Глава 3. Государственная структура

1. Структуры государства и связей между государствами

Наряду с формой правления, характеристикой строения государства является форма территориального (или государственного) устройства (структура государства). В ряде учебных пособий искажается суть устройства (именуемого «национально-государственным») и его разных форм, среди которых называются унитаризм, федерация (определяемая как союз государств, да еще имеющих право сецессии, суверенитет и двойное гражданство), конфедерация и даже «империя (унитарное государство)»; а СССР характеризуется как империя. Все эти тезисы крайне опасны для сохранения России как федерации.

Государственное устройство как территориальное деление государства характеризует тип взаимоотношений между: а) центральными и местными органами управления и власти; б) органами управления и власти разных частей государства. В соответствии с этим типом взаимоотношений встречаются государства простые (унитарные) и сложные (федеративные).

Унитарное (от лат.unio – единство) государство имеет внутри себя не государственные образования, а лишь административно-территориальные единицы (провинции, губернии и т.п., т.е. вся власть сконцентрирована в центральных органах, делегирующих часть своих полномочий местным органам (простым филиалам центра) и способных отнять эти полномочия в любое время). Здесь не бывает правовых коллизий между центром и периферией, т.к. действуют единые законы и политика, что сплачивает население. Вместе с тем унитаризм в крупной стране отдаляет власть от граждан отдельных регионов, которым трудно “достучаться” до лиц, реально принимающих решения.

Федеративное (от лат.foederare – укреплять союзом) же государство состоит из государственных образований, обладающих собственных ветвей власти: законодательных и исполнительных органов; при этом законодатели такого образования (субъекта федерации) принимают собственные законы. Власти субъектов в пределах своих полномочий самостоятельны, не являются филиалами центра и, как правило, избираются населением (одно из исключений – Индия, где президент страны назначает губернаторов). Конечно, все действия и законы региональных властей не могут противоречить общей конституции, законам и действиям центра. Обычно федеральный парламент состоит из 2 палат, одна из которых сформирована из представителей субъектов федерации. Современный федерализм также подразумевает разграничение предметов ведения между властями федерации и ее субъектов. Федерация объединяет преимущества единого сильного государства, способного защитить своих граждан от принуждения со стороны иных стран и граждан, с гибкостью, учетом местных условий и приближенностью власти к населению хотя бы территориально (имеющихся в небольшом государстве), что несколько мешает отрыву властей от народа, бюрократизации и диктату властей, одновременно резко усложняя и замедляя процесс принятия общих решений.

Исходя из данного определения, можно констатировать, что свой путь от унитаризма к федерализму Россия в основном прошла. Созданы реальные государственные образования, обладающие властью в пределах разделения полномочий, зафиксированного в Конституции РФ и Федеративном договоре. Республики имеют свои госорганы, конституции, принимают законы. Тех же прав добиваются края и области. Вместе с тем существуют единые (федеральные) органы государственной власти, законы и Конституция, обязательные на всей территории, обеспечено единство федерального гражданства, армии и обороны, денежной и налоговой систем, внешней политики, подхода к правам человека и т.п. Однако традиции унитаризма пока накладывают отпечаток на государственное строительство в России, что заметно в некоторых действиях центра (построение «вертикали власти»), и в Конституции РФ. Одновременно заметна тенденция перехода к конфедерации, что угрожает существованию России.

Необходимо назвать и формы межгосударственных, международно-правовых отношений, которые часто смешивают с государственным устройством. Более или менее устойчивых (в сравнении с временными союзами, договорами или организациями) межгосударственных форм две:

1) Империя (от лат.imperium – власть). Термин используется в 2 смыслах: а) одна из форм монархии; б) крупное полиэтническое образование, объединявшее метрополию и ее колонии, где жили дискриминируемые этнические общности. В Этнологическом словаре (С.48) выделены такие признаки: возникновение в результате экспансии; во главе самодержец-монарх; неравенство региональное (метрополии и колонии), а также в имущественном и правовом отношении, например, Британская империя. Очевидно, авторы словаря смешали оба значения: та же Британская империя веками не была абсолютной монархией, а германская почти не имела колоний. Тем не менее авторы правы, утверждая, что термин “советская империя” некорректен, т.к. в СССР не было дискриминации окраинных народов и привилегий у русского этноса.

2) Конфедерация (от лат.confoederatio – союз) как союз государств на добровольной основе. Сохраняя независимость, они объединяются для достижения ряда целей (часто военно-политического толка). Ее органы не самостоятельны, а образуются из представителей стран-членов. И решения общих органов необязательны для членов. Материальная база конфедерации складывается из добровольных взносов членов. Это не государство, а союз государств, хотя и входящих в ее состав, но остающихся субъектами международного права.

Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 г. (хотя она больше напоминала империю), Швеция с Норвегией до 1905 г., США в 1776-87 гг. (или до 1789 г.), Швейцария в 1815-48 гг., Германия в 1815-67 г., сочетание элементов конфедерации и федерации наблюдалось и в нашей стране в 1918-22 и в 1992-99 гг. Первые две конфедерации распались на независимые государства, остальные объединились в государство-федерацию (при этом СССР вскоре преобразовался в симбиоз суперунитаризма на практике с элементами федерализма и конфедерализма де-юре, а РФ ныне отсекает элементы конфедерализма). Конфедерации создавались при восстановлении феодальных, рабовладельческих или сходных с ними социальных отношений. Так, гражданская война в США в XIX в. велась между буржуазно и федеративно ориентированными янки и конфедератами-южанами, владевшими рабами и землей. Попытки создания конфедераций предпринимались в отсталых регионах мира и в XX в. Одной из них была Сенегамбия (Гамбия и Сенегал), но, образовавшись в 1982 г., она вскоре распалась. То же произошло и с ОАР – конфедерацией Египта и Сирии. Да и власти тех республик России, что в 90-е гг. стремились к конфедеративным отношениям, опирались на слой лендлордов в лице председателей колхозов и глав администраций.

Итак, конфедерация как форма сосуществования государств по неизменным нормам – это адекватная феодализму и эпохе перехода к капитализму (индустриальному обществу), но архаичная ныне и нестабильная, переходная форма отношений между странами, а конфедерация как форма все более углубляющейся интеграции государств (ЕС, например) отвечает потребностям перехода к постиндустриальному обществу от индустриальных независимых государств. Векторов – два: от независимости к общей государственности или наоборот. Дезинтеграционные тенденции в РФ, ведущие к конфедерации, стимулировались в 90-е гг. стремлением ряда субъектов перейти от внутригосударственных к межгосударственным отношениям, утвердить “равноправие” целого и части, отказаться от соблюдения Конституции РФ на своей территории. Конечно, конфедеративные отношения порождаются и консервацией элементов унитаризма, но нередко дело представляют таким образом, что подобные настроения служат защите “демократического федерализма”. С этим трудно согласиться. Выделим отличия федерации как государства от конфедерации:

1) Федерация – целостное суверенное союзное государство, отношения в ней регулируются государственным правом. Юридически объединение в федерацию закрепляет конституция, включающая (в конституционно-договорной федерации) или не включающая (в конституционной федерации) федеративный договор.

2) В сфере политики у субъектов федерации отсутствуют реальный суверенитет, право сецессии (выхода из состава федерации), независимость в международных отношениях. Для них не допускаются верховенство местных законов и органов власти, право нуллификации (отмены решений федеративных органов), наличие собственной армии, не подчиненной единому управлению, отказ от единого гражданства и от признания единства территории и границы федерации, а также принципиальное различие в форме государства, его политическом режиме и общественном строе.

3) В области экономики федеральные органы обладают правом установления единой системы денежного обращения (недопущение местных эрзац-денег), введения федеральных налогов на всей территории страны (наряду с местными – то есть наличие многоканального налогообложения) и регулирования торговли между субъектами федерации. Последнее выражается прежде всего в запрете субъектам ограничивать свободу передвижения лиц, товаров и услуг (включая запрет устанавливать пошлины и таможенные барьеры). Федеральный бюджет формируется за счет принудительного сбора федеральных налогов, а не добровольных взносов субъектов, которые в федерации лишены финансовой власти, кроме сбора местных налогов. Вместе с тем в развитых федерациях субъекты базируют свою жизнедеятельность на эффективной системе регионального самофинансирования (в основном за счет местных налогов), а расходы центральных правительств при этом близки к 30% суммарных бюджетов (в РФ 70% в 1992 г., затем снизились до 50%, но вновь поднялись в 2000-е гг.). В федерациях существует, наряду с собственностью субъектов, и единая собственность союзного государства, чего не признает ряд республик в составе России. Таковы “классические” принципы построения федерации, проводящие водораздел между ней и конфедерацией. Однако и сами федерации различаются между собой.