Тому 18 липня 1995 року було прийнято Федеральний Закон „Про рекламу” (N 108-ФЗ), яким у значній мірі було врегульовано ряд проблемних питань щодо захисту від недобросовісної конкуренції. Окрім цього закону, питання недобросовісної конкуренції регулювалися Законами РФ „Про товарні знаки, знаки обслуговування та найменування місць походження товарів” (1992), „Про авторське право та суміжні права” (1993), „Про інформацію, інформатизацію та захист інформації” (1995).

У закон „Про рекламу” у 2001, 2004 та 2005 роках було внесено цілий ряд серйозних змін, після чого 22 лютого 2006 року Державна Дума прийняла новий закон „Про рекламу” (№38-ФЗ від 13 березня 2006 р) , який був схвалений Радою Федерації 3 березня 2006 р.

Крім питань недобросовісної конкуренції на той час дуже гостро стояла проблема унормування зовнішньоекономічної діяльності У квітні 1998 року вступив у дію Федеральний Закон „Про заходи захисту економічних інтересів Російської Федерації при здійсненні зовнішньої торгівлі товарами”. Необхідність прийняття цього закону була пов’язана із скасуванням монополії зовнішньої торгівлі, лібералізацією імпортно-експортної діяльності, що вимагало забезпечення захисту інтересів російських товаровиробників в умовах конкуренції з імпортерами. Основна мета цього закону захист галузей російської економіки та окремих суб’єктів господарювання від негативних наслідків економічної конкуренції.

Дуже складною для управління і надзвичайно соціально - важливою з точки зору інтересів суспільства є сфера природних монополій, де роль державного регулювання у всіх країнах залишається вирішальною, оскільки у цій сфері практично відсутні ринкові важелі впливу. Якщо Україна відповідний закон затвердила лише у 2000 році, то російський закон був прийнятий ще у 1995 р.. Після прийняття закону „Про природні монополії” (17.08.1995 № 147-ФЗ) на підставі відповідних указів Президента РФ у 1996 році було створено федеральні служби з регулювання природних монополій у галузі електроенергетики, транспорту і зв’язку. До реформи органів виконавчої влади частину повноважень цих органів було покладено також на Міністерство з антимонопольної політики та підтримки підприємництва (МАП).

У вересні 2001 року Президентом Росії було підписано указ № 1091 про єдиний тарифний орган, який суттєво розширив повноваження Федеральної енергетичної комісії. А у березні 2004 р. Указом Президента РФ N 314 цю комісію було перетворено на Федеральну службу по тарифах. До її компетенції було віднесено втановлення тарифів(цін) на послуги суб’єктів природних монополій) та контроль за їх застосуванням. Колишні функції Федеральної енергетичної комісії з приняття нормативних правових актів були передані Міністерству економічного розвитку та торгівлі. Функції з контролю та нагляду у сфері енергетики були передані Федеральній антимонопольній службі (ФАС). Водночас цим Указом для регулювання сфери природних монополій, крім ФАС, було створено Федеральну службу з нагляду у сфері зв’язку, (замість Мінзв’язку) та Федеральну службу з нагляду у сфері транспорту, (замість Міністерства шляхів сполучення та Мінтранспорту)

На відміну від закону «Про захист конкуренції», який передбачає непряме державне регулювання ринку, закон „Про природні монополії» містить норми про жорстке, і в першу чергу, цінове регулювання ринку та безпосереднє втручання держави в діяльність суб’єктів природних монополій. Водночас діяльність суб’єктів природних монополій підпадає також і під дію норм закону «Про захист конкуренції», який не виводить їх із сфери свого застосування. В цих законах використовуються спільні поняття. Повноваженням антимонопольних органів є контроль та нагляд за застосуванням закону «Про природні монополії» (окрім норм про встановлення та застосування тарифів). Отже діяльність суб’єктів природних монополій регулюється як законом «Про захист конкуренції», так і законом «Про природні монополії»

Водночас закон «Про природні монополії» поширювався лише на діяльність суб’єктів природних монополій, що регулюються федеральним законодавством. Це, зокрема, транспортування нафти та нафтопродуктів магістральними трубопроводами, транспортування газу трубопроводами, передача електричної та теплової енергії, залізничні перевезення, послуги транспортних терміналів, портів, аеропортів, поштовий зв’язок. Тому на додаток до цього закону згодом було прийнято і ряд спеціальних законів, які регулюють окремі сфери діяльності природних монополій. Наприклад, федеральний закон „Про державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію”, „Про газопостачання в Російській Федерації”, «Про електроенергетику».

Так, Федеральний закон «Про електроенегетику» (№ 35-ФЗ від 26 березня 2003р.) був прийнятий Державною думою 21 лютого 2003 р. та схвалений Радою федерації 12 березня 2003 р. Цей закон нині займає чільне місце у групі законів, нагляд за дотриманням яких здійснює Федеральна антимонопольна служба Росії Відповідно до нього одним з методів державного регулювання в електроенергетиці є антимонопольне регулювання та контроль, в тому числі встановлення єдиних на території Російської Федерації правил доступу до електричних сітей та до послуг з передачі електричної енергії.

Згідно зі ст. 25 цього закону антимонопольне регулювання та контроль на оптових та роздрібних ринках здійснюється антимонопольним органом у відповідності з антимонопольним законодавством РФ, нормативними правовими актами Уряду РФ з урахуванням особливостей, встановлених цим федеральним законом, а також актами федерального антимонопольного органу. Цей орган має здійснювати регулярний контроль з метою попередження, виявлення та припинення дій чи бездіяльності, які можуть призвести до обмеження конкуренції або ущемлення інтересів суб’єктів електроенергетики чи споживачів. Це, зокрема, узгоджені дії з метою підвищення цін; необґрунтована відмова від укладення угод щодо купівлі-продажу електричної енергії чи надання послуг монопольного характеру; створення дискримінаційних умов для діяльності окремих суб’єктів оптового та роздрібного ринків, зловживання домінуючим становищем тощо. Законом передбачено можливість примусового поділу суб’єкта господарювання у випадку неодноразового зловживання домінуючим становищем.

Суб’єктам оптових та роздрібних ринків встановлено зобов’язання регулярно надавати в антимонопольний орган інформацію про свою діяльність та надавати посадовим особам антимонопольного органу безперешкодний доступ до такої інформації. Водночас Федеральний антимонопольний орган має забезпечувати контроль за дотриманням порядку недискримінаційного доступу до послуг операторів цього ринку. Він має узгоджувати інвестиційні програми суб’єктів електроенергетики, у статутних капіталах яких приймає участь держава.

Аналогічну регуляторну роль у газовій сфері відіграє закон «Про газопостачання в Російській федерації»( № 69-ФЗ від 31 березня 1999 р.) Главою VII. Цього закону встановлено антимонопольні правила для організацій - власників систем газопостачання та правила доступу організацій до газотранспортних та газорасподільчих мереж. Зокрема ст.26 забороняє організаціям - власникам систем газопостачання та постачальникам газу здійснювати дії, які порушують антимонопольне законодавство. Вони не мають права навязувати споживачам газу умови договорів, які не відносяться до предмету цих договорів; необґрунтовано відмовляти від заключення договорів; включати в договори умови, які ставлять споживачів у нерівні умови; порушувати державний порядок ціноутворення; створювати перешкоди для доступу на ринок; скорочувати обсяг видобування з метою підтримання монопольно високих цін. А ст.. 27 зобов’язує забезпечувати недискримінаційний доступ будь-яких организацій до вільних потужностей газотранспортних та газорасподільчих мереж.

Крім зазначених законів, важливу роль у захисті конкурентного середовища в Росії певний час відігравав Закон „Про захист конкуренції на ринку фінансових послуг”. Предметом регулювання цього закону були відносини, які впливають на конкуренцію на ринку цінних паперів, банківських, страхових та інших фінансових послуг. Цей закон скасований у вересні 2006 р. у зв’язку з прийняттям нового закону «Про захист конкуренції».

В липні 2005 р. був прийнятий закон «Про розміщення замовлень на постачання товарів, виконання робіт, надання послуг для державних та муніципальних потреб» (№ 94-ФЗ від 21 липня 2005 р.). Він поклав на ФАС повноваження контролювати дотримання встановлених вимог при проведенні торгів, а у випадку порушень подавати позов до суду про визнання угод недійсними. Постановою уряду РФ від 20 лютого 2006 р. Федеральна антимонопольна служба уповноважена здійснювати контроль у сфері розміщення замовлень.

Отже, антимонопольне законодавство Росії постійно удосконалюється. Приймаються все нові й нові закони, вносяться зміни до старих, давно діючих законів. Так, після тривалих теоретичних дискусій та обговорень проблем практики застосування антимонопольного законодавства надзвичайно важливим кроком у процесі його удосконалення було прийняття нового закону «Про захист конкуренції».( № 135-ФЗ від 26 липня 2006 р.) ; Він був прийнятий Державною Думою 8 липня 2006 р. та схвалений Радою Федерації 14 липня 2006 р. Цей закон замінив перший антимонопольний закон РСФСР „Про конкуренцію та обмеження монополістичної діяльності на товарних ринках” від 1991 р., закон „Про захист конкуренції на ринку фінансових послуг” від 1999 р. та ряд інших законодавчих актів Росії. По мірі виникнення методологічних та практичних проблем у застосуванні нового закону до нього продовжують вносити зміни.

Закон «Про захист конкуренції» поширює свою дію на всю територію Росії. Однак цим його дія в просторі не обмежується. Закон може застосовуватися до угод, які підписані за межами території Російської Федерації, якщо їх негативні наслідки можуть проявити себе на товарних ринках Росії. Дія закону поширюється на вітчизняні та іноземні підприємства, а також на діяльність фізичних осіб, які здійснюють приватну практику, що приносить дохід. На відміну від аналогічних законів країн з розвиненою ринковою економікою, російський Закон включає в коло осіб, на діяльність (бездіяльність)яких він поширюється, не лише суб’єктів господарювання, але й федеральні органи виконавчої влади, органи державної влади суб’єктів Російської Федерації, органи місцевого саморегулювання, а також державні позабюджетні фонди та Центральний банк Росії. Закон обмежує повноваження цих органів з урахуванням їх впливу на конкуренцию.Якщо міжнародним договором,укладеним з Російською Федерацією, встановлені інші правила, ніж ті,що передбачені цим законом, то застосовуються правила міжнародного договору.

Після прийняття нового закону «Про захист конкуренції» було внесено суттєві зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення. Федеральним законом «Про внесення змін до Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення»( № 45-ФЗ від 9 квітня 2007 р.) було введено цілий ряд статей, якими суттєво підвищилось покарання за найбільш серйозні порушення правил конкуренції. Так, за зловживання домінуючим становищем на ринку, якщо ці дії не є кримінальним злочином, було встановлено штраф на посадову особу в розмірі від 150 до 200 мінімальних розмірів оплати праці(МРОП), а на юридичну особу – від 0,01 до 0,15 виручки від реалізації продукції. За узгоджені дії адміністративний штраф на посадову особу був встановлений в розмірі 170 – 200 МРОП. Тут також може бути застосована дискваліфікація терміном до 3 років. На юридичну особу цей штраф може становити від 0,01 до 0,15 виручки від реалізації. За недобросовісну конкуренцію, якщо дії порушника не підлягають кримінальному покаранню, штраф може бути 120 - 200 МРОП на посадову особу, а на юридичну особу 1-5 тисяч МРОП. Якщо ці дії супроводжувались незаконним використанням результатів интелектуальної власності, то посадова особа може сплатити 200. МРОП або отримати дискваліфікацію терміном до 3 років. На юридичну особу цей штраф має становити від 0,01 до 0,15 виручки від реалізації Аналогічні штрафи були введені за невиконання рішення антимонопольного органу, за неподання йому інформації, яка необхідна для проведення розслідування. Крім того, вперше в Росії було введено елементи програми пом’якшення відповідальності, що за певних умов передбачає амністію учасника картельної змови.

З часом в Кодекс були внесені додаткові зміни, відповідно до яких замість міри покарання у мінімальних розмірах оплати праці санкції стали накладатися у тисячах рублів. Дещо змінилось і пом’якшення відповідальності за добровільне повідомлення про порушення. Умови скасування санкцій стали тепер більш жорсткими.

У 2008 році вступив у дію Федеральний Закон «Про порядок здійснення інвестицій у господарські товариства, що мають стратегічне значення для забезпечення оборони країни та безпеки держави» (від 29 квітня 2008 р. № 57 ФЗ ) Відповідно до цього закону та згідно з Положенням про ФАС ця служба є уповноваженим федеральним органом виконавчої влади, що виконує функції контролю за здійсненням іноземних капітальних вкладень у суб’єкти господарювання, що мають стратегічне значення

Одним з останніх законів у сфері конкуренції можна назвати так званий закон про торгівлю. Закон «Про основи державного регулювання торгової діяльності в Російській Федерації» ( № 381-ФЗ від 28.12.2009 )вступив в силу з 1 лютого 2010 року. Він містить ряд норм, спрямованих на удосконалення антимонопольного регулювання та розвиток конкуренції на ринку послуг роздрібної торгівлі. Зокрема частина 1 статті 13 цього закону містить антимонопольні правила та перелік дій, які забороняються господарюючим суб’єктам, що здійснюють торгову діяльність, а також тим, хто постачає продовольчі товари у торгові мережі, так як ці заборонені дії можуть призвести до обмеження конкуренції. А стаття 14 встановлює обмеження на придбання торгівельних площ, що має попередити монополізацію на цьому ринку. Забороняється придбавати більше 25% площ торгових мереж в межах конкретного суб’єкта Російської Федерації, у тому числі в межах міст чи муніципальних районів. З метою реалізації цієї норми ФАС розробила Методику розрахунку часток господарюючих суб’єктів, які здійснюють роздрібну торгівлю продовольчими товарами. Встановлені також заборони на антиконкурентні дії органів влади та місцевого самоврядування. Статтею 15 зазначеного закону їм заборонено створювати адміністративні бар’єри для здійснення підприємницької діяльності у сфері торгівлі. Зокрема необґрунтовані перешкоди здійснення торгівлі, встановлення обмежень для споживачів у виборі суб’єктів, які надають торгівельні послуги. Прийняття закону про торгівлю створює додаткові можливості для захисту прав суб’єктів господарювання від необґрунтованого тиску органів влади.

Проблеми з конкуренцією у сфері торгівлі є надзвичайно гострими і для економіки України. Але, на жаль, вітчизняне антимонопольне відомство поки що ними не опікується в достатній мірі. Досвід ФАС в питаннях регулювання послуг торгівлі та матеріально-технічного постачання є дуже корисним, оскільки в Україні ці послуги нині мають тенденцію до монополізації, що призводить до суттєвих негативних наслідків для усіх учасників процесу виробництва та споживання товарів.

Отже, розглядаючи систему законів, які регулюють конкуренцію в Росії, слід відзначити, що крім основних законів, повністю присвячених цим питанням, антимонопольні норми містяться і в багатьох галузевих законах.

Крім вищенаведених законів, робота антимонопольного відомства Росії регулюється законодавчими актами загального характеру, такими як Закон «Про уряд » та Указ Президента «Про систему та структуру федеральних органів виконавчої влади». Це також, і цілий ряд урядових документів та відомчих нормативних актів, які спрямовані на регулювання окремих напрямів конкурентної політики. Серед них можна назвати :

- Постанову Уряду РФ, яку було прийнято у березні 1994 року №191 „Про державну програму демонополізації економіки та розвитку конкуренції на ринках Російської Федерації (основні положення та першочергові заходи”.

- Постанову Уряду РФ від 21 лютого 1998 року №239 „Про заходи по вирішенню завдань державної антимонопольної політики, демонополізації економіки та розвитку конкуренції на товарних ринках Російської Федерації у 1998-2000 роках”

- Постанову Уряду РФ від 7 квітня 2004 року №189 Питання Федеральної антимонопольної служби.

В межах своєї компетенції ФАС Росії має право видавати власні відомчі нормативно-правові акти. Це, зокрема:

- Положення про територіальний орган ФАС ( Наказ ФАС 15.12.2006 N 324)

- Порядок проведення аналізу та оцінки стану конкурентного середовища на товарному ринку (Наказ ФАС від 25.04.2006 N 108 )

- Порядок визначення домінуючого становища учасників ринку страхових послуг», (Наказ ФАС від 10.03.2005 N 36 )

- Порядок визначення домінуючого становища фінансовоі організаціі по управлінню цінними паперами (Наказ ФАС від 23.09.2005 N 212 )

- Порядок визначення домінуючого становища лізингових організацій на ринку лізингових послуг (Наказ ФАС від 23.09.2005 N 212 N 213 )

- Порядок визначення домінуючого становища фінансових організацій на ринку банківських послуг (Наказ ФАС від 25.10.2005 N 247 )

- Порядок визначення домінуючого становища недержавних пенсійних фондів (Наказ ФАС від 17.05.2006 N 129 )

- Адміністративний регламент ФАС по виконанню державної функції щодо встановлення домінуючого положення господарюючого суб’єкта при розгляді справи про порушення антимонопольного законодавства та при здійсненні державного контролю за економічною концентрацією. (Наказ ФАС від 17.01.2007 N 5 )

- Адміністративний регламент по виконанню державної функції щодо порушення та розгляду справ про порушення антимонопольного законодавства (Наказ ФАС від 25.12.2007 N 447)

- Правила передачі антимонопольним органом заяв, матеріалів, справ про порушення антимонопольного законодавства на розгляд в інший антимонопольний орган» (Наказ ФАС від 01.08.2007 N 244 )

Важливе значення для застосування антимонопольного законодавства мають розяснення, які дає ФАС. Це повноваження закріплено в п. 5 ч. 2 ст. 23 Закону про захист конкуренции. Ці роз’яснення не є нормативными актами, однак вони допомагають його застосуванню, оскільки надають професійні тлумачення понять та термінів, які наведені в законах. Вони дозволяють обрати різні варіанти рішень .

В цілому законодавче поле, яке регламентує діяльність ФАС, нині налічує більше 100 тільки законів та правових актів уряду, виданих у різні роки. Найважливішими з них є закони про захист конкуренції, реклами та регулювання природних монополій.

Суттєвий вплив на процедуру застосування антимонопольного законодавства здійснює судова практика. Тлумачення судами норм антимонопольного законодавства в процесі розгляду справ дозволяє з’ясувати сутність цих ном та умови їх використання. В результаті вивчення та узагальнення практики застосування антимонопольного законодавства ще у 1998 р Президія Вищого Арбітражного СудуРФ (далі — Президія ВАС РФ) направила судам «Огляд практики вирішення спорів, пов’язаних із застосуванням антимонопольного законодавства» (інформаційний лист Президії ВАС РФ від 30.03.1998 № 32). Важливе значення має також постанова Пленуму ВАС РФ від 30.06.2008 № 30 «Про деякі питання, що виникають у зв’язку із застосуванням арбітражними судами антимонопольного законодавства». Його використовують з урахуванням змін, що були внесені постановою Пленуму ВАС РФ від 14.10.2010 № 52. В цих актах судам були надані вказівки, які стосуються розгляду справ при оскарженні рішень антимонопольних органів, а також розміщено ряд процесуальних рішень. Поряд з цим правозастосовна практика формується і рішеннями Президії ВАС РФ з окремих справ, які пов’язані із застосуванням антимонопольного законодавства.

ОРГАНИ ЗАХИСТУ КОНКУРЕНЦІЇ

Повноваження контролювати виконання вимог конкурентного законодавства, а також попереджувати й припиняти монополістичну діяльність та недобросовісну конкуренцію покладені на Федеральну антимонопольну службу Російської Федерації (ФАС), створену у 2004 році у відповідності з Указом Президента Російської Федерації „Про систему й структуру федеральних органів виконавчої влади” від 9 березня 2004р. № 314 Попередником цієї служби був Державний комітет з антимонопольної політики та підтримки нових економічних структур, (створенй 14.07.1990 р.), який 17 березня 1997р. був перетворенпий у Державний антимонопольний комітет РФ. У вересні 1998 року у результаті об’єднання цього комітету з Державним комітетом з підтримки та розвитку малого підприємництва та Федеральною службою РФ з регулювання природних монополій на транспорті та Федеральною службою РФ з регулювання природних монополій у сфері зв’язку було створено Міністерство з антимонопольної політики та підтримки підприємництва (МАП)

Отже, ФАС створена на базі реорганізованого Міністерства антимонопольної політики та підтримки підприємництва (МАП). Вищеназваним Указом Президента № 314 та Постановою Уряду РФ від 7 квітня 2004 р № 189 «Питання федеральної антимонопольної служби» закріплено передачу ФАС функції з контролю та нагляду, які раніше належали МАП, за винятком функцій у сфері захисту прав споживачів і підтримки малого бізнесу. Функції захисту прав споживачів були передані новоствореній Федеральній службі з нагляду у сфері захисту прав споживачів та благополуччя людини. Функції по контролю діяльності бірж передані також новоствореній Федеральній службі з финансових ринків. Крім того, у зв’язку з перетворенням Федеральної энергетичної комисії РФ у Федеральну службу по тарифах, МАП були передані функції цієї комісії з контролю та нагляду.

Постановою Уряду № 189 також було дозволено ФАС мати до 4 заступників керівника та до 14 управлінь у структурі центрального апарату. Цим же документом було визначено граничну чисельність працівників у кількості 350 осіб для центрального апарату та 1477 осіб для територіальних органів. Нині у всіх цих органах вже працює вдвічі більше спеціалістів.

Оскільки в Росії немає закону про ФАС, то її статус і повноваження регулюються спеціальним підзаконним актом Президента РФ. Відповідно до Положення про Федеральну антимонопольну службу, затвердженого постановою Уряду № 331 РФ від 30 червня 2004 року, ФАС є уповноваженим федеральним органом виконавчої влади, що виконує функції з прийняття нормативно-правових актів та контролю за дотриманням антимонопольного законодавства, законодавства у сфері діяльності суб’єктів природних монополий (в частині встановлених законодавством повноважень антимонопольного органу), реклами, контролю за здійсненням іноземних інвестицій у господарські товариства, що мають стратегічне значення для забезпечення оборони країни та безпеки держави, а також по контролю у сфері розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для федеральних державних потреб.

Виконуючи ці повноваження, ФАС має право проводити дослідження товарних ринків та встановлювати домінуюче становище підприємців на цих ринках. Проводячи слідчі дії, фахівці антимонопольного органу можуть здійснювати перевірки, маючи, при цьому, право безперешкодного доступу у органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також до суб’єктів господарювання для отримання інформації, необхідної для здійснення слідства. У свою чергу і підприємці зобов’язані на вимогу антимонопольного органу надавати інформацію, необхідну для здійснення розслідування. При цьому дані, що становлять комерційну таємницю, не підлягають розголосу.

ФАС також має право замовляти проведення відповідних досліджень, випробувань, аналізів та оцінок; залучати у встановленому порядку наукові та інші організації; створювати координаційні, експертні та дорадчі органи (ради, комісії, групи, колегії), у тому числі міжвідомчі.

Після завершення розслідування ФАС має право розглядати справи про порушення, видавати обов’язкові для виконання приписи та притягувати порушників до адміністративної відповідальності.

Цікаво, що відповідно до пункту 5.3.3.3. Положення про ФАС, одним з повноважень цієї служби є надання згоди щодо виділення державної чи муніципальної допомоги. У новій редакції закону «Про захист конкуренції» (ст.19.3) це називається преференцією. В законі зазначено, що така преференція може бути надана лише за наявності попередньої письмової згоди антимонопольного органу. Ця процедура існує в багатьох країнах. Зокрема, вона давно і успішно працює в країнах ЄС. Встановлених правил щодо надання державної допомоги повинні дотримуватися члени СОТ.

В Україні всі намагання ввести таке повноваження для АМК не отримало підтримки законодавчих органів. Правда у січні 2010 року Кабінетом Міністрів України було схвалено Концепцію реформування державної допомоги , однак це поки що не потягло за собою серйозних наслідків. Так у Бюджетному кодексі України (8 липня 2010 р.) з цього приводу немає жодного слова, хоча у вищезазначеній Концепції відмічено, що питання надання державної допомоги має регулюватися цим кодексом та іншими законами. Водночас закон «Про державний бюджет України» щорічно спрямовує на виконання окремих інвестиційних проектів величезні кошти.

Керівництво діяльністю ФАС здійснює Уряд Російської Федерації. Відповідно до статті 8 зазначеного Положення про ФАС цю службу очолює керівник, який призначається й звільняється з посади Урядом Російської Федерації. Ця особа несе персональну відповідальність не лише за виконання покладених на ФАС повноважень, але й за реалізацію державної політики у встановленій сфері діяльності. ФАС підвідомча Уряду і безпосередньо підпорядковується прем’єр-міністру. Вона щорічно надає Уряду звіт про свою діяльність Заступників керівника ФАС, їх число та кадровий склад визначає також Уряд, який має право звільнити їх з посади. Причому термін призначення посадових осіб ФАС та причини їх звільнення не визначені.

В Україні, на відміну від усіх пострадянських республік, діяльність АМК регулюється не положенням уряду, а законом «Про Антимонопольний комітет України», відповідно до якого Голову АМКУ на сім років призначає та звільняє Президент України за погодженням з Верховною Радою України, а решту 8 членів АМКУ також на сім років призначає і звільняє Президент України за поданням Уряду. Тобто за вітчизняним законодавством вплив на формування кадрового складу АМКУ здійснюють не тільки Уряд і Президент, але й Верховна Рада. Мотиви звільнення теж визначені законом. Так, передчасне звільнення голови антимонопольного відомства може бути здійснено лише за умови вчинення ним злочину та у зв'язку з неможливістю виконання обов'язків за станом здоров'я. Звільнення з інших причин є незаконним. Положенням про ФАС такі терміни та причини не встановлені. Тобто російський керівник антимонопольного відомства може бути звільнений Урядом РФ у будь-який час і з будь-яких причин.

До складу ФАС входить центральний апарат та її територіальні органи, які були сформовані у 1991 році. Фінансується служба за рахунок коштів, передбачених федеральним бюджетом. У віданні ФАС нині знаходиться 82 територіальних органи (ТО), які здійснюють свою діяльність у 88 суб’єктах РФ. Тобто деякі ТО функціонують на території декількох суб’єктів РФ. .Чисельність працівників служби в регіонах становить 2647 осіб, а в центральному апараті працює 630 осіб. Основна частина керівників управлінь та відділів ФАС це люди, яким від 27 до 35 років.

Місце ТО у системі антимонопольних органів, їх функції, повноваження та організація діяльності визначені відомчим нормативним актом ФАС «Положенням про територіальний орган Федеральної антимонопольної служби», затвердженим Наказом ФАС від 26.01.2011 № 30. Відповідно до нього ці органи здійснюють свою діяльність на території одного або декількох суб’єктів Російської Федерації у взаємодії з територіальними органами федеральних органів виконавчої влади, органами державної влади відповідних суб’єктів РФ, органами місцевого саморегулювання, громадськими об’єднаннями та іншими організаціями.

Територіальні органи не входять до системи органів виконавчої влади суб’єктів РФ і мають централізоване підпорядкування ФАС. Незалежність цих органів від місцевої системи влади необхідна для ефективного виконання ними своїх повноважень, зокрема у сфері контролю за дотриманням антимонопольного законодавства органами виконавчої влади і місцевого управління та їх посадовими особами. ТО очолюють керівники, яких призначає на посаду та звільняє керівник ФАС. Ця посадова особа діє від імені відділення та виконує повноваження, які йому надає ФАС відповідно до законодавства Росії. Діяльність ТВ фінансується з федерального бюджету та інших коштів, визначених законодавством.

Структурними підрозділами центрального аппарату ФАС є управління по основних напрямках діяльності Служби. Це зокрема, такі галузеві управління, як контролю ПЕК, транспорту та зв’язку, ЖКГ, будівництва, промисловості , АПК, електроенергетики,фінансових ринків, соціальної сфери та торгівлі. Ряд управлінь спеціалізується на таких узагальнюючих напрямках, як контроль реклами, недобросовісної конкуренції, інформаційних технологій, органів влади, боротьби з картелями, іноземних інвестицій, міжнародного співробітництва, розміщення державного замовлення Такого роду контроль здійснюється практично у всіх галузях. Є ще ряд управлінь загального значення для роботи системи. Це зокрема, правове, аналітичне та фінансове. До цієї групи можна також віднести управління справами та адміністративне управління. У склад управлінь включаютья окремі відділи.

Крім ФАС і її територіальних органів надзвичайно важливу роль у процесі захисту конкуренції в Росії відіграють суди. Відповідно до статті 52 Закону „Про захист конкуренції» рішення або припис антимонопольного органу може бути оскаржено протягом трьох місяців з дня його прийняття. У випадку подання заяви до суду чи арбітражного суду виконання припису призупиняється до вступу рішення суду в законну силу. Тому правом оскарження у Росії користуються дуже часто. На відміну від України, де судитися з АМКУ, як-правило, є марною справою, у Росії звернення до суду і, більше того, успішні звернення - є дуже частими. В Україні, за винятком оремо визначених випадків, подання заяви до суду автоматично не зупиняє виконання рішення АМК.

Сама ФАС по процедурі припинення порушень теж звертається до суду. Якщо порушник у встановлений строк не виконує вимог припису комісії, яка розглядала справу про порушення антимонопольного законодавства, то це є підставою для звернення до суду щодо накладення на нього адміністративної відповідальності відповідно до Кодексу РФ про адміністративні правопорушення.

Більше того, оскільки в Росії існує кримінальна відповідальність за порушення антимонопольного законодавства, то ФАС тісно співпрацює з правоохоронними органами. Стаття 178 Кримінального Кодексу РФ передбачає не тільки серйозний штраф але й позбавлення волі до 7 років. Водночас ФАС не порушує кримінальних справ, цим опікуються правоохоронні органи, але з подання ФАС. Спочатку антимонопольна служба має довести факт порушення, пройти всі судові інстанції, у випадку їх оскарження, і тільки після цього, якщо суд підтвердить правомочність рішення ФАС, передавати документи до МВС для порушення кримінальної справи. Без попередньої кваліфікації справи в антимонопольному органі правоохоронні органи не можуть відкрити кримінальне провадження.

ПРОЦЕДУРА ПРИПИНЕННЯ ПОРУШЕНЬ

Діяльність ФАС щодо припинення порушень регулюється «Адміністративним регламентом по виконанню державної функції щодо порушення та розгляду справ про порушення антимонопольного законодавства (Наказ ФАС від 25.12.2007 N 447) в редакції від 26 04.2010 р.