Глава 2. Экономические предпосылки активизации инвестиционных процессов на региональном уровне

2.1 Методы государственного регулирования инвестиционных процессов в регионе

Как на федеральном, так и на региональном уровне наличествует разнообразие инве­стиционного законодательства, что значительно затрудняет ранжирование регионов по степени благоприятности в плане активизации инвестиционных процессов. Поэтому для выделения групп регионов по типам законодательства применяется кластерный анализ. В качестве одного из вариантов можно предложить следующую классификацию типов инвестиционных законодательств регионов:

особый федеральный режим;

наиболее льготное региональное законодательство;

благоприятное региональное законодательство;

отдельные элементы режима СЭЗ при несущественных льготах;

отсутствие специального инвестиционного законодательства;

ограничения для инвесторов преобладают над льготами.

Принятие регионального закона об инвестиционной деятельности практически всегда служит началом формирования регионального инвестиционного законодательства. До завершения 2002 г. такие законы не приняты (или не опубликованы в информационных источников) в следующих регионах: Москве, Ямало-Ненецком, Таймырском, Агинском-Бурятском, Чукотском АО, Карачаево-Черкесской Республике, Камчатской области и Еврейской автономной области. Если первые два из этих регионов являются самодостаточными и обладают без того привлекательным инвестиционным климатом, то остальные, имея низкие рейтинги, по мнению специалистов рейтингового агентства «Эксперт РА», не прикладывают сколько-нибудь видимых усилий по созданию благоприятного инвестиционного климата.

К «активным» регионам относятся те, которые приняли инвестиционное законодательство и постоянно его совершенствуют с тем, чтобы оно соответствовало меняющимися условиями. С 01.09.2001 г. по 01.09.2002 г. законы об инвестиционной деятельности были обновлены или дополнены в 30 регионах Российской Федерации.

Федеральный центр придерживается жесткой фискальной политики. Поэтому региональные власти вынуждены искать собственные формы поддержки инвесторов. К ним относятся, к примеру, полное или частичное погашение из средств регионального бюджета процентной ставки по кредитам, привлеченным для реализации инвестиционных проектов на территории региона, а также снижение ставок арендной платы за землю. Подобные подходы применяется сегодня в Новгородской, Ярославской, Белгородской, Калининградской, Астраханской, Кемеровской областях, Республике Коми, Республике Алтай, в Красноярском крае. Это способствует улучшению инвестиционного климата данных регионов.

Статья 284 НК РФ дает субъектам РФ право снижать ставку налога на прибыль, который зачисляют в их бюджеты. Максимальное различие ставок - на 4 пункта (то есть понизить ставку можно до 13,5%). Систематизация регионального законодательства в части стимулирования инвестиционной деятельности путем снижения налога на прибыль, приведенная в Приложении 1, демонстрирует значительное многообразие подходов к использованию данного инструмента региональной инвестиционной политики. В одних регионах поддерживаются все участники инвестиционной деятельности (Алтайский край, Брянская, Волгоградская, Воронежская, Кировская, Томская области), в других – стимулируются лишь отдельные инвестиционные процессы. Например, в Архангельской области льгота распространяется лишь на организации, инвестиционные проекты которых включены в областную инвестиционную программу; в Астраханской области - организации, реализующие проекты, имеющие статус «особо важные инвестиционные проекты», и организации, реализующие проекты, имеющие статус «инвестиционные проекты, одобренные администрацией Астраханской области»; в Калужской области - организации, инвестирующие в 2005 г. в сельскохозяйственное производство; в Костромской области - газораспределительные организации, осуществляющие инвестиционную деятельность в Костромской области. При этом ни один соответствующий региональный закон не содержит результатов конкретных экономических расчетов, обосновывающих выбор того и иного решения. Все это еще раз свидетельствует о необходимости проведения на федеральном уровне мониторинга региональных инвестиционных политик с целью повышения их эффективности и выравнивания значительных региональных различий в уровне социально-экономического развития.

Разработка и реализация региональных инвестиционных программ, основанных на стратегии социально-экономического развития региона, является важнейшей составляющей активизации региональных инвестиционных процессов. Такой подход существенно снижает существующий инвестиционный риск. Однако пока что ни у одного из субъектов Федерации подобных стратегических документов не принято. Такое положение дел можно считать следствием слабости стратегической составляющей федерального законодательства: для регионов отсутствует аналог стратегического планирования.

Комплексные планы на пять и более лет, по данным агентства «Эксперт РА», имеют лишь Татарстан, Башкортостан, Карелия, Мурманская, Ленинградская, Новгородская, Владимирская, Ярославская, Нижегородская, Пензенская, Самарская области. В одном из последних исследований по этой теме наивыс­шие баллы получили «Концепция социально-экономического раз­вития Республики Карелия на 1999—2002—2010 гг.» (43 балла) и «Стратегический план Санкт-Петербурга» (38 баллов), а наи­меньший — «Приоритеты государственной социально-экономи­ческой политики Ярославской области» (12 баллов). Как отмечают авторы анализа, «основными недостатками документов являются не­глубокий и некомплексный анализ социально-экономической ситуации в регионе и имеющихся ресурсов, слабая проработка блока целеполагания, а также слабая поддержка программных мер действенными механизмами их защиты»¹.

Внутренняя противоречивость и декларативность одинаково свойственны как федеральному и региональному, так и муниципальному законодательству. Нормативные правовые акты и федерального, и регионального уровня могут содержать порой самые различные толкования одних и тех же терминов. Нормы регионального законодательства при этом могут вступать в противоречие с нормами федерального законодательства и не иметь под собой никаких механизмов реализации.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении на первом заседании Государственной Думы четвертого созыва 29 декабря 2003 г. отметил: «Опыт уже показал: механическое принятие новых законов без увязки с уже действующими и нарушение приоритетов правового регулирования неизбежно ведут к обесцениванию права, к снижению действенности его норм. И подобное законодательство по определению не может и никогда не будет работающим, эффективным»².

Поэтому необходимо внесение изменений в практику формирования регионального законодательства. В части активизации инвестиционной деятельности это должно быть основано на инвентаризации норм существующего регионального и муниципального законодательства на предмет соответствия их нормам федерального законодательства при отсутствии противоречивости.

Для проведения юридический экспертизы можно руководствоваться положениями «Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»³.

На практике большинство пра­вовых норм зачастую не работает, равно как и отсутствуют механизмы имущественной ответственности за их нарушения.

Достаточно эффективным выходом здесь видится подготовка пакета модельных правовых актов и для субъектов Российской Федерации, и для муниципальных образований. Таким образом могут быть созданы типовые образцы правового решения проблем регулирования инвестиционной деятельности. Для этого следует:

1) определить основные полномочия субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований в области законодательного регулирования инвестиционной деятельности на территории субъекта Российской Федерации и МО;

2) однозначно определить понятийный состав используемых терминов;

3) на основе обобщения российского и зарубежного опыта предложить наиболее эффективные меры государственного регулирования, методики оценки их эффективности и показатели, на основе которых будет отслеживаться эффективность данных мер и производиться их корректировка.

Понятие «инвестиционное законодательство» является относительным, т.к. большинство действующих федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов, имеют принципиальное значение, как для потенциальных инвесторов, так и для инвесторов, которые, вложив свои средства в экономику региона, уже стали фактически собственниками. А значит, их интересует весь спектр гражданского, налогового и пр. законодательства, действующего на территории Российской Федерации.

«Очень часто не­вмешательство администрации региона в деятельность субъектов предпринимательства может положительно отразиться на инвес­тиционной привлекательности»⁴. На этом вполне может быть основана система государственного регулирования инвестиционной деятельности на уровне регионов и муниципальных образований. В ее основе можно выделить следующие направления:

- регистрацию и регулирование деятельности юридических лиц;

- предоставление налоговых льгот;

- регулирование прав собственности на все виды объектов движимого и недвижимого имущества;

- защиту прав и законных интересов инвесторов, как акционеров/ участников хозяйственных обществ (в том числе вопросы раскрытия информации и реализации иных прав инвесторов как акционеров/участников хозяйственных обществ);

- установление процедуры банкротства юридических лиц;

- возможности национализации инвестиционных вложений (гарантии решения данного вопроса исключительно в рамках Конституции, при наличии компенсационной основы);

- приватизационное законодательство (в том числе вопросы отчуждения отечественным и иностранным инвесторам земельных участков и имущественных комплексов унитарных предприятий);

- предоставление заемных средств (в том числе предоставление льгот кредитным организациям, участвующим в инвестиционных проектах);

- единообразная правоприменительная практика, начиная с органов исполнительной власти всех трех уровней, наделенных полномочиями по наложению административных мер взыскания в отношении лиц, совершивших определенные виды правонарушений, и, заканчивая судами и службой судебных приставов-исполнителей;

- прозрачность и простота всех процедур, связанных с инвестиционной деятельностью, и минимизация участия чиновников и транзакционных издержек в реализации таковых;

- вопросы лицензирования;

- обеспечение благоприятных условий аренды недвижимого имущества в тех случаях, когда это необходимо для достижения целей инвестиционной деятельности;

- определение порядка природопользования;

- четкое определение и разграничение полномочий органов государственной власти в участии таковых в организации и реализации инвестиционных проектов и др.

Для экономического обоснования необходим анализ различных вариантов принятия мер государственного регулирования с точки зрения их помощи и препятствия на пути привлечения инвестиций в регион и муниципальное образование. Следует также учитывать, что принятая мера (льготное налогообложение, к примеру) в конечном счете, должна привести к увеличению доходной части бюджета вследствие увеличения масштабов экономической деятельности в регионе и/или муниципальном образовании.

Нормативные правовые акты инвестиционной деятельности всех уровней подразделяются на прямые (непосред­ственно регулирующее инвестиционную деятельность) и косвенные (формирующие условия функционирования сфер деятельности или ти­пов предприятий).

В федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы и до 2010 года» отмечается, что «в области модернизации экономики нормотворческая деятельность субъектов Российской Федерации должна быть направлена на создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата.

Предполагается принять законодательные и иные нормативные правовые акты, направленные на совершенствование механизма привлечения инвестиций, обеспечивающих развитие приоритетных отраслей экономики региона, совершенствование системы дополнительных мер поддержки предпринимательской деятельности.

В регионах создаются условия для конкурсного размещения государственного регионального заказа, информационные базы данных поставщиков продукции (услуг), а также для обеспечения координации деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих надзорные и контрольные функции.

Подготавливаются законодательные и нормативные акты, регламентирующие предоставление дополнительных льгот и гарантий отечественным и зарубежным инвесторам, создаются условия по улучшению инвестиционного климата в приграничных районах Дальнего Востока и Забайкалья. Формируется нормативно-правовая база для привлечения капитала кредитно-финансовых институтов и других инвесторов, создаются залоговые фонды.

Предлагается принять правовые основы осуществления инновационной деятельности в научно-технической и производственно-технологической сферах.

Для активизации экономических процессов в регионе намечается принятие законодательных и нормативных актов, регулирующих страховой рынок и привлечение страховых компаний к финансированию перспективных и социально важных проектов и программ развития региона» ¹.

Эти направления развития регионального законодательства применительно к инвестиционной деятельности представляются актуальными для всех регионов Российской Федерации. Основным принципом совершенствования регионального инвести­ционного законодательства является комплексность, предполагающая учет всех аспектов инвестиционной деятельности, особенностей регио­нальной социально-экономической динамики, а также соответствие международным стандартам систем правового обеспечения.

В региональном инвестиционном законодательстве, при его разработке и применении важную роль играют следующие факторы:

1. При разработке модельного законопроекта есть необходимость иметь по действующему полному пакету нормативных правовых актов во всех российских регионах.

2. Изменение понятийного аппарата в законодательстве, приведение его к единообразию, должны быть проведены на федеральном уровне, а уже затем переданы на уровень региональный.

3. Урегулирование прав собственности, равно как и их определение – также является нерешенной проблемой федерального законодательства.

4. Для уровня каждого региона должна быть разработана соответствующая региональная инвестиционная программа, состоящая из конкретных инвестиционных проектов, обеспеченных надежной правовой поддержкой.

5. В России существует острая проблема в привлечении инвестиций в большинство регионов. Именно поэтому используется программно-целевой подход к управлению – принимается специальный документ, который в ситуации устойчивого равновесия просто не нужен. Эта вынужденная мера необходима сегодня в большинстве регионов как один из ориентиров на долгосрочные инвестиции.

6. Для всех российских регионов сегодня очень важно получить пакет модельных нормативных правовых актов, а также методические рекомендации по конкретным механизмам привлечения инвестиций.