Финансовые аспекты перехода образовательных учреждений к новым организационно-правовым формам

(Доклад выполнен на заседании ученого совета Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России в феврале 2010 г.)

В настоящее время в России более 25000 бюджетных учреждений. Только на федеральном уровне, за последние три года их стало больше на 3000. Бюджетных средств на полноценное содержание такого большого количества бюджетных учреждений не хватает. Особенно это показал экономический кризис. Разрешением данной противоречивой ситуации является реформа способов финансирования бюджетных учреждений. С января 2011года большинство федеральных, а с июля 2012 года региональные и муниципальные учреждения перестанут финансироваться по сметному принципу. Они получат субсидии за выполнение «государственных заданий» по бесплатному оказанию социально значимых услуг. Государство перестанет отвечать по обязательствам бюджетных учреждений нового типа.

Исключения сделают для воинских частей, следственных изоляторов, психиатрических больниц, лепрозориев – их оставят на смете и назовут казенными учреждениями. Зато контроль станет строже: если они что-то заработают сами, всё до копейки надо будет вернуть в бюджет.

Сравнительная оценка расходов федерального бюджета Подписан Президентом рф Дмитрием Медведевым № 83-фз от 08.05.2010

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который закрепляет право администраций бюджетных учреждений оставлять себе заработанные деньги и распоряжаться ими по своему усмотрению публично. (например-на своем сайте-отчитываться о расходовании этих средств (в Петербурге элементы новой системы действуют с 2004 года)).

Цели реформы:

• повышения эффективности расходования бюджетных средств;

• введение конкуренции бюджетных учреждений за бюджетные деньги (замена сметного финансирования -конкурентным);

• финансирование за достижение конкретных результатов (бюджетирование, ориентированное на результат

Этим законом установлены типы бюджетных учреждений и временные реперные точки.

Установлен срок переходного периода для вступления в силу положений закона - с 1 января 2011г. до 1 июля 2012г.

Федеральные органы власти должны не позднее 1 ноября 2010г. представить в федеральное казначейство перечни подведомственных им бюджетных и казенных учреждений.

До 1 января 2011г. учредители учреждений должны составить перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними.

До 1 марта 2011г. учредители должны принять решения об отнесении движимого имущества учреждений к особо ценному.

Все необходимые изменения в уставы должны быть приняты до 1 июня 2011г.

Основной целью введения такой организационно-правовой формы стало предоставление государственным и муниципальным учреждениям большей самостоятельности в распоряжении имуществом и осуществлении поставленных перед ними задач за счет дополнительных финансовых ресурсов, полученных такими юридическими лицами от своей деятельности. В целом отличия финансовых аспектов деятельности бюджетных и автономных учреждений можно кратко охарактеризовать следующим образом.

Бюджетные учреждения не вправе распоряжаться закрепленным имуществом, тогда как автономные имеют такое право. Исключение составляет недвижимое и особо ценное движимое имущество, которым автономное учреждение может распоряжаться только с согласия собственника. Права в отношении полученных доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества у этих юридических лиц тоже отличаются: бюджетные учреждения полученные ими доходы после уплаты налогов и сборов учитывают в смете и отражают в доходах соответствующего бюджета, а автономные учреждения распоряжаются полученными средствами по своему усмотрению. Бюджетные учреждения не вправе получать кредиты в банках и открывать счета в кредитных организациях, они действуют с помощью лицевых счетов. Автономные учреждения вправе привлекать кредиты и займы и открывать счета в кредитных организациях.

Изменение типа федерального университета с бюджетного на автономное учреждение: основные преимущества и риски

В соответствии с Федеральным законом «Об автономных учреждениях» автономное учреждение – некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение является особым видом государственных (муниципальных) учреждений, имеет существенные отличия от бюджетного учреждения.

Основными преимуществами автономного учреждения как организационно-правовой формы университета заключаются в следующем.

1. Доходы автономного учреждения остаются в его самостоятельном распоряжении, используются им для достижения целей, ради которых оно создано и не относятся к доходам бюджета, что особенно актуально в свете вступления в силу с 2009 года изменений в Бюджетный кодекс РФ, по которым внебюджетные средства станут бюджетными.

2. Автономное учреждение вправе открывать расчетные и иные счета в кредитных организациях включая валютные счета. С автономных учреждений снимается обязанность осуществлять все операции с безналичными денежными средствами через лицевые счета открытые в федеральном казначействе, что будет способствовать значительному повышению мобильности финансовых потоков и тем самым позволит более оперативно решать вопросы финансового обеспечения развития ВУЗа.

3. Автономное учреждение, в отличие от бюджетного, вправе получать кредиты и займы у кредитных организаций и иных частных лиц, что является немаловажной предпосылкой к концентрации ресурсов ВУЗа на приоритетных направлениях образовательной, научной и инновационной деятельности путем привлечения финансового капитала для реализации приоритетных фундаментальных и прикладных научно-исследовательских, образовательных и инновационных проектов.

4. Автономное учреждение вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал коммерческих организаций (с согласия учредителя), что позволит университету выступать в качестве учредителя опытно-конструкторских, проектных предприятий, научно-исследовательских центров, организаций по внедрению в хозяйственный оборот результатов НИОКР и т.п.

5. Расширена возможность распоряжения автономным учреждением своим имуществом - автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться только недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Собственник имущества автономного учреждения (государство) не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

6. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам государства и, наоборот, государство не отвечает по обязательствам автономного учреждения.

Автономное учреждение, созданное путем изменения типа существующего государственного учреждения, вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий и переоформления иных разрешительных документов.

Вместе с тем, наряду с вышеперечисленными преимуществами автономных учреждений существует и риски :

1. риск «новизны», заключающийся в том, что автономное учреждение является новой разновидностью юридических лиц, поэтому правовое регулирование его статуса в настоящей момент характеризуется рядом пробелов и противоречий, практически отсутствует практика применения норм ФЗ об АУ, неясен до конца статус автономного учреждения в бюджетных правоотношениях и т.п.

2. необходимость перестройки системы управления ВУЗом – в существующую систему управления должен быть встроен такой орган как наблюдательный совет, осуществляющий (с привлечением общественности) контрольно-надзорные полномочия в сфере финансово-хозяйственной деятельности.

3. риск утраты гарантированного бюджетно-сметного финансирования, заключающийся в том, что государство по сути предлагает автономным учреждениям попробовать себя «в свободном плавании» в рыночных условиях при сохранении минимального финансирования «по заказу» на основе задания учредителя.

4. механизм финансирования автономных учреждений предполагает установление учредителем заданий по оказанию учреждением социально-значимых услуг (образовательных, научно-исследовательских и др.). Эти задания обязательны для выполнения и расходы на них финансируются за счет бюджета в форме субсидий и субвенций, то есть имеют целевой характер. Однако на сегодняшний момент порядок формирования задания учредителя до конца не определен.

Постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 федеральному автономному учреждению, созданному путем изменения типа существующего федерального государственного учреждения, предоставляется в течение 3 лет с даты создания за счет средств федерального бюджета субсидия с целью выравнивания финансового обеспечения выполнения задания, сформированного учредителем в отношении этого федерального автономного учреждения. Размер субсидии определяется как разность между размером бюджетных ассигнований, предоставленных федеральному бюджетному учреждению на текущий год и плановый период, и размером субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание федеральным автономным учреждением услуг физическим и (или) юридическим лицам и на содержание соответствующего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества.