4.2. Государственное управление России в 1900 – 1917 гг.

В условиях серьезных изменений в экономической жизни и социальной структуре, Россия объективно подошла к необходимости важных преобразований в государственной сфере. Носители же верховной власти и сложившаяся полицейско-бюрократическая система не были готовы к восприятию нового, к реформаторским шагам по обновлению традиционной системы.

В результате кризис российского абсолютизма вылился в революцию 1905 – 1907 гг., остро поставив перед императором Николаем вопрос о немедленном изменении государственной машины. Принципиальные шаги в этом направлении были сделаны царским Манифестом «Об усовершенствовании государственного порядка в Российской империи» 17 октября 1905 г., рядом других императорских указов, а также изданием 23 апреля 1906 г. новой редакции «Основных законов Российской империи», где были определены юридические основы усовершенствованной системы государственного управления Российской империи. Статья 4 «Основных законов» теперь гласила: «Императору Всероссийскому принадлежит верховная власть. Повиноваться власти его не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Таким образом, принципиально значимая формулировка «неограниченный» была впервые изъята из юридического лексикона страны. А статья 86 определила, что «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения государя императора». Впервые в истории России император – носитель верховной власти – обязан был поделить свои законодательные функции с новым высшим органом государственной власти – всесословной выборной Государственной Думой и частично реформируемым Государственным советом. Тем самым закладывались первоначальные основы двухпалатной парламентской системы государственного управления и модернизации ее в сторону ограниченной монархии. Новые законы определяли также характер взаимоотношений Государственной Думы с Госсоветом, Советом министров, министерствами и министрами, с другими государственными органами и структурами.

В результате революции 1905 – 1907 гг. и после нее Россия сдала еще один шаг по пути превращения феодальной монархии в буржуазную. При этом справедливо считают данный шаг даже более серьезным, чем тот, что был сделан в эпоху реформ 60 – 70-х годов. Важнейшим событием в этом плане явилось создание всероссийского представительного органа – Государственной думы.

Учреждение Государственной думы. Самые значительные перемены в структуре государственной власти связаны с появлением нового государственного учреждения как общенационального органа народного представительства – Государственной думы. Манифест 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» ознаменовал новый этап политического развития России. При этом Государственная Дума признавалась в Манифесте законодательным учреждением. Государственный совет в новом законодательном механизме играл роль верхней палаты парламента, формально имевшую равные с Думой права, и призванной, по выражению отечественного историка Н.П. Ерошкина, играть «роль плотины к самостоятельному законодательному почину Думы».

Организационное устройство Думы определялось «Учреждением Государственной Думы» от 20 февраля 1906 г. По «Учреждению» аппарат Думы состоял из общего собрания и канцелярии, а также отделов и комиссий. В процессе деятельности Думы каждого созыва создавались несколько постоянных и временных комиссий.

Законодательная власть Государственной думы и Государственного совета закреплялась статьей 86 в новой редакции «Основных государственных законов», гласящей: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения государя императора». Однако в случае прекращения или перерыва в деятельности Думы или Совета, «если чрезвычайные обстоятельства вызывают необходимость», то закон позволяет проводить обсуждение законопроектов и в Совете министров с последующим утверждением их императором в форме «высочайших указов», которые сразу же вступают в силу. Действие этих указов носило временный характер, и они подлежали утверждению в Думе и Совете в течение двух месяцев по возобновлению их деятельности.

Кроме того, пользуясь неопределенностью в русском государственном праве понятий «закон» и «указ», правительство могло проводить законы в форме единолично утверждаемых императором «актов верховного управления». Эта статья Основных законов (ст. 87), сформулированная как исключение, стала на практике обычным явлением и неоднократно применялась при ассигновании денег на армию и флот в обход Думы.

Как представительное учреждение парламентского типа, призванное решать в масштабах всей страны важнейшие вопросы ее существования и развития, Дума не обладала необходимой политической властью. Однако отсюда было бы совершенно неверно делать вывод, что у Думы вообще не было никакой власти. В результате революционной борьбы и капиталистического развития страны самодержавие вынуждено было пойти на некоторое самоограничение, создав Государственную Думу. Новое учреждение, не играло главной роли в структуре государственной власти, но все же было поставлено в связь с другими институтами государственной власти (Советом министров, министерством финансов, военным и морским министерствами), получило определенные права, определенную возможность влиять на правительство и контролировать его действия.

С появлением нового государственного учреждения, отличавшегося от всех других своим представительным характером, самодержавие в России перестало быть неограниченным.

Манифест 17 октября 1905 г. устанавливал, «как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий постановленных от Нас (монарха – прим.) властей».

«Предметы ведения» Думы были определены в «Учреждении Государственной Думы» от 20 февраля 1906 г. Первая статья этого закона определяла их как «обсуждение законопредложений, восходящих к верховной самодержавной власти».

В ведении Думы были:

1. Предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

2. государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, – на основании установленных правил;

3. отчет Государственного контроля по исполнению государственной росписи;

4. дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующем Высочайшего соизволения;

5. дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны за ее счет;

6. дела об учреждении компаний на акциях, когда при этом испрашиваются изъятия из действующих законов;

7. дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям.

Предметы ведения Думы определяли её важнейшие функции: законодательную, контролирующую и бюджетную.

Особенностью осуществления Государственной думой законодательной функции являлся характер законодательной инициативы. Государственная реформа значительно развила институт законодательной инициативы и расширила круг ее субъектов. После 20 февраля 1906 года наряду с правительственной появилась и парламентская законодательная инициатива.

Однако, право законодательной инициативы в России было крайне ограничено и до известной степени нейтрализовано преимущественным правом министра. Учреждение Государственной Думы 20 февраля 1906 года юридически признавало за Думой исключительное право законодательных предположений, которые разрабатываются самостоятельно лишь в случае отказа министров выработать соответствующий законопроект (статьи 55 – 57).

Кроме права «почина» законодательные акты говорили также о «внесении законопроектов». Законопроекты вносились в Думу либо министрами, либо главноуправляющими, либо комиссиями, образованными из членов Думы (ст. 34 Учреждения Государственной думы). При этом министры могли вносить в Думу не только проекты, выработанные по почину государя, но и проекты, выработанные по почину законодательных палат.

Законодательная деятельность Государственной Думы первого и второго созыва не имела завершенного характера. Только третья, а за ней и четвертая Дума имели возможность использовать свои законодательные полномочия более полно. Так, в Государственную думу третьего созыва было внесено 2848 законопроектов, рассмотрено – 2572. Большинство их было внесено по инициативе министров и главноуправляющих отдельными частями. Активность Думы в использовании права законодательной инициативы исчерпывалась 206 законопроектами, из которых стали законами 34 после их одобрения Государственным советом (верхней палаты парламента) и санкции монархом. Количественный показатель отклоненных законопроектов у Государственной думы более чем в два раза превосходил аналогичный показатель у Государственного совета. Если последний отклонил 31 законопроект, то Государственная дума третьего созыва – 76 законопроектов.

В вопросах обороны законодательная функция Думы была ещё более значительно ограничена. Не желая выслушивать критику некоторых теневых сторон военной организации и военной бюрократии в Государственной думе и ее комиссии по государственной обороне, правительство, вопреки «Основным государственным законам», издало Правила от 24 августа 1909 г., изымавшие из ведения Государственной думы военное законодательство.

Таким образом, несмотря на существование представительных законодательных учреждений – Государственной Думы и Государственного Совета, Россия так и не стала «по-настоящему» конституционной монархией, от которых ее отличали как полное отсутствие какой-либо ответственности правительства перед представительными учреждениями, так и значительно расширенная сфера исключительной компетенции монарха. В эту сферу полностью, за исключением лишь вопросов военного бюджета и определения численности ежегодного контингента новобранцев, попадали и вопросы военного управления.

Контролирующая функция Думы по отношению к исполнительной власти была незначительной. Важнейшими ограничениями прав контроля Думы за действиями правительства были следующие:

• депутатские запросы ограничивались случаями формального нарушения закона, политическая нецелесообразность действий министров юридически не могла быть предметом запроса;

• Дума могла обращаться с запросами только к тем министрам и главноуправляющим, которые подчинены Правительствующему Сенату (ст.33 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г.);

• у Думы отсутствовало право думских расследований;

• у Думы отсутствовало право возбуждать судебное преследование против министров.

Бюджетная функция Государственной думы была также весьма ограниченной. Целый ряд статей в бюджете был «забронирован», т.е. не подлежал вообще рассмотрению Думы. Отказ Думы в утверждении бюджета не останавливал «по закону» приведение бюджета в исполнение. Если Дума отказывала в утверждении бюджета, правительство все равно не оставалось без средств, т.к. в силу входила смета прошлого года.

После создания в России Государственной думы представители либеральной буржуазии восторженно заявляли, что в России наконец появился парламент. Так ли это? Некоторые внешние признаки парламента у Думы есть. Она могла направлять запросы правительству – реорганизованному Совету министров – и его отдельным членам. Однако министры на эти запросы могли отвечать, но не могли и не обращать внимания. Никакой ответственности перед Государственной думой учреждений правительства не было. Министры назначались и увольнялись царем, перед Думой они не отчитывались, от нее не зависели, хотя сама реорганизация Совета министров была связана именно с созданием Думы. Таким образом, основной принцип буржуазного парламентаризма о зависимости исполнительной власти от законодательной не действовал.

Со стороны Государственной думы делались даже попытки объявить о недоверии правительству. На акт о недоверии со стороны Государственной думы правительство не реагировало, оно просто не обратило на него внимания. Были даже случаи, когда критика с трибуны Думы злоупотреблений некоторых должностных лиц приводила к тому, что царь, который ненавидел Думу, повышал критикуемых в должности.

Государственный совет. Царь реорганизовал Государственный совет, наделив его полномочиями, которых Совет ранее не имел. Государственный совет стал выступать в качестве второй палаты по отношению к Думе. Его состав был более реакционным. Половина Совета назначалась царем, другая половина была выборной.

Выборы в Государственный совет были организованы так, что демократические элементы и трудящиеся туда попасть не могли. Выбирались в Государственный совет от губернских земских собраний в соответствии с имущественным цензом представители имущественных классов, а также представители духовенства, члены дворянских обществ. Императорская академия и университеты избирали академиков и профессоров. Представители крупной буржуазии получили возможность выдвигать своих выборных от Совета торговли и промышленности.

Законопроект из Думы поступал в Государственный совет, который мог при желании отклонить его. Многие законопроекты так и не получили одобрения Государственного совета. Так, Государственная дума сделала попытку добиться принятия акта об отмене смертной казни. Этот законопроект был отклонен Государственным советом.

Если обе палаты были согласны с законопроектом, то окончательное решение принадлежало царю. Он мог его утвердить либо отвергнуть. Фактически получалось так, что законодательная деятельность полностью контролировалась царем. Но царь не мог отклонить все законопроекты. Законы должны были приниматься, но только с одобрения Государственным советом и Государственной думой.

Совет министров. 19 октября 1905 г. последовал указ императора о мерах по укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений. Этой целью било образовано новое высшее государственное учреждение – Совет министров, по существу, первое правительство Российской империи. Председатель Совета министров назначался императором. На его заседаниях рассматривались в предварительном порядке предположения министров и главноуправляющих по законодательным вопросам, вносившимся в парламент. Однако из ведения правительства были изъяты вопросы государственной обороны, внешней политики, императорского двора и уделов. Они могли быть рассмотрены правительством лишь по указанию императора. Согласно ст. 87 Основных государственных законов Совет министров получил и широко использовал на практике право передавать императору на утверждение законопроекты в период прекращения (перерыва) работы Государственной думы. Иногда император после консультаций с главой правительства специально приостанавливал деятельность обеих палат российского парламента, чтобы провести законопроекты с использованием ст. 87.

Совет министров обладал значительными правами в области государственного бюджета и кредита. Он разрешал разногласия по вопросам смет между отдельными ведомствами, с одной стороны, и Министерством финансов и Государственным контролем – с другой. Весьма существенным правом Совета министров было принимаемое им самостоятельно решение об открытии ведомствам кредитов в случае неутверждения палатами парламента бюджета к началу сметного года и право отпускать ведомствам сверхсметные кредиты. Тем правительство ослабляло финансовую зависимость исполнительного аппарата (администрации в центре и на местах) от парламента и оказывало давление на парламент, который должен был понимать пределы своих бюджетных прав.

Предоставление Совету министров прав решать самостоятельно столь важные вопросы без санкции императора, было вызвано, вероятно, стремлением верхушки чиновничества не втягивать монарха в постоянный конфликт парламентом. Император сохранял за собой свободу действий, и ему не нужно было выступать в качестве арбитра правительства и депутатов Думы.

Решения по особо важным вопросам оформлялись в виде журналов. Для рассмотрения маловажных дел, в основном доставшихся в наследство от Комитета министров, в 1906 г. было образовано Особое совещание из товарищей (заместителей) министров под руководством одного из министров, назначенных императором. Оно получило название Малого Совета министров. Его решения оформлялись общими журналами Совета министров. Делопроизводство Совета министров вела канцелярия бывшего Комитета министров.

При Совете министров находились Петроградское телеграфное агентство (с 1909 г.), Комитет по заселению Дальнего Востока (с 1909 г.), Особое совещание, образованное для объединения мероприятий, направленных на укрепление народной трезвости (с 1915 г.).

Председателями Совета министров до Февральской революции были: Витте С.Ю. (19.10.1905 – 22.4.1906), Горемыкин И.Л. (22.4.1906 – 8.7.1906), Столыпин П.А. (8.7.1906 – 1.9.1911), Коковцев В.Н. (11.9.1911 – 30.1.1914), Горемыкин И.Л. (30.1.1914 – 20.1.1916), Штюрмер Б.В. (20.1.1916 – 10.11.1916), Трепов А.Ф. (10.11.1916 – 27.12.1916), Голицын Н.Д. (27.12.1916 – 27.2.1917).

Революция привела к некоторым другим изменениям в государственном управлении. Усилился репрессивный аппарат государства. Так, в годы реакции правительство для расправы с революционным движением ввело военно-полевые суды, которые в упрощенном порядке рассматривали дела и приговаривали главным образом к смертной казни (расстрел или повешение). Широко применялась и внесудебная репрессия, осуществлявшаяся непосредственно войсками. Особенно ярким примером таких действий являлся расстрел мирной демонстрации рабочих на лесных приисках в 1912 г.

В годы реакции усилилась роль карательных органов, особенно департамента полиции и жандармерии. Создается также широкая сеть специальных охранных отделений, положение о которых было утверждено Столыпиным в феврале 1907 г.

Формально они создавались при губернаторах и градоначальниках. Однако последние не вмешивались в деятельность этих органов, которые фактически непосредственно подчинялись департаменту полицию.

Каждое охранное отделение состояло из канцелярии, отдела наружного наблюдения состояли филеры – специальные наружные сыщики, которые систематически тайно наблюдали за революционерами.

Работа агентурного отдела проводилась через секретных сотрудников - осведомителей и провокаторов. В большинстве случаев ими были авантюристы, готовые за плату делать что угодно.

Наиболее ценными с точки зрения охранки секретными сотрудниками являлись провокаторы. Они действовали непосредственно в революционных организациях, будучи их членами. Провокаторам разрешались активные действия вплоть до участия в террористических актах и в подстрекательстве на совершение таковых. Одновременно провокаторы информировали охранку, которая изобличала революционеров в совершенных деяниях. Такое поведение охранки противоречило даже царскому закону, поскольку основная задача политической полиции состояла в предотвращении преступлений. Дело доходило до того, что охранка допускала даже совершение отдельных террористических актов в отношении высших должностных лиц. Известны такие крупные провокаторы, как Азеф в партии эсеров, Малиновский в партии большевиков.

Важным событием явилось рождение в ходе революции 1905 – 1907 гг. принципиально нового политического явления – Советов рабочих, крестьянских, солдатских депутатов – органов революционной власти.

Революция заставила царизм дать народу демократические права и свободы. Возникает свобода печати, собраний, политических организаций. На базе этого возникают политические партии, выходят из подполья ранее созданные.