21. Концепции прокурорского надзора на современном этапе

На протяжении всей истории существования и деятельности прокуратуры, в особенности после того, как в 1965 г. прокурорский надзор стал самостоятельной отраслью правовой науки, а по номенк­латуре специальностей — самостоятельной учебной дисциплиной, в теории и практике все чаще стали возникать различного рода концепции относительно места органов прокуратуры в системе органов го­сударственной власти, предмета и пределов прокурорского надзора, полномочий прокурора по устране­нию выявленных нарушений закона.

В чем состоит сущность и содержание концепций прокурорского надзора на современном этапе? Какие проблемы при этом выдвигают ученые и практики прокурорского надзора?

Предмет и содержание концепции прокурорского надзора состоит в том, чтобы определить:

• — степень эффективности сложившейся системы принципов, структуры и полномочий органов прокуратуры на современном этапе;

• — место органов прокуратуры в системе государственных органов, носят ли они самостоятель­ный или соподчиненный характер с другими государственными органами;

• — соответствие действующего законодательства требованиям по обеспечению единства, центра­лизации и независимости органов прокуратуры;

• — дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в плане реализации правовой реформы в Российской Федерации;

• — конкретные меры законодательного и организационного характера по преобразованию органи­зации и деятельности органов прокуратуры.

Проблема определения места органов прокуратуры в системе органов государственной власти ста­новится все более и более актуальной в связи со следующими обстоятельствами: в стране катастрофически растет уголовная преступность, ухудшается ее криминогенная характеристика; неудержимыми темпами растут организованная преступность и нарушения закона, связанные с коррупцией, нарушаются принципы социальной справедливости; не соблюдаются права и законные интересы граждан; проявляется со всей очевидностью неспособность правоохранительных органов эффективно бороться с преступностью и т.д.

Поэтому возникают вопросы следующего характера:

— нужна ли сложившаяся система органов прокуратуры в современных условиях?

— если нет, то какие государственные органы или общественные организации смогут принять на себя исполнение функций по надзору за точным и единообразным исполнением законов в государстве?

— если органы прокуратуры следует сохранить, то в каком структурном виде они должны быть представлены: как самостоятельный государственный орган или в составе какого-либо иного государст­венного органа?

В зависимости от ответов на вышеназванные вопросы существует множество концепций проку­рорского надзора — от концепции полной ликвидации данного государственного органа до концепции расширения полномочий органов прокуратуры.

22. Функции прокуратуры – основные направления деятельности органов прокуратуры. Функции органов прокуратуры включают в себя кроме отраслей прокурорского надзора, также и другие направления, такие как уголовное преследование, международное сотрудничество, правотворческую деятельность и т. д.

Основная функция прокуратуры РФ – это надзор за соблюдением российского законодательства на всей территории страны.  Об этом говорится в статье 1 федерального закона «О прокуратуре РФ». При этом в документе подчеркивается, что прокуратура выполняет и другие функции, которые подробно описаны в этом законе.

Главная функция прокуратуры – надзор за исполнением законов – делится на несколько направлений. Среди них можно выделить следующие:

• - надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и т.д.;

• - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления и т.д.;

• - надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• - надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• - вынесение представлений на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Среди основных функций прокуратуры немалое место занимает разрешение заявлений, жалоб в прокуратуруи иных обращений физических и юридических лиц, содержащих сведения о нарушении законов.

Не менее важная самостоятельная функция прокуратуры - уголовное преследование за совершение преступлений. Эта функция заключается в праве прокурора возбудить уголовное дело о любом преступлении, поручить соответствующему следователю или органу дознания проведение расследования, или же принять расследование по делу о любом преступлении к своему производству, а также выступать государственным обвинителем по уголовным делам в судах.

Еще одна функция прокуратуры – это координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

23. Структуру Главной военной прокуратуры составляют управления, отделы (самостоятельные и в составе управлений), канцелярия и приемная. Начальники управлений и самостоятельных отделов являются старшими помощниками, а их заместители, начальники отделов в составе управлений, канцелярии и приемной – помощниками Главного военного прокурора. Положения о структурных подразделениях Главной военной прокуратуры утверждаются Главным военным прокурором.

В управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам.

В Главной военной прокуратуре образуется Коллегия в составе Главного военного прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Главным военным прокурором. Персональный состав Коллегии утверждается Генеральным прокурором РФ по представлению Главного военного прокурора.

На военную прокуратуру возлагаются следующие полномочия:

1) надзор за исполнением Конституции и законов, действующих на территории РФ, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав военнослужащих и членов их семей и иных граждан руководителями и должностными лицами органов управления и военного управления, воинских частей, учреждений, организаций, предприятий и иных военизированных подразделений Вооруженных Сил РФ, внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы охраны РФ и т. д.;

2) надзор за исполнением законов при производстве предварительного следствия, дознания и осуществлении ОРД по уголовным делам в материалах о преступлениях, совершенных военнослужащими, а также гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований;

3) уголовное преследование по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, а также гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ.

25. Работа органов прокуратуры с жалобами и заявлениями граждан представляет собой важный самостоятельный вид деятельности российской прокуратуры и регулируется в первую очередь ст. 10 и 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 02.05.2006 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденная Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.12.2007 г. и иным федеральным законодательством.

Согласно ст. 10 Закона о прокуратуре Российской Федерации в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Обращения, не подлежащие разрешению в органах прокуратуры, пересылаются по принадлежности с извещением об этом заявителя. Приказом Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 г. №200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации» всем подчиненным прокурорам предложено: работу по рассмотрению обращений граждан подчинить решению задач защиты прав и свобод человека, укрепления законности и правопорядка.

Поступающая в органы прокуратуры информация о нарушении прав и свобод человека и гражданина может быть как в письменной, так и в устной формах (с личного приема прокурора). Правом на обращение в органы прокуратуры наделены физические и юридические лица. В органах прокуратуры рассматриваются обращения на действия (или бездействие) или решения объектов надзора. Обращение в органы прокуратуры должно обязательно содержать сведения о нарушениях законов, прав и свобод человека и гражданина. Обращение, как правило, направляется (по почте, передается на личном приеме, в канцелярию и т.п.) в прокуратуру по месту нахождения органа или лица, допустившего нарушение. Обращения, разрешение которых не входит в компетенцию данной прокуратуры, вместе с имеющимися по этому вопросу материалами, необходимыми для их разрешения, подлежат пересылке соответствующему прокурору с уведомлением об этом заявителей. Жалобы на действия (или бездействие) или решения прокурорских работников рассматриваются вышестоящим по отношению к ним должностным лицом.

Обращения граждан после их поступления в органы прокуратуры до передачи их на рассмотрение подлежат отдельному учету и регистрируются в порядке, установленном Инструкцией по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Письменные обращения подлежат обязательной регистрации в течение 3 дней с момента поступления в органы прокуратуры. Далее сообщения передаются прокурору-руководителю, который обязан принять одно из следующих решений: принять обращение к своему производству; поручить рассмотрение обращения работнику прокуратуры (с указанием фамилии); передать на разрешение в нижестоящую прокуратуру; приобщить к материалам ранее поступившего обращения; направить на рассмотрение в суд или иной орган по принадлежности. Зарегистрированные сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях незамедлительно направляются с учетом подследственности в уполномоченные органы. Жалобы граждан на действия должностных лиц уполномоченных органов, отказавшихся принять и зарегистрировать сообщение о преступлении, проверяются незамедлительно. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, на решение или действие которого принесена жалоба. При рассмотрении обращений запрещается без согласия гражданина распространять сведения о частной жизни. Анкетные данные и домашний адрес не подлежат разглашению по мотивированной просьбе гражданина. Организация проведения личного приема граждан (посетителей) осуществляется во всех органах прокуратуры.

Не подлежат разрешению обращения: • не содержащее сведений о лице, направившем его (не указаны фамилия и почтовый адрес); • в которых отсутствуют сведения, достаточные для их разрешения; • содержание которых свидетельствует о прямом вмешательстве авторов в компетенцию органов прокуратуры; • если текст письменного обращения не поддается прочтению. На эти обращения автору в 7-дневный срок сообщается о недостатках в обращениях, препятствующих их рассмотрению.

Без разрешения и ответа могут быть оставлены обращения: • в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью, имуществу должностного лица или членов его семьи; • если по содержанию оно лишено смысла или в материалах проверки имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического заболевания.

По обращению, поступившему в органы прокуратуры Российской Федерации, должно быть принято одно из следующих решений: • принятии к рассмотрению; • прекращении проверки; • передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; • направлении в другие органы; • приобщении к ранее поступившей жалобе.

Обращения, решения по которым не принимали руководители нижестоящих прокуратур, направляются им для проверки с одновременным уведомлением об этом заявителя.

Обращения, рассмотрение которых относится к компетенции нескольких подразделений, направляются в нижестоящую прокуратуру подразделением, указанным среди исполнителей первым.

Обращения, адресованные в органы Следственного комитета, а также обращения, относящиеся к компетенции следственных органов, направляются в соответствующие органы с одновременным извещением заявителей о принятом решении.

Если обращениях содержатся вопросы, разрешение которых отнесено как к их компетенции, так и к компетенции органов предварительного расследования, такие обращения подлежат разрешению в соответствующих прокуратурах.

Обращение, разрешение которого не входит в компетенцию данной прокуратуры, в 7-дневный срок с момента регистрации направляется соответствующему прокурору, другие органы и учреждения.

При направлении обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в случае необходимости у них может быть истребована информация о результатах рассмотрения обращения. В случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение 7 дней со дня регистрации направляется по принадлежности.

Срок рассмотрения и разрешения обращений и запросов исчисляется с момента их регистрации в соответствующем органе прокуратуры. Окончанием срока рассмотрения и разрешения обращений (запросов) считается дата направления письменного ответа автору о принятом решении. В случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях срок разрешения обращений граждан, должностных или иных лиц продлевается прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением их авторов о причинах задержки ответа и характере принимаемых мер, но не более чем на 30 дней. В ходатайстве о продлении срока проверки по обращению указываются причины продления срока и срок, в который обращение будет разрешено. Ходатайство оформляется не позднее, чем за 3 дня до истечения контрольного срока. Доводы заявителей о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, не получивших должной оценки правоохранительных органов и нижестоящих прокуроров, проверяются, как правило, с выездом на место. Для обеспечения полноты и объективности проверок к их проведению могут привлекаться специалисты, а в случае необходимости - заявители. При рассмотрении обращения органами прокуратуры заявитель имеет право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании.

По итогам разрешения обращений может быть принято одно из следующих решений:

1. «удовлетворено» - приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя;

2. «удовлетворено повторное обращение» - обращение, в котором обжалуются ответы соответствующей прокуратуры и по которому принималось решение об отказе в удовлетворении ранее поданного обращения. При этом первичное решение отменяется;

3. «отклонено» - требования заявителя, изложенные в обращении, признаны необоснованными;

4. «разъяснено» - по обращению, в котором не содержалось просьб об удовлетворении каких-либо требований или ходатайств, разъяснены вопросы правового характера;

5. «принято иное решение» - обращение оставлено без разрешения, приобщено к материалам уголовного дела (надзорного производства), прекращена переписка;

6. «направлено» - обращение в 7-дневный срок направлено для разрешения в другую прокуратуру или другое ведомство по принадлежности.

Полномочия прокурора при рассмотрении жалоб и заявлений

Исходя из содержания ст. 27 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», на прокурора возложена прямая обязанность:

• рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

• разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

• принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод необходимо, прежде всего, тогда, когда требуется личное обращение пострадавшего за защитой своих прав в соответствующий компетентный орган либо в суд. При этом разъясняются все альтернативные способы защиты нарушенных прав, конкретное содержание закона, которым регулируется этот вопрос. Кроме того, прокурор должен назвать конкретный орган, который правомочен восстановить нарушенные права и свободы либо разъяснить содержание закона, в соответствии с которым разрешается спор о восстановлении нарушенного права.

В случаях нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда:

1. имеет место преступление - прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом; 2. имеет характер административного правонарушения - прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. 3. защищаемых в порядке гражданского судопроизводства (когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение) прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

26. ла

Важным условием обеспечения законности и обоснованности возбуждения уголовных дел является прокурорский надзор (ст. 25,26 Закона о прокуратуре РФ, ст. 116 УПК). Прокурор надзирает за тем, чтобы не было необоснованного возбуждения или отказа в возбуждении уголовного дела, строго соблюдались сроки и порядок рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях, не ущемлялись права и законные интересы граждан. С этой целью закон требует от следователя и органа дознания не позднее суток направлять прокурору копию постановления о возбуждении уголовного дела. Осуществляя надзор за законностью возбуждения уголовного дела, прокурор обязан не реже одного раза в месяц проверять в органах дознания и предварительного следствия исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях (п. 1 ст. 211 УПК). Закон возлагает на прокурора обязанность проверять, соблюдались ли установленные порядок и сроки возбуждения уголовного дела, а также права и законные интересы граждан. В этих целях прокурор обязан выявлять, устранять и предупреждать нарушения закона, допущенные при учете, регистрации и проверке данных о преступлениях. При необходимости прокурор может дать указание о производстве дополнительной проверки, об уточнении обстоятельств, определяемых задачами стадии возбуждения дела. В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 116 УПК прокурор отменяет незаконные и необоснованные постановления следователей и лиц, производящих дознание. В связи с этим, проверяя постановления следователя или органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурор обязан обратить внимание не только на обоснованность отказа по существу, но и на соответствие формулировки приведенного в постановлении основания отказа в возбуждении уголовного дела нормам материального и процессуального права, а также на соответствие этой формулировки обстоятельствам, изложенным в материалах, а при необходимости исключить из постановления следователя или органа дознания те или иные ошибочные, по его мнению, утверждения. Прокурор проверяет, уведомлены ли об отказе в возбуждении уголовного дела учреждения и организации, приславшие заявление или сообщение, разъяснено ли им право на обжалование такого решения. Обнаружив, что дело необоснованно возбуждено судьей или судом, прокурор в соответствии со ст. 32 Закона о прокуратуре РФ и ст. 331 УПК опротестовывает постановление судьи (или определение суда) о возбуждении уголовного дела в вышестоящий суд. Если же дело незаконно возбуждено самим прокурором, вышестоящий прокурор отменяет постановление нижестоящего прокурора. Также он поступает и в случае необоснованного отказа в возбуждении дела нижестоящим прокурором.

27. . Дознаватель обязан получить согласие прокурора на возбуждение уголовного дела (ст. 146), прекращение уголовного дела по основаниям, предусмотренным ст. ст. 24, 25, 28, 427 УПК, возбуждение перед судом ходатайств о проведении следственных действий, указанных в п. п. 4 – 8, 11 ч. 2 ст. 29 УПК, в порядке ст. 165 УПК (см. коммент. к ст. 37).

11. Дознаватель обязан получить согласие прокурора на возбуждение перед судом ходатайств о применении к подозреваемому меры пресечения в виде заключения под стражу в порядке, предусмотренном ст. ст. 97 – 101, 108, 224 УПК. Дознаватель обязан получить согласие прокурора на возбуждение перед судом ходатайств о применении к подозреваемому меры пресечения в виде домашнего ареста в порядке, предусмотренном ст. ст. 97 – 101 и 107 УПК (см. коммент. к ст. 37).

Аналогично согласие прокурора требуется и при возбуждении дознавателем ходатайства перед судом об отмене (изменении) меры пресечения, избранной по судебному решению (см. ст. 110 УПК, а также коммент. к ст. 37).

Требуется согласие прокурора на отмену или изменение меры пресечения, избранной дознавателем по указанию прокурора (см. ст. 110 УПК, а также коммент. к ст. 37).

Дознаватель обязан получить согласие прокурора на возбуждение перед судом ходатайств о применении к подозреваемому иных процессуальных мер, связанных с ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина. К ним относятся процессуальные действия, указанные в п. п. 9, 10 ч. 2 ст. 29 УПК. Только суд правомочен принимать решения о производстве дознавателем следственных и иных процессуальных действий, указанных в ч. 2 ст. 29 УПК.

О круге иных процессуальных действий и решений, которые дознаватель вправе совершить с согласия прокурора, см. коммент. к ст. 37.

12. Решение прокурора об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, может быть обжаловано следователем вышестоящему прокурору (ч. 4 коммент. статьи).

30. Акты прокурорского реагирования - это предусмотренные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений. Закон в качестве таковых предусматривает протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление прокурора (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона, информацию о несоответствии постановлений Правительства РФ Конституции РФ.