13. Методика оценки эффективности административной организации.

В конкурентной среде во всем мире эффективность использования организацией своих ресурсов становится всё более важной. Для административных организаций в конечном итоге - это вопрос отчетности перед налогоплательщиками и обществом. В этом плане вызывает интерес методика оценки исполнительской деятельности административных учреждений, разработанная Рэйнером⁸.

В её основу положена концепция “ОТДАЧИ ДЕНЕГ”, которая использует такие понятия, как “экономия”, “действенность”, “эффективность” (ЭДЭ). Покажем сначала, как эти понятия определяются, а затем рассмотрим, как они применяются к оценке деятельности государственных организаций.

В соответствии с системным подходом, организация имеет свои “входы”, “процессы” и “выходы”. Возьмем, к примеру, процесс изготовления шариковой ручки. На “входе” мы увидим металлический шарик, пластмассу и пасту, которые под воздействием труда, превращаются на “выходе” в пишущий предмет (см. рис. 35).

Рис. 35. Схема рабочего процесса

Понятие “ЭКОНОМИЯ” связано с вкладом в процесс производства, т.е. “входами”. Экономию определяют, как стремление снизить стоимость входящих ресурсов. В нашем случае это означает - минимально уменьшить стоимость вкладываемых материальных средств, труда и других факторов производства при определенном сохранении качества шариковой ручки.

“ДЕЙСТВЕННОСТЬ” отражает степень достижения цели. Речь идет о соотношении предполагаемой и реальной выгоды. Действенность - это оценка продвижения к цели и рассмотрение иных способов её достижения. Так, фирма, производящая шариковые ручки, намечает их выпуск в многоцветном варианте, благодаря чему можно завоевать 10% рынка подобной продукции. Она сможет сопоставить то, что реально достигнуто, с поставленной ранее целью.

“ЭФФЕКТИВНОСТЬ” предполагает соотношение между входящими затратами и выпуском продукции. Эффективной (продуктивной или рентабельной) программой будет такая, которая выполнена с минимальной затратой средств. Эффективности можно добиться, сделав минимальными затраты по сравнению с выгодой или, наоборот, максимальной выгодой по сравнению с затратами, или то и другое сразу. Решающий фактор в этом соотношении - процесс преобразования затрат в выгоду.

Исходя из такого определения понятий, можно сложить следующую формулу: ОТДАЧА ДЕНЕГ = ДЕЙСТВЕННОСТЬ х ЭФФЕКТИВНОСТЬ х ЭКОНОМИЯ. Отдача денег увеличивает ценность выходящего ресурса по отношению к действительной стоимости входящего ресурса.

Можно ли применить эту формулу к деятельности госучреждений? Здесь возникает ряд трудностей. Во-первых, некоторые административные организации обладают монополией на услуги. Например, существует только одно министерство здравоохранения и социального развития и у него нет поэтому стимула для повышения эффективности. В конкурентной среде неэффективность организации привела бы к снижению доходов, более низким дивидендам держателей акций, в конечном счете - к банкротству. Во-вторых, у производственной организации есть осязаемая продукция (шариковая ручка). Но это редко встретишь в госучреждении. Какова “продукция”, например, у местной администрации - постановления, идеи, аналитические записки? В-третьих, у производственной организации существует конкретный потребитель, который обменивает свои деньги, например, на шариковые ручки. Госучреждению не всегда легко определить “потребителя”. Это может быть и министр, и обычный гражданин. Однако министр стремится, как правило, сократить расходы на услуги, в то время как граждане нуждаются в большем объеме услуг. В-четвертых, производственная организация имеет четкую цель добиться максимальной прибыли. Экономия благодаря действенности способствует повышению эффективности. Госучреждения не могут столь четко сформулировать свои цели. Например, в число ценностей, на которые ориентируется государство, входит справедливость. Однако каждый чиновник понимает справедливость по-своему.

Как же измерить экономию, действенность и эффективность административных учреждений? Следуя рациональной модели выработки политики, организация решает, каких целей и с помощью какого курса добиваться. Затем возникает естественный вопрос: “как узнать, достиг ли я того, что наметил?” Для того, чтобы ответить на него, следует оценить проделанную работу. Поэтому менеджеры и в государственных, и в частных организациях пользуются некими единицами измерения. Например, “прибыль” в госучреждениях станет известна только после “исторического события” - составления отчета об исполнении бюджета. Однако менеджеру нужна и промежуточная информация.

Очевидно, что критерии, с которыми подходят к оценке исполнительской деятельности, нельзя рассматривать в отрыве от культуры, структуры и внешней среды данного учреждения. Об этом, в частности, пишут П.Джексон и Б.Пальмер: “Обязанность руководства - добиться, чтобы у организации были представления о перспективе и стратегии, пути достижения которых отражают отдаленные и ближайшие цели. Не может быть системы оценок, если цели четко не сформулированы и их не поняли те, перед кем они поставлены. Кроме того, сами по себе эти цели бессмысленны, если нет возможности оценить их выполнение”⁹

Приведу ряд наиболее распространенных критериев оценки работы:

1. Показатели себестоимости (во сколько обходится услуга, например, обработка заявки на ремонт жилища?);

2. Показатели производительности (сколько может сделать один работник, например, обработать заявок на ремонт за день?);

3. Показатели соотношения между спросом и предложением (реальное предоставление услуг по сравнению с показателями потенциального спроса, например, число отремонтированных квартир на 100 желающих).

Перечень подобных критериев можно продолжить. Однако они не будут иметь смысла, если нет цели. Данные следует преобразовать в значимую информацию, например, с помощью «структурного опроса». Суть этого метода можно выразить словами Редьярда Киплинга: “Есть у меня шестерка слуг проворных, удалых и все, что вижу я вокруг – все знаю я от них. Они по знаку моему являются в нужде. Зовут их Как и Почему, Кто, Что, Когда и Где». Когда аналитик сталкивается с проблемой оценки деятельности административной организации, необходимо критически изучить ситуацию с помощью следующей матрицы (см.табл.23).

В качестве основных целей проверки административной организации ставятся: а) отдача денег; б) повышение качества работы; в) улучшение руководства и организации. Временные рамки типичной проверки составляют два года. Она проводится в несколько этапов: 1) определяется предмет и условия проверки;2) составляется план проверки, рассчитанной на 15 дней; 3) проводится работа на месте; 4) по истечении 60 дней обсуждаются поступающие данные; 5) через 90 дней составляется отчет о проверке; 6) спустя три месяца разрабатывается план мероприятий; 7) через два года составляется отчет о проделанной работе.

Таблица 23.

Матрица критической проверки.

	ВОПРОСЫ			АЛЬТЕРНАТИВЫ
	ПЕРВИЧНЫЕ	ВТОРИЧНЫЕ	ВОЗМОЖНЫЕ		ОТОБРАННЫЕ
ЦЕЛЬ	Что делается?	Почему делается?	Что ещё можно сделать?		Что ещё необходимо сделать?
СРЕДСТВО	Как делается?	Почему таким способом?	Как можно сделать по другому?		Как это должно делаться?
МЕСТО	Где делается?	Почему там?	Где ещё можно сделать?		Где это должно делаться?
ОЧЕРЕДНОСТЬ	Когда делается после: До:	Почему тогда?	Когда ещё можно сделать?		Когда это должно делаться? После: До:
ЛИЦО	Кто делает?	Почему он?	Кто еще может делать?		Кто должен делать?

В Великобритании к такого рода проверкам привлекаются лица с конкретным опытом управленческой работы и качествами, наиболее пригодными для их проведения. Речь идет об умении анализировать, решать проблемы, работать с коллегами, составлять отчеты, представлять их, понимать процесс перемен и др.

В заключение приведу ряд принципов, сформулированных Рэйнером в результате многочисленных проверок эффективности административных учреждений:

- Не создавайте бюрократию для борьбы с бюрократией.

- Задавайте цели эффективности, выбирайте приоритеты и осуществляйте их достижение по жестким временным графикам.

- Попытайтесь вовлечь ответственных за проведение реформы в осуществление необходимых перемен.

- Настаивайте на прямой линии работы, начиная с тех лиц, которые проводят исследование, и, заканчивая теми, которые обладают полномочиями на осуществление перемен.

- Ничто не принимайте за должное, выходите на места и наблюдайте за тем, что там происходит.

Как показывает опыт, соблюдение этих принципов позволяет не только успешно провести проверку, но и существенно повысить эффективность обследуемого ведомства.

Блок 1

«Затраты»

Блок 2

«Виды

деятельности»

Блок 3

«Результаты»

Блок 4

«Цели и

задачи»

Блок 5

«Измерение

затрат»

Блок 6

«Измерение

результатов относительно целей»

Блок 7

«Измерение затрат относительно результатов»