Гражданско-правовые аспекты предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

(Доклад выполнен на заседании ученого совета Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России в марте 2010 г.)

Выбор данной темы не случаен, поскольку отражает специфику научной, учебной и методической деятельности кафедры в рамках выбранной специализации «Безопасность в чрезвычайных ситуациях». Таким образом, «гражданско-правовые аспекты предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» представлена как дисциплина специализации «Безопасность в чрезвычайных ситуациях», «Проведение проверок и дознания по делам о пожарах»- специальности «Юриспруденция», а также направление научной деятельности, в рамках которой выполнены диссертационные исследования на соискание ученой степени кандидата юридических наук по темам: «Законодательное обеспечение возмещения вреда, причиненного в состоянии крайней необходимости подразделениями МЧС России», выполненное Поповой Е.С., «Правовое регулирование ответственности за вред, причиненный сотрудниками МЧС России при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» выполненное Алексаниной В.С., «Правовое регулирование возмещения вреда, причиненного имуществу граждан путем поджога» выполненное Сагателян С.А., «Правовое регулирование ответственности за вред, причиненный должностными лицами Государственного пожарного надзора», выполненной Тамасхановым А.Т., Правовое регулирование реорганизации юридических лиц системы МЧС России», выполненной Саввиновой Ю.А , а также диссертационное исследование, выполненное на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему «Система правового регулирования возмещения вреда, причиненного гражданам при чрезвычайных ситуациях, вследствие нарушения их конституционных прав», выполненное к.ю.н, доцентом Рыбкиной М.В.

Таким образом, «Гражданско-правовые аспекты предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» как учебная дисциплина специализации и направление научной деятельности представляют собой соответственно обобщенную и систематизированную информацию или совокупность знаний о гражданско-правовых явлениях, понятиях и категориях, связанных с участием МЧС России в гражданско-правовых отношениях для осуществления его социально значимых функций в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

МЧС России для достижения социально значимой цели, состоящей в защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, наряду с гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами участвует в гражданском, или имущественном, обороте, представляющем собой совокупность сделок всех его участников и возникающих на этой основе их обязательственных отношений, юридически оформляющих экономические отношения товарообмена.

Современная система нормативного правового регулирования участия МЧС России в гражданско-правовых отношениях состоит из Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актов, регулирующих как обеспечение безопасности и ее составных частей - безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, так и определяющих необходимость вступления МЧС России для достижения соответствующей цели в гражданский (имущественный) оборот. К указанным нормативным правовым актам относятся, в частности: Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон РФ «О безопасности», ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», ФЗ «О пожарной безопасности», ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ФЗ «О государственном материальном резерве», ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», Указ Президента РФ «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации», Указ Президента РФ «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом МЧС России» и др.

Вышеуказанные нормативные правовые акты предопределяют возможность непосредственного участия МЧС России в гражданско-правовых отношениях в статусе юридического лица, то есть организации, которая имеет в оперативном управлении обособленное имущество, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, имея самостоятельную смету.

МЧС России, обладающее статусом юридического лица, является государственным бюджетным учреждением, то есть некоммерческой организацией, созданной собственником – Российской Федерацией для осуществления управленческих функций некоммерческого характера и финансируемая собственником, при этом порядок финансового обеспечения деятельности определяется бюджетным законодательством.

Как всякий участник гражданского оборота, МЧС России, имеющее статус юридического лица, обладает правоспособностью и дееспособностью, которые возникают одновременно, в момент его государственной регистрации как юридического лица.

Правоспособность юридических лиц может быть как универсальной (общей), дающей им возможность участвовать в любых гражданских правоотношениях, так и специальной (ограниченной), предполагающей их участие лишь в определенном, ограниченном круге таких правоотношений.

Правоспособность юридических лиц предполагается ограниченной (целевой), ибо юридическое лицо по общему правилу может иметь только такие гражданские права, которые соответствуют определенным законом и (или) учредительными документами целям его деятельности, и соответственно может нести лишь связанные с этой деятельностью обязанности.

Вместе с тем ГК РФ, следуя общим современным тенденциям развития гражданского законодательства, закрепил почти за всеми коммерческими организациями способность иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых не запрещенных законом видов деятельности, т.е. общую правоспособность.

В связи с тем, что МЧС России, обладающее статусом юридического лица, является некоммерческой организацией, сохраняющей целевую правоспособность по прямому указанию закона, для него возможно совершение лишь таких действий (сделок), которые соответствуют установленным учредительными документами целям деятельности, а именно защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

При этом МЧС России как государственное бюджетное учреждение может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую социально значимым целям защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Таким образом, правоспособность МЧС России носит узко специальный характер, в рамках которого нормативными правовыми актами МЧС России может быть разрешено осуществление некоторых видов приносящей доходы деятельности (предоставление платных услуг и выполнение работ, связанных с основной (уставной) деятельностью МЧС России – защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечением пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах).

Правоспособность и дееспособность МЧС России как юридического лица реализуются через его органы, формирующие и выражающие вовне его волю как самостоятельного субъекта права.

Органы юридического лица не только осуществляют управление его деятельностью, но и выступают в имущественном обороте от его имени, иначе говоря, их действия признаются действиями самого юридического лица. Они составляют часть юридического лица и не являются самостоятельными субъектами права, поэтому для совершения сделок от имени юридического лица они не нуждаются в доверенности.

Органы юридического лица могут быть единоличными и коллегиальными, могут создаваться для формирования его воли (волеобразующие органы) и для одновременного выражения его воли вовне, по отношению ко всем третьим лицам - участникам имущественного оборота (волеизъявляющие, или исполнительные, органы).

Единоличный руководитель МЧС России - министр, назначаемый учредителем – публично-правовым образованием (собственником имущества учреждения), одновременно является единственным волеобразующим и волеизъявляющим (исполнительным) органом. Руководитель МЧС России как волеизъявляющий орган юридического лица должен действовать добросовестно и разумно, руководствуясь интересами учреждения, а не своими собственными.

В содержание правоспособности МЧС России как юридического лица входит и его деликтоспособность, то есть способность самостоятельно отвечать за причиненный его действиями имущественный и иной вред. Поскольку действия органов юридического лица являются его собственными действиями, выражающими его волю, очевидно, что оно и должно отвечать за их вредоносный характер. Но оно отвечает также и за действия своих работников, совершенные ими в пределах своих трудовых или служебных обязанностей, как за свои собственные, ибо такие действия тоже совершаются во исполнение указаний (воли) этого юридического лица.

Таким образом, наделение МЧС России правами и обязанностями предполагает их четкую нормативную закрепленность, что отражается на гражданской правосубъектности МЧС России, которая реализуется в границах компетенции министерства и не выходит за ее пределы, то есть гражданская правосубъектность МЧС России реализуется в сфере, где МЧС России осуществляет свои публично-правовые функции, связанные с достижением социально значимой цели – защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Специфика деятельности МЧС России определяет специальный характер его гражданской правоспособности, и это связано с тем, что наделение МЧС России гражданской правоспособностью предполагает реализацию тех гражданских прав и обязанностей, которые служат цели выполнения стоящих перед ним задач. Как юридическое лицо МЧС России может совершать лишь такие гражданско-правовые действия, которые направлены на достижение поставленных перед ним задач. В итоге, наделение МЧС России правами и обязанностями юридического лица обеспечивает его нормальное функционирование как участника гражданско-правовых (в том числе договорных) отношений.

Участие в договорных отношениях МЧС России как субъекта гражданских правоотношений, наделенного компетенцией, обусловливает специфику вышеуказанных отношений, проявляющуюся как в основаниях возникновения, так и в содержании заключаемых гражданско-правовых договоров.

Особенности заключения, изменения и расторжения гражданско-правовых договоров с участием МЧС России, реализующем в соответствующих договорах свои публично-правовые функции, связанные с достижением социально значимой цели – защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, определяются в соответствии с Гражданским кодексом РФ и ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Основные гражданско-правовые договоры, в которых участвует МЧС России для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, включают в себя:

во-первых, гражданско-правовые договоры о передаче имущества, а именно: договор поставки товаров для государственных нужд, договор аренды и договор безвозмездного пользования (ссуды);

во-вторых, гражданско-правовые договоры о выполнении работ и оказании услуг в сфере предупреждения и (или) ликвидации чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, а именно: договор на выполнение подрядных работ для государственных нужд, договор на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, хранение при чрезвычайных ситуациях и стихийных бедствиях, договор возмездного оказания услуг в сфере предупреждения и (или) ликвидации чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;

в-третьих, иные гражданско-правовые договоры, используемые в сфере предупреждения и (или) ликвидации чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, в частности договор на профессиональную пожарную охрану производственного объекта.

Для всех трех групп гражданско-правовых договоров характерным является участие в них МЧС России как субъекта, осуществляющего свои публично-правовые функции, связанные с достижением социально значимой цели – защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Возвращаясь к последнему элементу правосубъектности МЧС России – деликтоспособности, необходимо отметить, что МЧС России является участником не только договорных гражданско-правовых отношений, но может стать и участником гражданских правоотношений, связанных с возмещением вреда, причиненного жизни или здоровью сотрудников МЧС России, или возмещением вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу гражданина или имуществу юридического лица сотрудниками МЧС России при осуществлении своей профессиональной деятельности.

Обязательства вследствие причинения вреда с участием МЧС России, как и другие гражданско-правовые обязательства, возникают при наличии определенных юридических фактов, в связи с этим юридическим фактом, с которым закон связывает возникновение данных обязательств, является факт причинения вреда (деликт).

Обязательства вследствие причинения вреда всегда имеют своим содержанием ответственность за причиненный вред, поэтому закон, определяя основание и условия возникновения деликтных обязательств, одновременно решает вопрос и о возникновении ответственности за вред, в связи с этим условия возникновения деликтных обязательств и условия ответственности за причиненный вред совпадают.

Определяя применение мер ответственности за причиненный вред, закон исходит из «принципа генерального деликта», согласно которому вред, причиненный субъекту гражданского права, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред, и определяет условия, при наличии которых вред подлежит возмещению.

Законом определены общие условия ответственности за причиненный вред, которые входят в содержание понятия «генеральный деликт»:

1) противоправный характер поведения (действий или бездействия) лица, на которое предполагается возложить ответственность (либо наступление иных специально предусмотренных законом обстоятельств);

Противоправным является действие или бездействие, нарушившее нормы закона или иного правового акта, а также субъективное право лица.

Некоторые действия влекут вредоносный результат и внешне кажутся обладающими признаками противоправности, но в действительности не являются ни опасными, ни противоправными. В частности, действия, совершенные в состоянии необходимой обороны и крайней необходимости.

Под необходимой обороной понимается состояние, в котором причиняется вред нападающему в целях защиты от общественно опасного посягательства на интересы государства, организаций, других граждан и самого обороняющегося. Вред, причиненный нападающему в состоянии необходимой обороны, считается правомерным и потому не подлежит возмещению. При превышении пределов необходимой обороны наступает ответственность на общих основаниях; такие действия причинителя вреда расцениваются как противоправные.

Крайней необходимостью признается состояние, в котором причиняется вред в целях устранения опасности, угрожающей самому причинителю или другим лицам, если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена иными средствами. Действия причинителя в состоянии крайней необходимости не являются противоправными, но в гражданском законодательстве предусмотрен порядок распределения возникших убытков.

Учитывая обстоятельства, при которых был причинен такой вред, суд может возложить обязанность его возмещения на третье лицо, в интересах которого действовал причинивший вред, либо освободить от возмещения вреда полностью или частично как это третье лицо, так и причинившего вред.

2) наличие у потерпевшего лица вреда или убытков;

Под вредом как основанием деликтной ответственности понимаются неблагоприятные для субъекта гражданского права имущественные или неимущественные последствия, возникшие в результате повреждения или уничтожения принадлежащего ему имущества, а также в результате причинения увечья или смерти гражданину (физическому лицу).

Имущественный вред - материальные (экономические) последствия правонарушения, имеющие стоимостную форму; денежную оценку имущественного вреда называют убытками.

Под неимущественным вредом понимают такие последствия правонарушения, которые не имеют экономического содержания и стоимостной формы. Термин «моральный вред» раскрывается в законе как физические и нравственные страдания. Моральный вред выражается в причиненных нравственных страданиях и может заключаться в испытанном страхе, тревоге, унижении, беспомощности, стыде, в переживании иного дискомфортного состояния в связи со смертью родственников, временным ограничением или лишением прав и др. Физический вред состоит в испытании физических страданий и боли.

3) причинная связь между противоправным поведением нарушителя и наступившими вредоносными последствиями;

Взаимосвязь причины и следствия - объективно существующая разновидность взаимосвязи явлений, которая характеризуется тем, что в конкретной ситуации из двух взаимосвязанных явлений одно (причина) всегда предшествует другому и порождает его, а другое (следствие) всегда является результатом действия первого.

4) вина.

Виной в гражданском праве следует признавать непринятие правонарушителем всех возможных мер по предотвращению неблагоприятных последствий своего поведения, необходимых при той степени заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру лежащих на нем обязанностей и конкретным условиям оборота.

Таким образом, вина в гражданском праве рассматривается не как субъективное, психическое отношение лица к своему поведению, а как непринятие им объективно возможных мер по устранению или недопущению отрицательных результатов своих действий, диктуемых обстоятельствами конкретной ситуации.

В гражданском праве установлена презумпция вины причинителя вреда, ибо именно он должен доказать отсутствие своей вины в правонарушении, т.е. принятие всех указанных выше мер по его предотвращению. Применение этой презумпции возлагает бремя доказывания иного положения на указанного законом участника правоотношения. Поскольку нарушитель предполагается виновным, потерпевший от правонарушения не обязан доказывать вину нарушителя, а последний для освобождения от ответственности должен сам доказать ее отсутствие.

Совокупность перечисленных условий, по общему правилу необходимых для возложения гражданско-правовой ответственности на конкретное лицо, называется составом гражданского правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из указанных условий ответственности, как правило, исключает ее применение.

Все сказанное вполне справедливо как для деликтной ответственности за возмещением вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу гражданина или имуществу юридического лица сотрудниками МЧС России при осуществлении своей профессиональной деятельности, так и для обязательств по возмещению вреда причиненного личности или имуществу сотрудников МЧС России иными субъектами гражданского оборота.

При этом в последнем случае, необходимо отметить, что характерной особенностью трудовой деятельности сотрудников МЧС России при ликвидации последствий различных чрезвычайных ситуаций является воздействие на них опасных и вредных факторов, угрожающих здоровью и жизни. В этой связи первостепенное значение для общества и государства приобретают вопросы защиты жизни и здоровья сотрудников МЧС России как профессиональной группы, потенциально подверженной повышенному риску.

В условиях чрезвычайной ситуации увеличивается вероятность наступления неблагоприятных последствий для граждан. Следовательно, в условиях чрезвычайной ситуации, ее предотвращения и ликвидации необходимо, с одной стороны, обеспечение безопасности участников общественных отношений, и, с другой стороны, возмещение вреда, причиненного конституционным правам гражданина. Чрезвычайные ситуации существенно воздействуют на имущественные и связанные с ними неимущественные отношения граждан, находящихся в пределах их зон. Особую сложность представляет правовая регламентация возмещения вреда, причиненного гражданам, которая в целом представляет собой систему правовых норм, полномочий и предметов ведения органов и должностных лиц, уполномоченных обеспечивать предотвращение, ликвидацию и возмещение вреда, причиненного гражданам в условиях чрезвычайных ситуаций. Поскольку вред, причиненный гражданам в условиях чрезвычайной ситуации, должен быть возмещен в полном объеме, то необходимо рассмотреть различные правовые средства и способы, позволяющие за счет привлечения бюджетных и внебюджетных средств реализовать данную гарантию.

Мы предлагаем следующую классификацию правовых средств реализации права: механизм страховой защиты, механизм деликтной ответственности; механизм конституционно-правовой социальной защиты.

Все указанные средства имеют социально значимые и юридические цели − минимизация потерь и полное возмещение вреда.

Сущность страхового механизма обеспечения безопасности как средства защиты состоит в снижении уровне негативных факторов, действующих на людей, а также осуществления мероприятий по ослаблению последствий чрезвычайных ситуаций. Указанный механизм является:

− мерой по смягчению последствий произошедших негативных событий;

− мерой, реагирующей на уже произошедшие чрезвычайные ситуации;

− мерой защиты объектов воздействия негативных факторов;

− мерой защиты от всех рисков;

− мерой пассивной защиты.

Страховой механизм обеспечения безопасности сотрудников МЧС России – это совокупность отношений, возникающих в рамках системы обязательного страхования между страхователями (соответствующими Министерствами и ведомствами), страховщиками (государственными и негосударственными страховыми организациями), а также застрахованными (спасателями) с целью создания посредством уплаты страховых взносов финансовой основы для исполнения обязательств страховщика по выплате спасателям страхового обеспечения с целью минимизации вреда, причиненного их жизни и здоровью в результате профессиональной деятельности.

Таким образом, можно утверждать, что на кафедре формируется научная школа по направлению исследования «Гражданско-правовые аспекты предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Апробация научных выводов и положений находит свое закрепление не только в научных статьях,

подготовленных профессорско-преподавательским составом кафедры, аспирантами , адъюнктами и соискателями, но в и в организуемом кафедрой ежегодном научно-практическом семинаре «Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций: аспекты гражданско-правового регулирования», в преподавании дисциплины спецкурса и подготовке учебно-методического пособия «Гражданско-правовые аспекты предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», коллективом авторов.

(Н.М. Мамедов – кандидат экономических наук)