МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Ростовский государственный строительный университет
КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ
по дисциплине
«Экспертиза безопасности»
для направления подготовки 280700 «Техносферная безопасность»
программы подготовки «Инженерная защита окружающей среды»
Ростов-на-Дону
2012
1. Государственная экологическая экспертиза (4 ч)
Исследование проблем в законодательной базе экологической экспертизы. Методология проведения государственной экологической экспертизы. Подготовка материалов обоснования намечаемой деятельности, представляемых на государственную экологическую экспертизу. Особенности составления Заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.
Одной из причин негативных экологических тенденций в России является несовершенство правового инструментария. Его отличают фрагментарность и непрямой характер действия, что вкупе с частыми перестройками природоохранительных органов не способствует улучшению качества окружающей среды. Намечаемый на ближайшее время рост производства может значительно ухудшить экологическую ситуацию в силу наличия как минимум двух негативных тенденций: природоемкости традиционных рос-сийских технологий и столь же традиционной экстенсивности хозяйствования.
Понятно, что усилия, предпринятые в какой-то области права(совершенствование уголовной ответственности за экологические преступления, законодательства об административных правонарушениях, экологическое страхование, экологическое лицензирование), вряд ли окажутся долговременно эффективными. Но их полезность возрастет многократно, если каждое такое усилие будет являться составной (и непротиворечивой) частью некоего механизма, работающего на одну цель — поддержание благоприятного качества окружающей среды.
Каждое экологизированное правовое предписание Уголовного кодекса Российской Федерации, документов об экологическом аудите, планировании, нормировании должно быть не просто нужным само по себе и ситуативно правильным, но и вписанным как составная часть в механизм управления качеством окружающей среды.
В современных условиях перехода России к рыночным отношениям экологическая экспертиза становится основным элементом принятия решений на любом уровне управления. В первую очередь, это связано с переходом от административных методов регулирования экономики к рыночным, что предусматривает развитие независимой экологической экспертизы как одного из важнейших инструментов в процессе принятия решений.
Существовавшая в прошлом практика осуществлять хозяйственную деятельность без учета существующего и прогнозируемого состояния природной среды, без оценки последствий от хозяйствен-ной деятельности привела к ухудшению экологической обстановки и образованию очагов социальной напряженности в местах рас-положения экологически неблагополучных предприятий. В целях предотвращения принятия экологически непродуманных решений на стадии разработки предпроектной и проектной документации в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» впер-вые были сформулированы основы проведения экологической экспертизы в Российской Федерации. Во исполнение этих принципов был разработан и в 1995 г. принят Федеральный закон «Об экологической экспертизе».
Он регулирует все отношения в области экологической экспертизы. Законом определено, что: «Экологическая экспертиза — установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы». В соответствии с законом на территории Российской Федерации осуществляются ГЭЭ и общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ).
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» построен следующим образом:
принципы экологической экспертизы;
полномочия в области экологической экспертизы федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
порядок проведения ГЭЭ, включая:
объекты ГЭЭ федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации;
порядок формирования экспертной комиссии ГЭЭ; права и обязанности эксперта и руководителя; принятие заключения ГЭЭ;
4) порядок проведения ОЭЭ, включая: объекты ОЭЭ;
условия проведения ОЭЭ;
отказ в государственной регистрации заявления о проведении ОЭЭ;
принятие заключения ОЭЭ;
права и обязанности заказчиков документации, подлежа-щей экологической экспертизе;
финансирование государственной и общественной экологи-ческой экспертизы;
виды нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе;
порядок разрешения споров в области экологической экспертизы между субъектами Российской Федерации и между муниципальными образованиями.
Положительное заключение ГЭЭ является одним из обязательных условий финансирования и реализации ее объекта. Оно имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологиче-ской экспертизы.
Федеральным законом «Об экологической экспертизе» установлена ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации в этой области.
Споры в области экологической экспертизы между субъектами Российской Федерации разрешаются посредством согласования решений по предметам спора и принятия согласительных документов. В случае отсутствия таких решений эти споры разрешаются в порядке, установленном законодательством Российской Феде-рации. Споры в области экологической экспертизы между муниципальными образованиями разрешаются в судебном порядке в соответствии с процессуальным законодательством
На протяжении 80-х гг. XX в. СССР оказался затронут много-численными экологическими проблемами (воздух городов, засоление почв Средней Азии, обмеление Арала, загрязнение Волги, Оби, Байкала и т.д.). Попытки разрешить их с помощью директивных методов показали принципиальную недостаточность существующих механизмов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений.
Частью процесса принятия решений была оценка намечаемой деятельности специальными комитетами экспертов, входившими в состав Госплана СССР, Госстроя СССР, ряда других министерств региональных органов власти. Всего к середине 80-х гг. насчитывалось примерно 900 таких экспертных комитетов. Проект, план или программа не могли вступить в стадию реализации до принятия «положительного заключения» соответствующей экспертизы.
Обязательность экологической экспертизы проектов и необходимость разработки соответствующих нормативно-правовых актов были сформулированы в Постановлении Верховного Совета СССР«О соблюдении требований законодательства по охране природы И рациональному использованию природных ресурсов» от 20.11.85.Вскоре Госстрой СССР принял «Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений»(1985), согласно которой проектная документация должна была включать комплексную оценку предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации объекта на окружающую среду.
Именно это положение о комплексной оценке послужило прототипом введенной позднее ОВОС, удостоверяющей экологическую допустимость реализации проекта, т.е. первый механизм экологической оценки в СССР был создан на основе практики проведения экспертиз. Важную роль в его создании сыграла и общественность, обеспокоенная келейными решениями о реализации таких крупных проектов, как поворот северных рек и строительство Катунской ГЭС. Беспокойство вызывали не столько возможные последствия осуществления конкретных проектов, сколько отсутствие процедуры экспертной оценки, независимой от ведомств-заказ-чиков.
Таким образом, ОВОС как совокупность этапов, процедур и операций по учету экологических требований и условий при под-готовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране была инициирована в 1988 г. ГЭЭ. До этого времени она была уделом, в основном, коллективов ученых, которые прогнозировали измене-ния состояния окружающей среды, происходящие под влиянием антропогенной деятельности.
Для методического обеспечения процесса ОВОС Главная государственная экологическая экспертиза от лица Госкомприроды СССР взяла на себя функции разработчика нормативной базы деятельности по ней, ответственность за проведение которой возлагалась на инициатора/заказчика намечаемой хозяйственной деятельности. В течение следующих пяти лет МПР России подготовило серию методических документов, регламентирующих процесс ОВОС на стадии разработки технико-экономического обоснования/проекта строительства хозяйственного объекта на новом земельном участке.
Верховный Совет 27.11.89 принял Указ № 827-1 «О неотложных мерах по улучшению экологической ситуации», который запрещал финансирование проектов и программ, не имевших положительного заключения ГЭЭ, а уже в декабре 1989 г. Госкомприроды циркулярным письмом ввел процедуру оценки воздействия на окружающую среду. Отделам ГЭЭ запрещалось принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов оценки ОВОС.
Одновременно Госкомприродой СССР был издан приказ, обязывавший заказчиков представлять проектную документацию на экологическую экспертизу и включать в ее состав результаты про-ведения ОВОС. В обязанности Госкомприроды входило рассмотрение переданной документации в течение сорока пяти дней и под- готовка заключений, выводы которых носили обязательный характер.
Экологическая переориентация деятельности института проек- тирования и соответствующие структурные изменения в проект- ных организациях начались по существу в 1992г., когда тер- риториальные органы системы Госкомприроды СССР получили указание от руководства Комитета не принимать на ГЭЭ обосно- вывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результатов проведения ОВОС. В том же году была утверждена «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке техни- ко-экономических обоснований (расчетов) и проектов строитель- ства народно-хозяйственных объектов и комплексов» (со сроком действия до 01.01.92), которая впервые использовала аббревиату- ру «ОВОС» и явилась первым нормативным документом в этой области.
В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС подле- жали рассмотрению отделами ГЭЭ. Впоследствии Инструкция была Использована рядом министерств и ведомств для разработки от- раслевых инструктивно-методических документов по ОВОС. До настоящего времени она используется в некоторых странах СНГ (например, в Беларуси), а в других послужила основой для созда- ния национальных процедур ОВОС (например, в Казахстане).
На основе Временной инструкции более 20 министерств и ве- домств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР от- раслевые инструкции по проведению ОВОС, которые стали пер- вым «эшелоном» нормативной базы по ней. Основной целью раз- работки отраслевой нормативной базы по ОВОС был максималь- ный учет специфики воздействия на окружающую среду, исходя из знания особенностей используемых технологий при подготовке обосновывающей документации на развитие предприятия.
После подписания «Конвенции об оценке воздействия на окру- жающую среду в трансграничном контексте» (Конвенция Эспоо, 1991) в СССР сложилась существующая и поныне в России систе- ма ЭО.
Советское природоохранное законодательство продолжало дей- ствовать в России, за исключением тех случаев, когда принима- лись новые российские законодательные акты, заменяющие или отменяющие его. В Законе РСФСР «Об охране окружающей при- родной среды» ГЭЭ был придан обязательный характер. Ей должна была подвергаться плановая и проектная документация, включая технико-экономические обоснования всех проектов вне зависи- мости от их масштаба и предметной области. Была предусмотрена также возможность проведения ОЭЭ. Реализация проектов без по- ложительного заключения государственной экологической экспер- тизы запрещалась.
Вслед за Временной инструкцией Советом министров утверж- дается «Положение о государственной экологической экспертизе» (1993), которое оставалось основным нормативным актом в этой сфере до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона «Об экологической экспертизе».
В 1994 г. было утверждено «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации». В нем говори- лось, что ОВОС является составной частью процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость ее проведения на са- мой ранней стадии разработки проекта. Процедура и содержание ОВОС в основном соответствовали зарубежным подходам к ЭО.
В окончательном варианте приведена следующая формулиров- ка: «Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — проце- дура учета экологических требований законодательства Российс- кой Федерации при подготовке и принятии решений о социаль- но-экономическом развитии общества». Роль ОВОС сводилась, в первую очередь, к регулированию нормируемых воздействий.
С принятием Федерального закона «Об экологической экспер- тизе» и ряда связанных с ним нормативных актов, в частности, «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федера- ции», законов и кодексов по природопользованию, Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002), региональных за- конов и подзаконных актов о лицензировании природопользова- ния сформировалась, в общих чертах, современная российская система ЭО.
Государственная экологическая экспертиза проводится эксперт- ной комиссией, образованной МПР России для объектов феде- рального уровня или территориальными подразделениями МПР России для объектов уровня субъектов Российской Федерации. Результатом ее проведения является заключение государственной экологической экспертизы. Повторное проведение осуществляется на основании решения суда.
Государственная экологическая экспертиза организуется и про- водится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы.
В настоящее время ГЭЭ на федеральном уровне проводится Глав- ным управлением природных ресурсов и охраны окружающей сре- ды МПР России, специализированным в этой области. В регионах и субъектах Российской Федерации ГЭЭ организуют и выполняют структурные подразделения указанного Главного управления (в ранге департаментов или отделов), осуществляющие возложенные на них полномочия по объектам ГЭЭ на подведомственной территории.
Основными задачами отделов ГЭЭ являются:
участие, в пределах своей компетенции, в реализации на под- ведомственной территории проводимой МПР России государствен- ной политики;
обеспечение организации и проведения экологической экспер- тизы по объектам экспертизы, указанным в ст. 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе», других правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, для установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной де- ятельности экологическим требованиям, для определения допус- тимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними соци- альных, экономических и иных последствий;
участие, в пределах своей компетенции, в разработке и реали- зации мер, направленных на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей среды, рационального исполь- зования природных ресурсов;
участие, в пределах своей компетенции, в осуществлении ком- плексной оценки и прогнозирования состояния окружающей сре- ды и использования природных ресурсов;
обеспечение, в пределах своей компетенции, соблюдения фи- зическими и юридическими лицами природоохранного законода- тельства.
В соответствии с этими задачами отделы ГЭЭ осуществляют сле- дующие функции.
Организация, научное и методологическое обеспечение и проведение ГЭЭ на подведомственной территории с целью уста- новления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятель- ности экологическим требованиям, определения допустимости реализации объекта экологической экспертизы и предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономиче- ских и иных последствий реализации объекта экологической экс- пертизы.
Организация и непосредственное участие в формировании экспертных комиссий ГЭЭ.
Установление срока и условий действия положительного за- ключения ГЭЭ.
Обеспечение в установленном порядке привлечения экспер- тов в работе формируемых МПР России экспертных комиссий по рассмотрению объектов экологической экспертизы, намечаемых к реализации на подведомственной территории.
Нормативно-техническое, научно-методическое, методоло- гическое обеспечение проведения ГЭЭ, координация научных ис- следований по формированию базы нормативно-технических до- кументов, направленных на реализацию законодательства Россий- ской Федерации об экологической экспертизе.
Рассмотрение и представление на утверждение руководству Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды заключений ОЭЭ.
Обеспечение направления в банковские организации пред- ставления о приостановлении (прекращении) финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объек- тов ГЭЭ, не получивших положительного заключения.
Обеспечение представления в установленном порядке сведе- ний о результатах проведения ГЭЭ органам государственной влас- ти, органам местного самоуправления, общественным объедине- ниям и организациям, средствам массовой информации по их зап- росам.
Обеспечение своевременного информирования органов про- куратуры о нарушении законодательства Российской Федерации об экспертизе на подведомственной территории.
10. Обеспечение направления органам местного самоуправле- ния, общественным организациям (объединениям) и гражданам. представившим аргументированные предложения по экологиче- ским аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной де- ятельности, материалы о рассмотрении этих предложений при про- ведении ГЭЭ.
11.. Организация информационного обеспечения ГЭЭ, в том числе формирование и ведение банков данных о намечаемой хо- зяйственной и иной деятельности, о реализации объекта экологической экспертизы и о влиянии намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду.
12. Организация и осуществление на подведомственной терри- тории оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной де- ятельности на окружающую природную среду.
Отдел ГЭЭ может привлекать на договорной основе организа- ции и экспертов для осуществления работ (оказания услуг) в ее проведении. В соответствии с законом он имеет доступ к банкам данных о состоянии окружающей природной среды и банкам зна- ний в области оценки воздействия на человека и окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, а также ему предоставлено право получать бесплатно от органов исполнитель- ной власти субъектов Российской Федерации, некоммерческих организаций информацию, необходимую для выполнения задач в области экологической экспертизы.
Перечень и состав документации, представляемой на ГЭЭ. Госу- дарственная экологическая экспертиза проводится при наличии в составе представляемых материалов;
документации, содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельнос- ти, которая подлежит государственной экологической экспертизе;
положительных заключений и/или документов согласований1 органов федерального надзора с органами местного самоуправле- ния;
заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту ГЭЭ;
заключений ОЭЭ в случае ее проведения;
материалов обсуждений объекта экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями, организованных органами местного самоуправления.
Для принятия материалов на ГЭЭ надо обязательно предоста- вить сведения по ОВОС намечаемой хозяйственной и иной де- ятельности и экологическому обоснованию допустимости реали- зации этой деятельности.
Материалы по объектам государственной экологической экс- пертизы федерального уровня направляются заказчиком в МПР России, а по объектам государственной экологической эксперти- зы уровня субъектов Российской Федерации — в территориальные органы МПР России.
МПР России и его территориальные органы имеют право в процессе проведения ГЭЭ запрашивать у заказчика дополнитель- ную информацию, необходимую для оценки допустимости воз- действия намечаемой деятельности на окружающую среду, в том числе данные специальных экологических исследований, резуль- таты расчетов и анализов, иные материалы, необходимые для под- готовки заключения.
Таким образом, в процессе прохождения ГЭЭ происходит дета- лизация и нарашивание обосновывающей документации с тем, чтобы все вопросы, существенные для безопасной реализации объекта хозяйственной или иной деятельности, получили доку- ментальное подтверждение. Последнее обстоятельство важно для дальнейшего прохождения проекта. Например, для решения в суде о назначении повторной экспертизы все спорные моменты долж- ны иметь мотивированные доказательства.
Материалы, предоставленные заказчиком ГЭЭ, поступают в под- разделение экологической экспертизы МПР России или его тер- риториального органа (экспертное подразделение).
Руководитель экспертного подразделения из числа штатных со- трудников определяет ответственного исполнителя и передает ему полученные от заказчика материалы. Ответственный исполнитель в недельный срок со дня регистрации материалов проверяет ком- плектность поступившей документации и ее соответствие требова- ниям ст. 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе». При наличии полного комплекта документации ответственный исполнитель определяет: сложность объекта ГЭЭ;
срок проведения экологической экспертизы (для простых объек- тов — до 30 дней, для сложных — до 120 дней); количество привлекаемых экспертов; стоимость проведения ГЭЭ.
Срок проведения экологической экспертизы может быть про- длен, но не должен превышать шести месяцев для сложных объе- ктов.
Порядок формирования экспертных комиссий. Для проведения ГЭЭ конкретного проекта создается экспертная комиссия, в со- став которой включаются внештатные эксперты; по согласованию с ними и в случаях, определенных нормативными правовыми ак- тами, могут включаться штатные сотрудники органов, организую- щих экологическую экспертизу, и штатные сотрудники террито- риальных природоохранных органов. Назначение руководителя (от- ветственного исполнителя) и формирование экспертной комис- сии ГЭЭ осуществляются соответствующим специально уполно- моченным государственным органом в области экологической эк- спертизы.
Ответственный исполнитель подготавливает:
договор на проведение экологической экспертизы с каждым членом экспертной комиссии;
проект приказа на проведение ГЭЭ.
После подписания приказа руководством МПР России или его территориального органа экспертная комиссия приступает к ра- боте.
Экспертная комиссия работает на основе договоров на прове- дение ГЭЭ с каждым членом экспертной комиссии.
Государственная экологическая экспертиза объекта начинается со дня подписания приказа МПР России или его территориально- го органа о проведении экспертизы. В приказе утверждаются состав экспертной комиссии, включая ее председателя и секретаря, ка- лендарный план работы комиссии и технические задания членам комиссии.
Руководитель экспертной комиссии ГЭЭ:
участвует в формировании экспертной комиссии и согласовы- вает ее состав;
участвует в подготовке технического задания на проведение ГЭЭ и согласовывает его;
обеспечивает качественное проведение экологической экспер- тизы по ее конкретному объекту;
организует подготовку сводного заключения экспертной комис- сии.
Для организации работы экспертной комиссии назначается от- ветственный секретарь. Обычно это ранее назначенный ответствен- ный исполнитель. Число членов экспертной комиссии должно быть нечетным и не менее трех человек.
В состав экспертной комиссии ГЭЭ включаются внештатные эксперты по согласованию с ними.
Экспертом ГЭЭ является специалист, обладающий научными и/или практическими знаниями по рассматриваемому предмету. Это не может быть представитель заказчика документации, подле- жащей экологической экспертизе, или разработчика объекта ГЭЭ. Эксперт участвует в проведении экологической экспертизы в со ответствии с техническим заданием. После подписания приказа о проведении ГЭЭ секретарь комиссии в течение 10 дней подготавливает уведомление органам госу- дарственной власти субъектов Российской Федерации, органам ме- стного самоуправления, заинтересованным общественным орга- низациям о проведении заседаний экспертной комиссии по объекту экспертизы.
Работа экспертной комиссии ГЭЭ начинается с проведения орга- низационного заседания, на котором присутствуют члены эксперт- ной комиссии, заказчик документации, подлежащей экологической экспертизе, или его представители, а также, при необходимости, представители других заинтересованных организаций. На организационном заседании:
представитель экспертного подразделения или ответственный секретарь экспертной комиссии сообщают о приказе на проведе- ние ГЭЭ;
руководитель экспертной комиссии информирует о порядке проведения экологической экспертизы представленной заказчи- ком документации;
представитель заказчика или разработчика документации, пред- оставленной на экспертизу, докладывает о характере намечаемой деятельности;
уточняется календарный план работы экспертной комиссии, экспертных групп и экспертов;
определяются сроки подготовки групповых и индивидуальных экспертных заключений;
определяется срок подготовки проекта заключения экспертной ксомиссии.
На основании полученных технических заданий (прил. 1) чле- ны экспертной комиссии изучают материалы, представленные на экологическую экспертизу. В случае поступления они анализируют заключения ОЭЭ, аргументированные предложения органов мес- тного самоуправления по экологическим аспектам планируемой деятельности, а также мнения общественных организаций, объе- динений и граждан; подготавливают индивидуальные экспертные заключения.
Общая структура экспертного заключения включает пять разде- лов.
1. Перечень материалов, представленных на рассмотрение экспер- та (в соответствии со статусом объекта экспертизы это могут быть обоснование инвестиций, Декларация о намечаемой дея- тельности, экологическое обоснование или ТЭО, материалы ОВОС, материалы согласования экологического обоснования, зе- мельного и горного отвода предприятия ведомственными и над- зорными природоохранными службами, Устав предприятия, Акты проверки природоохранной деятельности действующего предприя- тия (при реконструкции) комиссией Департамента природных ресурсов, учтенные дополнительные источники информации —. отчеты по научно-исследовательской работе, аналитические об- зоры и государственные доклады о состоянии окружающей сре- ды, диссертации на соискание ученых степеней и авторефераты к ним и т.п.).
Основные положения рассмотренных материалов. Эксперт фор- мулирует информационную базу заключения.
Анализ объекта экспертизы и оценка допустимости уровня пред- полагаемых воздействий на окружающую среду. Руководствуясь за- конодательными и нормативными актами федерального и регио- нального значения, эксперт устанавливает:
соответствие предполагаемого размещения предприятия и спе- цифики территории;
достаточность планируемых природоохранных мероприятий для поддержания нормативного уровня техногенной нагрузки за счет появления новых источников и интенсификации уже имеющихся воздействий на окружающую среду;
наличие (отсутствие) действующих в районе мониторинговых программ;
наличие запланированных организационных мероприятий, фи- нансовых и технических средств для ликвидации последствий воз- можных аварий;
достаточность предусмотренных в проекте мер по обеспечению экологической безопасности населения и сохранению природного потенциала;
правильность и полноту оценки экологического ущерба;
достаточность включенных в рассматриваемые материалы рас- четов и анализов технико-экономической и эколого-экономиче- ской эффективности планируемых природоохранных мероприятий;
допустимость (недопустимость из-за отмеченных недочетов ма- териалов проекта) воздействия на окружающую среду планируе- мого производства;
экологическую обоснованность и пригодность проекта к реали- зации;
удовлетворительное (или иное) качество представленной доку- ментации.
Замечания по рассмотренным материалам и предложения по их учету и рекомендации по доработке документации.
Выводы:
достаточность (недостаточность) проработки экологических вопросов и предлагаемых технических решений;
соответствие намечаемой деятельности требованиям законода- тельных актов РФ и нормативных документов по вопросам охраны окружающей среды;
допустимость намечаемого воздействия на окружающую среду;
возможность реализации объекта экспертизы.
В целях разъяснения проектных решений руководитель эксперт- ной комиссии и руководители групп могут приглашать заказчика для участия в рабочих заседаниях экспертной комиссии. При необ- ходимости секретарь экспертной комиссии организует выезд чле- нов комиссии на место намечаемой хозяйственной деятельности для получения дополнительной информации.
В случае необходимости приказом МПР России или его терри- ториального органа в состав экспертной комиссии могут дополни- тельно включаться специалисты по конкретным вопросам рассмат- риваемого объекта экспертизы. В этом случае заказчику документа- ции, проходящей ГЭЭ, выставляется дополнительный счет на ее оплату с приложением дополнительной сметы расходов.
После получения индивидуальных экспертных заключений ру- ководители групп подготавливают проекты групповых заключений, обсуждают их на заседаниях экспертных групп и представляют от- ветственному секретарю или руководителю экспертной комиссии индивидуальные и групповые заключения. Каждое рабочее заседа- ние экспертных групп оформляется протоколами и явочными ли- стами, которые подписываются руководителем группы.
Руководитель экспертной комиссии и ответственный секретарь анализируют и обобщают групповые заключения или заключения экспертов, готовят проект заключения ГЭЭ и материалы о рас- смотрении при проведении ГЭЭ аргументированных предложений по экологическим аспектам реализации намечаемой деятельности, поступивших от органов местного самоуправления, общественных организаций, объединений и граждан в случае их направления разработчикам.
Проект заключения обсуждается на заключительном заседании экспертной комиссии, на которое приглашаются заказчик, разра- ботчики материалов, представители администрации субъекта РФ, общественности. Руководитель экспертной комиссии докладывает о результатах работы экспертной комиссии и о проекте текста вы- водов заключения. Приглашенные на заключительное заседание экспертной комиссии могут высказать по проекту замечания.
Заключением ГЭЭ является документ, который подготовлен эк- спертной комиссией и содержит обоснованные выводы о допусти- мости воздействия на окружающую природную среду хозяйствен- ной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством спи- сочного состава комиссии. В случае несогласия члена экспертной комиссии с выводами заключения эксперт формулирует особое мнение и оформляет его в виде записки, которая прикладывается к заключению. При этом эксперт подписывает заключение экспер- тной комиссии с отметкой «особое мнение». Типовая форма зак- лючения ГЭЭ приведена в прил. 2.
Текст заключения должен быть сбалансирован таким образом, чтобы по его содержанию можно было иметь полное представле- ние об объекте, документация на создание (реконструкцию, рас- ширение и т.д.) которого представлена на экспертизу; о принятых природоохранных решениях, минимизирующих негативное воз- действие намечаемой деятельности на окружающую среду; о соот- ветствии природоохранных решений требованиям законодатель- ных актов и нормативным документам Российской Федерации; из текста, как следствие, вытекает оценка возможности (невозмож- ности) реализации объекта экспертизы.
Заключение ГЭЭ, за исключением проектов нормативных пра- вовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Фе- дерации, может быть положительным или отрицательным. Заклю- чение экологической экспертизы по проектам правовых актов Рос- сийской Федерации, реализация которых может привести к нега- тивным воздействиям на окружающую природную среду, должно содержать выводы о соответствии (несоответствии) основных по- ложений указанного проекта правового акта законодательству Рос- сийской Федерации в области охраны окружающей природной среды и требованиям экологической безопасности, а также вьво- ды об экологических и связанных с ними иных последствиях реа- лизации данного объекта экспертизы.
Положительное заключение ГЭЭ не должно содержать замеча- ний. Выводы могут содержать рекомендации, если они не меняют существа предложенных заказчиком или разработчиком докумен- тации намечаемых решений. При наличии замечаний экспертов по проекту заключения экспертной комиссии этот проект дорабаты- вается и подписывается руководителем, ответственным секрета- рем экспертной комиссии и всеми ее членами.
Положительное заключение ГЭЭ является одним из обязатель- ных условий финансирования и реализации объекта экологиче- ской экспертизы. Оно имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным ор- ганом в области экологической экспертизы. Положительное за- ключение ГЭЭ теряет юридическую силу в случае:
доработки объекта ГЭЭ по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ;
изменения условий природопользования специально уполно- моченным на то государственным органом в области охраны окру- жающей природной среды;
реализации объекта ГЭЭ с отступлениями от документации, по- лучившей положительное заключение, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;
истечения срока действия положительного заключения ГЭЭ;
внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения ГЭЭ.
Заключение, подготовленное комиссией ГЭЭ, подписывается руководителем этой комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия. Зак- лючение экспертной комиссии в существующем составе считается Принятым, если оно подписано квалифицированным большин- ством членов комиссии, составляющим не менее двух третей ее списочного состава,
В случае неподписания заключения квалифицированным боль- шинством, а также при наличии особого мнения или подписании заключения со ссылкой на особое мнение экспертами, составляю- щими более одной трети списочного состава комиссии, руководи- тель совместно с руководителем экспертного подразделения док- ладывают руководству МПР России или его территориального орга- на о невозможности принятия комиссией в существующем соста- ве решения по заключению ГЭЭ. При этом руководитель эксперт- ного подразделения вправе высказывать предложения о необходи- мости продления срока проведения экспертизы, но не более 6 мес со дня ее начала и дополнительном включении экспертов в состав экспертной комиссии.
В случае, если заключение экспертной комиссии не подписано квалифицированным большинством голосов ее списочного соста- ва и после продления срока проведения ГЭЭ, данная экологичес- кая экспертиза считается завершенной без результата. Все заклю- чения и особые мнения экспертов принимаются к сведению. Со- здается новая экспертная комиссия из экспертов, не участвовав- ших в предыдущей экспертизе и отвечающих всем требованиям, предъявляемым к экспертам.
Сводное заключение по результатам проведения государствен- ной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации содержит совокупную оценку экономической целе- сообразности и технической возможности реализации проектных решений с учетом требований экологической и промышленной безопасности, а также соответствия архитектурно-планировочных и инженерно-технических решений технологическим требовани- ям, требованиям конструктивной надежности и безопасности. К сводному заключению прилагаются являющиеся его неотъемле- мой частью заключения органов специализированной эксперти- зы, в том числе ГЭЭ. Положительное сводное заключение состав- ляется при наличии положительных заключений органов специа- лизированной экспертизы.
Заключение ГЭЭ направляется заказчику.
Для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении ГЭЭ направляется территориальным органам МПР России, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Эти сведения также могут направляться и банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта ГЭЭ.
Заключение, подписанное квалифицированным большинством членов экспертной комиссии, приобретает статус заключения ГЭЭ только после его утверждения приказом МПР России или его территориального органа, в котором устанавливается срок дей- ствия положительного заключения. Утверждение заключения, под- готовленного экспертной комиссией ГЭЭ, является актом, под- тверждающим соответствие порядка проведения ГЭЭ требовани- ям федерального законодательства и иных нормативных право вых актов Российской Федерации, а также требованиям законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Фе- дерации.
Руководство МПР России и его территориального органа имеет право не утверждать заключение экспертной комиссии в случаях: нарушения процедуры проведения экологической экспертизы; несоответствия выводов заключения замечаниям экспертов. После завершения ГЭЭ секретарь комиссии направляет: заключение экологической экспертизы заказчику в течение пяти дней со дня утверждения заключения государственной экологи- ческой экспертизы;
информацию о заключении ГЭЭ органам исполнительной вла- сти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуп- равления;
информацию о заключении ГЭЭ для осуществления соответ- ствующих контрольных функций органам государственного эко- логического контроля;
письма с информацией о результатах проведения ГЭЭ с целью информирования общественности и средств массовой информа- ции по их запросам;
информацию в банковские организации, осуществляющие фи- нансирование проектов, в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения ГЭЭ.
2.Экологическая оценка инвестиционных проектов (ип) хозяйственного развития ( 4 ч)
Цели, задачи проведения и место экологической оценки в структуре проектно-инвестиционного цикла. Принципы формирования критериев отбора и показателей приоритетности ИП. Особенности организации работ по оценке ИП (этапы, интегрированная система документации).
Процедуры экологической оценки: скрининг, первичный анализ, детальная оценка. Характеристика информации, используемой при проведении экологической оценки по различным проектам. Обоснование основных принципов классификации ИП по степени воздействия на окружающую среду. Основы формирования экологических условий выработки хозяйственных решений. Перечень экологических условий реализации ИП (соглашение о реализации, финансовый договор и др.). Пути организации контроля за реализацией ИП, анализ полученных результатов. Исследование возможных экологических рисков реализации ИП. Практический опыт экологической оценки инвестиционных проектов.
По мере того, как в мире возрастает озабоченность, вызванная ухудшением состояния окружающей среды, финансирующие организации включают процедуры ЭО проектов в процесс выработки и принятия решений в целях предупреждения риска неплатежей своих заемщиков по ссудам в связи с их деятельностью или бездеятельностью в области охраны окружающей среды. Банками экономически развитых стран накоплен богатый опыт по экологическому сопровождению инвестиционных проектов. В развитых странах система налогообложения, а также растущая «экологизация» потребительского рынка оказывают интегрированное давление на деятельность компаний и финансирующих их банков. В связи с этим учет природоохранных требований является важным элементом при разработке и развитии страте-гии бизнеса, залогом успеха деятельности компаний в результате повышения их конкурентной способности, снижения себестоимости производимой продукции в результате экономии энергии, сырья и природных ресурсов, отсутствия расходов, связанных с выплатой штрафов и компенсаций за превышение экологических нормативов.
Российские банки при финансировании инвестиционных проектов оценивают риски, в том числе экологические, в целом, не выделяя экологические вопросы в самостоятельную категорию. По мере стабилизации экономики и банковской системы по опыту развитых стран можно ожидать, все большего внимания к вопросам охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности населения.
Рассмотрим, как в рамках предоставления зарубежными кредитными организациями займов или кредитов проводится ЭО финансируемого проекта, поскольку эти требования действуют и на территории России.
Типовой цикл выбора, подготовки, разработки, осуществления и последующей оценки проекта за счет предоставления инвестиционных займов банками протекает в следующей последовательности.
Отбор проекта для финансирования.
Подготовка проекта.
Подробная проработка проекта.
Оценочное заключение по проекту.
Переговоры о предоставлении кредита.
Выдача разрешения на предоставление кредита.
Осуществление проекта.
Контроль за проведением работ.
Завершение проекта.
Требования банков к кредитованию проектов в части охраны окружающей среды заключаются в том, чтобы принятые к рассмотрению проекты были экологически приемлемыми и обеспечивали устойчивое состояние окружающей природной среды, а любые последствия для нее можно было бы выявить заблаговременно и принять их во внимание при подготовке проекта.
Требование о том, чтобы проекты обеспечивали устойчивость окружающей среды, подтверждает известный экономический принцип: капитальные затраты не должны рассматриваться в качестве дохода. Доход является максимальным количеством продукции, которое может быть получено благодаря проекту без ущерба для его возможностей давать то же количество продукции в будущем. Проект, превышающий регенеративные возможности окружаю-щей его среды, снижает свои собственные будущие возможности производства продукции.
Обеспечение устойчивого развития требует учета экологического фактора на всех этапах инвестиционной деятельности: от возникновения замысла до его реализации и восстановления состояния среды обитания после завершения деятельности в рамках этого замысла. Учет экологического фактора должен быть не дискретным, а непрерывным и осуществляемым в рамках единого подхода в виде экологического сопровождения инвестиционного проекта, которое включает в себя следующие этапы.
1. Экологическая классификация проекта (заявитель/заемщик обосновывает, а банк анализирует доказательства необходимости рас-сматривать экологические проблемы в рамках реализации настоящего проекта). Экологическая классификация производится на ста- ции отбора проектов, предложенных для финансирования как с Целью оценки, какие аспекты предлагаемого проекта не значимы с точки зрения экологических требований и можно ли в дальней- шем их не рассматривать, так и с целью выявления важнейших экологических проблем, которые необходимо будет решить в про- цессе планирования и разработки. В результате проекту присваива- ют одну из категорий в зависимости от масштабов и степени зна- чимости его воздействия на окружающую среду. Другими результа- тами классификации может быть определение важнейших проблем экологического характера, виды дальнейших ЭО и предваритель- ный календарный план таких оценок. При положительном реше- нии переходят к следующему шагу.
2. Экологическое обоснование проекта (заявитель выделяет основ- ные экологические проблемы, играющие первостепенную роль в принятии решения о выделении займа или кредита). В случае, ког- да реализация проекта требует проведения ЭО, заемщик обязан подготовить проект технического задания по ней и найти специа- листов, которые могут выполнить эту работу. При разработке про- екта технического задания крайне важную роль играет определе- ние объема мероприятий по проведению ЭО. Обычно банки стара- ются играть активную роль в формировании технического зада- ния, так чтобы получаемый объем знаний был необходимым и достаточным. Для этого специалисты банка соотносят систему обо- снования с критериями инвестирования.
Имеется достаточно много примеров ЭО, в процессе которых по инициативе ученых огромные финансовые средства затрачива- лись на сбор информации буквально обо всех аспектах окружаю- щей среды. В их результате была получена несущественная, а иног- да просто излишняя информация, нежели по настоящему ценные сведения. Эта проблема избыточности информации на завершаю- щей стадии разработки проекта возникает неизбежно, если на этапе формулировки технического задания не выполнена классифика- ция значимости факторов и воздействий.
На самом деле основной целью ЭО является помощь заказчику и инвестору сделать вывод о целесообразности продолжения рабо- ты по проекту и помочь выбрать наиболее эффективный путь его реализации. Таким образом, при разработке технического задания ЭО банки в первую очередь уделяют внимание проблемам, играю- щим первостепенную роль в принятии окончательного решения об инвестировании проекта. Экологическую оценку проводит не- посредственно сам заемщик. Ее проведение неразрывно связано с подготовкой технико-экономического обоснования и разработкой проекта. Итоговый отчет о результатах оценки представляется в банк до начала работы над заключением по проекту. Заемщик не- сет полную ответственность за результаты ЭО воздействия проекта на окружающую среду.
3. Подготовка раздела «Охрана окружающей среды» в итоговое резюме по проекту. Банком определяются обязательные условия, связанные с охраной окружающей среды при реализации проекта. Сотрудники банка рассматривают результаты ЭО и рекомендации По результатам рассмотрения они включают в итоговое резюме краткую информацию о состоянии вопросов охраны окружающей среды и сведения о том, как их планируется решать. В итоговом резюме по проекту отмечаются любые обязательные условия, свя- занные с охраной окружающей среды. По результатам его деталь- ного рассмотрения банк санкционирует начало переговоров о кре- дитовании проекта
Включение обязательств заемщиков по охране окружающей сре- ды в документы о предоставлении займа или кредита и контроль за выполнением экологических нормативов в процессе реализации проек- та. В ходе переговоров с заемщиком рассматриваются планируемые мероприятия по обеспечению экологической приемлемости проекта и гарантии сохранения устойчивости окружающей среды. Достигнутые договоренности и обязательства включают в доку-менты о предоставлении займа или кредита.
Реализация мероприятий по предупреждению негативных воз-действий и оценка фактически наблюдающихся видов воздействия на окружающую среду, а также эффективности мероприятий по уменьшению или предотвращению ущерба. Выполняется заемщиком и кон-тролируется банком.
Подготовка раздела «Охрана окружающей среды» в итоговый доклад по реализованному проекту. Сотрудники банка рассматривают результаты выполнения обязательств заемщика, корректность ЭО и действенность рекомендаций.
Для ЭО проекта требуется проведение междисциплинарного анализа. В силу этого в основной состав группы должны, как правило, входить представители научных дисциплин:
руководитель — специалист по планированию, специалист в области социальных или естественных наук, либо специалист по моделированию условий окружающей среды. Он должен обладать опытом подготовки аналогичных оценок, управленческими навыками и практическим опытом для проведения ЭО и сведения воедино результатов исследований в области отдельных научных дисциплин;
эколог или биолог, в зависимости от конкретной ситуации;
социолог, обладающий опытом работы с людьми, чьи интересы могут быть затронуты в результате строительства и эксплуатации хозяйственного объекта;
географ или геолог, гидролог, почвовед;
специалист по городскому или региональному планированию.
Этой основной труппе должны оказывать содействие специалисты в различных областях знаний (табл. 2.1).
На территории России активную инвестиционную деятельность оказывают такие международные и зарубежные организации, как Всемирный банк; Международный банк реконструкции и развития (МБРР) и др.