1. Денежная реформа Витте
Начало 90-х годов XIX века ознаменовалось обнищанием крестьян и землевладельцев после неурожая 1891 году и последовавшего за ним голода. Бедственный период потребовал экстренных мер со стороны финансового управления в виде затраты 161 миллиона рублей на продовольствие голодающих. Превратив свободные ресурсы казначейства и государственного банка в запасы золота, не имевшего обращения на внутреннем рынке, правительство оказалось вынужденным прибегнуть к временному выпуску кредитных билетов на 150 миллионов рублей.
Истощение запасов хлеба в стране, вызванное как односторонними мероприятиями, клонившимися непосредственно к усилению его вывоза за границу, так и косвенным действием податного гнета, повело к запрещению вывоза хлеба, а соединявшееся с этой мерой опасение за выгодность торгового баланса и целость с таким трудом накопленного золота, заставила прибегнуть к внешнему золотому займу (3%), окончившемуся неудачей. Расход на продовольствие населения поглотил почти все свободные средства казначейства, а расстройство хозяйственного положения разоренных неурожаем местностей увеличило до громадных размеров недоимки и отразилось значительным недобором по всем главнейшим статьям государственных доходов.
Предпринятые Министерством финансов меры по нормализации денежного обращения и попытки восстановить размен кредитных билетов на золото не увенчались успехом, что фактически привело к изъятию золота из денежного обращения. Несмотря на значительные расходы со стороны государства, не удалось стабилизировать и вексельный курс рубля. Руководители финансового ведомства вынуждены были признать невозможность восстановления ценности рубля только инструментами денежного обращения, особенно в условиях экономического спада, бюджетного дефицита, отрицательного платежного баланса, внутриполитической нестабильности и неблагоприятной внешнеполитической обстановки.
Положение осложнялось тем, что значительная часть крупных землевладельцев, имеющих огромное влияние в правительственных кругах, выступала против финансовых преобразований, направленных на укрепление рубля, так как неустойчивая бумажная валюта позволяла им получать дополнительную экспортную прибыль. Это, в свою очередь, приводило к блокированию многих инициатив финансового ведомства и его руководителей в сфере денежного обращения со стороны влиятельных представителей высшего бюрократического аппарата и серьезно затрудняло процесс стабилизации финансовой системы страны.
В результате сохранявшегося в течение длительного времени расстроенного денежного обращения, российская национальная валюта выступала предметом спекуляций на международных биржах, что приводило к ослаблению не только экономических, но и внешнеполитических позиций нашей страны в мире. Кроме того, устойчивый курс рубля был необходим для развития промышленности, транспортной сети, кредитной системы, успешного размещения государственных займов и притока иностранных инвестиций в экономику России.
Главной целью финансовой политики России во второй половине XIX в. стало создание устойчивой денежной системы на основе размена кредитных билетов на металлическую монету.
В ходе многолетнего процесса формирования концепции преобразования денежной системы в финансовом ведомстве в качестве ее основы был избран золотомонетный стандарт и определены важнейшие элементы предстоящей реформы, включающие в себя введение золотого монометаллизма, девальвацию рубля, гарантированный размен кредитных билетов на золото и ограничение выпуска кредитных билетов в пределах, не превышающих потребностей денежного обращения.
Для успешного осуществления реформы в стране необходимо было ликвидировать бюджетный дефицит, активизировать платежный баланс, значительно увеличить золотой запас.
Значительную роль в подготовке реформы сыграло укрепление государственных финансов. Главной задачей правительства при формировании бюджета было добиться соответствия между его доходной и расходной частями (причем доходы должны были несколько превышать расходы). Бездефицитный бюджет считался основой стабильной денежной системы страны. Задача осложнялась тем, что во второй половине XIX в. размер бюджета постоянно увеличивался ввиду увеличения государственных расходов. Однако правительство за счет усиления косвенного обложения и привлечения иностранных займов добилось равновесия доходной и расходной статей бюджета. В целом, в системе государственных финансов сложилась опасная ситуация, когда традиционные источники пополнения бюджета (прежде всего, косвенные налоги) полностью исчерпали себя, достигнув максимально возможных размеров. Доходы же от государственного сектора экономики, на которые делало ставку правительство, не соответствовали ожиданиям. Фактически государственные финансы держались за счет внешних займов, что вело к увеличению государственного долга и росту расходов по его обеспечению.
Не менее важной подготовительной мерой к проведению реформы было накопление большого золотого запаса. Огромную роль в этом процессе играла внешняя торговля. Всячески усиливая экспорт, в первую очередь экспорт хлеба, и вместе с тем сдерживая высокими пошлинами импорт, правительство поддерживало активный торговый баланс, который обеспечивал приток в Россию значительного количества золотой валюты. Другими источниками увеличения золотовалютных резервов были свободная наличность государственного казначейства и внешние металлические займы.
Несмотря на значительные усилия руководителей финансового ведомства в 50-е - 80-е гг. XIX в., им так и не удалось реализовать программу преобразования денежной системы России. Более того, непоследовательность и ошибки финансового ведомства, совершенные в этот период, консолидировали противников золотого монометаллизма как в бюрократических кругах, так и в обществе в целом, что значительно затруднило дальнейшую реализацию программы по нормализации денежной системы страны. Для успешного проведения денежной реформы все еще необходимо было решить целый ряд проблем и добиться бюджетного равновесия, активного платежного баланса, стабильного пополнения золотого запаса, устойчивого вексельного курса национальной валюты и выполнения других необходимых экономических показателей. Даже сам проект реформы требовал значительной доработки.
Довести до конца работу в этих направлениях предстояло С.Ю. Витте, который оказался способен, как никто другой среди высших чиновников империи к реформированию не только финансовой системы страны, но и к преобразованию всей жизни России.
В процессе разработки программы реформирования денежного обращения С.Ю. Витте хорошо осознал, что для успешного проведения финансовой реформы, а также для достижения и сохранения в течение длительного времени ее результатов, требуется преобразование экономической системы страны в целом. В ходе подготовки денежной реформы С.Ю. Витте осуществил широкие комплексные изменения в бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной, внешнеторговой сфере, которые послужили не только обязательным условием для введения металлического денежного обращения, но и сыграли огромную роль в социально-экономическом развитии страны.
Преобразования в финансовой сфере привели к необходимости создания целостной концепции реформирования России. Таким образом, укрепление национальной валюты являлось не только важнейшим условием политики модернизации страны, проводимой С.Ю. Витте, но и ее причиной.
С.Ю. Витте окончательно завершил подготовку всех необходимых экономических предпосылок реформы и теоретически обосновал необходимость немедленного осуществления преобразования денежной системы страны путем введения золотого монометаллизма. К середине 90-х гг. XIX в. были выполнены все важнейшие условия для введения в стране золотого денежного обращения. Оставался единственный, но самый главный шаг - добиться политического решения вопроса.
В условиях жесткой и бескомпромиссной борьбы вокруг денежной реформы, после целого ряда неудач С.Ю. Витте выбрал оптимальную тактику для достижения поставленной цели. Рассчитывая свои действия на несколько шагов вперед, он старался всячески избегать прямого столкновения со своими идеологическими и политическими противниками. Максимально используя опыт и авторитет сторонников реформы в Комитете финансов, он в то же время нейтрализовал действия своих противников в Государственном совете, воспользовавшись и особенностями бюрократических процедур, и поддержкой Николая II. Проведя в обход Государственного совета целый ряд законопроектов, С.Ю. Витте осуществил необходимые изменения в финансовой сфере по частям, поставив население страны перед свершившимся фактом введения золотой валюты. Несмотря на широкое обсуждение проекта реформы и деятельности министра финансов, общество как бы «просмотрело» саму реформу.
3 января 1897 г. на империале (при том же весе, то есть прежней биржевой стоимости) появился новый номинал - 15 рублей вместо 10, на полуимпериале - 7,5 вместо 5. Венчал систему закон 29 августа 1897 года об установлении твёрдого основания кредитных билетов. Государственный банк (именно в его ведении с 1894 года находился выпуск ассигнаций) обязывался выпускать ассигнации только под обеспечение золотом, не менее, чем на 50 %, пока эмиссия не достигнет 600 млн руб., а сверх этой суммы - на 100 %. Таким образом, Госбанк имел право выпустить не обеспеченных золотом бумажек только на 300 млн рублей. Наконец, последними, уже формальными штрихами, стали: 1) утверждение в ноябре новой надписи на кредитных билетах, согласно которой "Государственный банк разменивает кредитные билеты на золотую монету без ограничения суммы (1р.=1/15 империала, содержащего 17,424 доли чистого золота)" (ноябрь 1897); 2) новый монетный устав (июнь 1899). (По Уставу, основная денежная единица - золотой рубль установленного веса, обязательный к приёму во все платежи; серебряная и медная монета - вспомогательные, обязательны к приёму в платежах до 25 руб.). Так Россия во второй раз вернулась к твёрдому размену ассигнаций на деньги из драгоценных металлов.
Объясняя смысл проведённой реформы, сам Витте писал3: "Благодаря установленному мной доверию заграничных сфер к русскому кредиту, Россия получила несколько миллиардов <...> рублей иностранных капиталов. Нашлись люди, и теперь их немало, которые ставили и ставят мне это в вину. О глупость и невежество! Ни одна страна не развилась без иностранных капиталов".
Таким образом, в ходе поэтапного проведения реформы была осуществлена скрытая девальвация российской валюты.
В обращение были выпущены облегченные золотые монеты. Узаконив, таким образом, реальную рыночную стоимость золота в обороте, правительство исключило возможность возникновения нежелательных социальных и финансово-экономических проблем, связанных с преобразованием денежной системы.
В результате реформы Государственный банк получил значительную самостоятельность как единственное эмиссионное учреждение страны. Эмиссионная деятельность Государственного банка была строго ограничена и поставлена в зависимость от размера государственного золотого запаса.
Реформа укрепила внешний и внутренний курс рубля, обеспечила стабилизацию денежного обращения, привела в соответствие объемы денежной и товарной масс, что способствовало развитию промышленности и торговли. Золотая валюта содействовала интеграции страны в мировую рыночную систему, развитию иностранных инвестиций в российскую экономику и ускорению индустриально-капиталистической модернизации.
Вместе с тем следует отметить, что реформа имела и негативные последствия для развития народного хозяйства. Чрезмерно высокий коэффициент золотого обеспечения рубля стоил государству больших средств. Новые займы существенно увеличили внешний долг. Поиск средств для стабилизации финансовой системы сопровождался ростом налогового бремени на основное податное население.
Тем не менее, положительный эффект реформы был несомненен, о чем свидетельствуют успехи экономического развития России в 90-е годы XIX в., сохранение устойчивости государственных финансов в кризисные, военные и революционные годы и наступивший вслед за ними период предвоенного экономического подъема, основой которого выступала устойчивая денежная система, основанная на золоте. До 1914 г. русский рубль был не только конвертируемым, но и входил в пятерку самых прочных валют мира.
В чрезвычайно сложный период экономический кризиса, русско-японской войны и революционных потрясений начала XX в., правительство сделало все возможное для сохранения золотого денежного обращения. Золотой рубль рассматривался как главное достижение финансовой политики государства, залог стабильности не только финансовой системы, но и существовавшего политического режима и позитивного внешнеполитического имиджа России.
Русско-японская война, которая вынудила Россию посылать сотни тысяч людей за тысячи вёрст, стоила 2,3 млрд рублей. В самом её начале была сформулирована задача сохранения свободного размена. Значит, затыкать дыры в бюджете свежеотпечатанными ассигнациями нельзя - пришлось залезать в долги. К концу войны сумма реализации внутренних и внешних займов достигла 1 млрд рублей. Это позволило избавить российскую валюту от потрясений.
Положение резко ухудшилось после обострения политического кризиса осенью 1905 года. Налоговые поступления сократились (крестьяне отказываются платить), население потеряло уверенность в завтрашнем дне (и значит, стремится запасти золото), иностранцы опасались давать новые займы. Единственным средством осталась допечатка ассигнаций. Их сумма с сентября по декабрь включительно выросла на треть (300 млн рублей). Эмиссионное право Госбанка было исчерпано. Одновременно пошёл вниз объём золотого запаса: с середины октября до 8 декабря - с 1320 до 1076 млн рублей, причём процесс всё ускорялся. Граждане явно не верили в способность правительства удержать курс и потому обменивали свои кредитные билеты на золото.
Положение оказалось столь критическим, что на заседаниях Комитета финансов в декабре 1905 года постоянно обсуждался вопрос о прекращении размена. Был даже заготовлен царский указ о разрешении Госбанку выпустить 150 млн руб. без золотого обеспечения. Указ этот так и не пустили в дело, но де-факто Госбанк перестал удовлетворять все предъявлявшиеся требования на золото.
Экономический кризис, неудачная война и социально-политические потрясения начала XX в. привели к обострению столкновений конкурирующих бюрократических групп вокруг общей стратегии развития экономики страны. Прежняя финансовая политика создала серьезные предпосылки для интенсивного развития промышленности за счет притока крупных, в том числе и иностранных инвестиций, что в свою очередь обострило проблему диспропорции между уровнем и темпами роста промышленности и сельского хозяйства. При этом государство само нуждалось в значительных объемах финансовых ресурсов на восстановление финансовой системы после войны и революции, а резко возросший государственный долг сильно перегружал как расчетный баланс России, так и ее бюджет.
Этот новый этап финансово-экономической политики России был тесно связан с министром финансов В.Н. Коковцовым, который в своей деятельности руководствовался принципами бюджетного равновесия и сохранения золотого обращения. Ему удалось преодолеть кризисную ситуацию в финансовой системе России за счет жесткой экономии бюджетных средств и привлечения иностранных займов.
В апреле 1906-го в обмен на внешнеполитическую услугу Россия получила от Франции 700 млн рублей, которые сняли напряжение. В следующие два года часть золотой монеты, изъятой в период паники, вернулась в Госбанк, увеличив таким образом его золотой запас, а значит, и эмиссионное право; одновременно была изъята часть кредитных билетов, так что к 1909 году эмиссионный запас Госбанка вырос с нуля до 423 млн. В начале 1913 года русский бумажный рубль был обеспечен золотом на 104 % (французские банкноты - на 54 %, немецкие - на 44 %).
В.Н. Коковцов не был сторонником государственного стимулирования экономики и выступал за минимальное вмешательство государства в развитие различных экономических отраслей. К тому же возможности прямого финансирования за счет государственного бюджета как сельского хозяйства, так и других сфер экономики и государственного управления были более чем ограничены. Основная масса бюджетных расходов правительства приходилась на подготовку к мировой войне, содержание административно-карательного аппарата и государственного сектора экономики и выплату процентов по внешнему долгу.
Консерватизм финансовой политики В.Н. Коковцова, в конечном итоге, принес свои плоды - в России в начале XX в. активно расширялась инфраструктура рыночной экономики, продолжалось развитие промышленности, страна все успешнее и значительнее интегрировалась в мировую экономическую систему. Признавая некоторую непоследовательность, противоречия и недостаточность предпринимаемых правительством мер, следует отметить, что именно 1913 г. вошел в историю как год наивысшего подъема экономики дореволюционной России.
Несмотря на позитивные результаты введения золотого денежного обращения, общественное мнение в России неоднозначно относилось как к идее введения золотого монометаллизма в стране, так и к оценке результатов правительственной политики в сфере денежного обращения.
Именно во второй половине XIX века в России стали активно развиваться различные теории противников золотого монометаллизма, которые достаточно скоро получили поддержку как среди различных социальных групп, так и в правительственных сферах. Влиятельные представители консервативных кругов видели в стабильной денежной системе, основанной на золоте, не только угрозу своим экономическим интересам и потерю дополнительной курсовой прибыли от экспорта, но и важнейший элемент прозападной модели модернизации России, против которой они активно выступали. Либеральная общественность критически оценивала любые действия правительства, в том числе и политику в сфере денежного обращения. Ситуация осложнялась внутриправительственной борьбой и межведомственными конфликтами, в которых финансовое ведомство и его руководители имели влиятельных противников среди высшей бюрократии.
В конце XIX в. тема реформирования денежного обращения становится одной из самых актуальных, активно обсуждается в прессе, публичных дискуссиях, частных беседах. Российское общество, еще недавно очень далекое от экономических вопросов, с поразительной быстротой погрузилось в оживленные споры о путях и методах финансовых преобразований.
В это время сторонники золотого монометаллизма представляли собой немногочисленную группу высококвалифицированных экономистов, тесно связанных в своей профессиональной деятельности с Министерством финансов. Несмотря на количественное превосходство противников, финансовое ведомство не только допустило общественное обсуждение денежной реформы, но и активно участвовало в этом процессе, пытаясь через прессу и своих представителей в публичных прениях направить обсуждение вопроса о преобразовании денежной системы в нужном направлении и заручиться поддержкой общественного мнения. После провала этой попытки, столкнувшись с резкой публичной критикой своей политики со стороны и консервативных и либеральных кругов, руководство финансового ведомства вынуждено было проводить мероприятия по стабилизации денежной системы, практически игнорируя общественное мнение и опираясь исключительно на поддержку верховной власти.
Такая система взаимоотношений сохранится и в начале XX века, несмотря на политические изменения в России, появление законодательных палат, политических партий и т.д. Проводимая Министерством финансов политика будет подвергаться критике со всех сторон, а главным залогом ее преемственности и последовательности останется политическая поддержка императора.
Государственный долг за время войны и революции увеличился на 2 миллиарда. Выплаты по нему составляли 300-400 млн рублей в год. За следующие до отставки годы Коковцов заключил ещё два займа на 1,2 млрд (для покрытия срочных выплат). С учётом гарантированных правительством закладных листов Дворянского и Крестьянского банков внешний долг превышал 12 млрд рублей. Таким образом, даже в мирное время русский бюджет не удавалось сводить без дефицитов.
С началом первой мировой войны европейские правительства одно за другим, прекратили размен своих валют на золото. Государственный банк России объявил о такой мере уже 27 июля 1914 года. Расходы госбюджета значительно выросли, а доходы значительно сократились из-за необходимого в годы войны "сухого закона" (винная монополия в 1913 году обеспечивала 953 млн руб. = 27,9 % бюджета).
Основные государства, ранее в тяжёлых случаях выручавшие нас кредитами, оказались сами в тяжёлом положении (Франция) или вообще по другую сторону окопов (Германия). В итоге у правительства осталось только два способа добывания денег: внутренние займы, которые выпускались из года в год под всё более высокий процент. И печатный станок, с помощью которого уже в 1914 году денежная масса была увеличена с 2,5 до 4,5 млр, а в следующем году - до 7,5.
Доверие к ассигнациями настолько упало, что из обращения исчезла не только золотая, но и серебряная и даже медная монета. На замену им в 1915 году пришлось выпустить картонные заменители (марки-деньги).
Дальнейшее усиление инфляции и частая смена правительств в период революции и гражданской войны привели к окончательному разрушению прежней денежной системы, так что с началом НЭПа советскому правительству пришлось, по сути, создавать денежную систему с нуля.