§ 2. Место Совета Министров Республики Беларусь в системе иных государственных органов

Совет Министров Республики Беларусь — Правительство Республики Беларусь — центральный и коллегиальный орган государственного управления. В статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что Совет Министров является «коллегиальным центральным органом государственного управления Республики Беларусь, призванным осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти».

Из этого определения следует, что Совет Министров призван осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь. Подобное предназначение отличает его от Национального собрания, судов и прокуратуры. Парламент — Национальное собрание — является законодательным органом, т.е. он осуществляет законодательную власть (ст. 90 Конституции). Судебную власть реализуют суды (ст. 109 Конституции), однако вряд ли можно согласиться с тем, что и Конституционный Суд призван осуществлять судебную власть. Он осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов в государстве (ст. 116 Конституции).

Главное предназначение прокуратуры — осуществление надзора за точностью и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов (ст. 125 Конституции).

Совет Министров — орган Республики Беларусь. Полномочия Совета Министров распространяются на всю территорию республики.

В отличие от Конституции БССР 1978 г. (ст. 120), в действующей Конституции не оговорено, что акты Совета Министров обязательны к исполнению на всей территории республики (ч. 3 ст. 107).

Тем не менее, вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что Совет Министров стоит в одном ряду с другими общегосударственными органами. Это не отождествляет его с данными органами, а лишь означает, что он имеет общие с ними черты.

Президент Республики Беларусь является Главой государства и избирается всем населением республики. Он обладает определенными полномочиями по отношению ко всем ветвям власти, но наиболее широкими — в отношении исполнительной власти.

Отношения Правительства с Президентом строятся как отношения подчиненного с руководителем. Однако прямого указания об этом в законодательстве нет. Такой вывод вытекает из законодательства, статуса Президента и его конкретной деятельности. Президент занимается наиболее важными вопросами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического характера, решение которых относится и к компетенции Правительства. Он не всегда принимает декреты, указы по указанным вопросам, а направляет деятельность Правительства в нужное русло и иными способами оказывает ему помощь, указывает на недостатки, упущения, требуя их устранения.

Президент ответственен за успешную работу Правительства, и эта ответственность определяется многими обстоятельствами. Наиболее важными из них являются следующие.

По существу, исключительно Президент формирует Правительство. Успехи в работе любого органа, в том числе и Правительства, зависят от кадров, руководителей, их компетентности.

Президент определяет идеологию во всех сферах деятельности Правительства. Правительство обязано руководствоваться такими идеологическими установками и следовать им.

Кроме того, Правительство в соответствии с частью 2 статьи 106 Конституции и частью 1 статьи 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» в своей деятельности подотчетно Президенту. Подотчетность выражается в том, что Правительство по мере необходимости (но не реже одного раза в квартал) обязано представлять Президенту отчет о своей деятельности (ч. 2 ст. 2 указанного Закона).

Отчет — это форма контроля за деятельностью Правительства, важная управленческая функция. Отчет может быть как о всей деятельности за определенный период, так и по отдельным вопросам.

Существуют и иные формы контроля. Президент, например, вправе отменять акты Правительства (п. 25 ст. 34 Конституции), председательствовать на заседаниях Совета Министров. В ряде случаев Правительство может строить отношения с Национальным собранием только с разрешения или согласия Президента (чч. 1, 3-5 ст. 16; ч. 3 ст. 19; ч. 2 ст. 31 Закона).

Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. утверждена Директива о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны1, в которой отмечаются недостатки в деятельности Правительства и подчеркивается, что необходимо сделать для их устранения.

Нередко в правовых актах Президента, решающих (регулирующих) те или иные вопросы, даются прямые указания (предписания, поручения) Совету Министров. Так, в Указе Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. № 16 «Вопросы закрытого акционерного общества по выпуску бытовых холодильников "Атлант"» предписано Совету Министров принять меры по реализации настоящего Указа. В Указе от 14 января 2000г. № 17 «О введении оффшорного сбора» Совету Министров поручено в месячный срок утвердить перечень работ и услуг, с оплаты которых снимается оффшорный сбор2.

Таким образом, Правительство находится в прямой зависимости (подчиненности) от Президента и занимает вторую ступень в общегосударственном масштабе в системе (иерархии) исполнительной власти.

Отношения Совета Министров с Национальным собранием строятся по нескольким направлениям:

1) утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении;

2) заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства;

3) рассмотрение по инициативе Премьер-министра вопроса о доверии Правительству;

4) дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра;

5) осуществление Советом Министров законодательной инициативы;

6) внесение предложения Советом Министров об объявлении рассмотрения проекта закона срочным;

7) Совет Министров может требовать принятия Палатой представителей окончательного решения по законопроекту, по которому не принят согласованный текст законопроекта;

8) участие Премьер-министра и других членов Совета Министров в заседаниях палат Национального собрания и их органов.

Правительство ежегодно разрабатывает и представляет Президенту для внесения в Национальное собрание проект республиканского бюджета и отчет об его исполнении (ч. 3 ст. 107 Конституции и ст. 4 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Как правило, Министр финансов докладывает основные положения проекта в Национальном собрании. Все изменения, уточнения и дополнения, предлагаемые депутатами или сенаторами, рассматриваются в Правительстве.

Проект бюджета первоначально рассматривается в комиссиях Национального собрания, нередко в присутствии представителей Правительства.

С отчетом об исполнении бюджета выступает в Национальном собрании один из членов Правительства. По результатам отчета принимается специальный закон, в котором называется сумма по доходам и расходам и сумма, превышающая расходы над доходами, а также предписание об утверждении отчета (Закон Республики Беларусь от 13 июля 2001 г. № 46-3 «Об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета за 2000 год»).

Палата представителей Национального собрания заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства, с которым он должен выступить в двухмесячный срок после назначения его на должность (п. 5 ст. 97 Конституции, ч. 2 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). В случае ее отклонения Премьер-министр вправе в течение двух месяцев представить повторную программу. Если и повторная программа отклонена, то это означает, что палата выражает вотум недоверия Правительству со всеми вытекающими последствиями.

Премьер-министр имеет право по собственной инициативе поставить вопрос перед Палатой представителей о доверии Правительству по конкретному поводу.

Отношения Совета Министров с Национальным собранием строятся в связи с дачей им согласия на назначение Президентом Премьер-министра. Если Палата представителей дважды отказала в даче такого согласия, то может возникнуть прецедент также для самой Палаты. Президент имеет право распустить Палату и назначить новые выборы или представить в третий раз кандидатуру на должность Премьер-министра.

Совет Министров обладает правом законодательной инициативы. Он может по собственной инициативе, по поручению Президента или в случаях, предусмотренных законодательством, организовывать разработку проектов законов и представлять их в установленном порядке в Палату представителей для рассмотрения.

Рассмотрение законопроекта может быть объявлено срочным. Правительство поступает так только по поручению Президента, а с его согласия оно вправе требовать от Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания принятия на своих заседаниях решения путем голосования в целом за весь внесенный проект или его часть с сохранением лишь тех поправок, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством (ч. 5 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).

Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта вследствие отклонения законопроекта Советом Республики, то Совет Министров по поручению Президента может требовать от Палаты представителей принятия окончательного решения.

Премьер-министр и другие члены Совета Министров наделены правом принимать участие в заседаниях Палаты представителей и Совета Республики и их органов, выступать на этих заседаниях вне очереди. Они обязаны на специальных заседаниях палат Национального собрания отвечать на вопросы депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, а также в установленном порядке — на их запросы (ч. 8 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).

Совет Министров может вступать в отношения с Национальным собранием и по другим поводам, например при рассмотрении законопроектов, затрагивающих его интересы. Следует также отметить, что Совет Министров ответственен перед Национальным собранием, но не подчинен и не подконтролен ему, как это было предусмотрено Конституцией БССР 1978 г. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что Национальное собрание вряд ли вправе в законах давать указания, поручения Совету Министров по тем или иным вопросам (Закон Республики Беларусь от 16 июля 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях»; Закон Республики Беларусь от 12 ноября 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об основах государственного социального страхования»). Подобные предписания могут адресоваться только подчиненным, подконтрольным органам. Национальное собрание не уполномочено и не в состоянии проконтролировать выполнение таких предписаний. Кроме того, подобные предписания противоречат Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Законы являются нормативными правовыми актами, а названные предписания могут быть и индивидуальными, адресованными конкретному лицу, органу государственного управления.

Следовательно, давая такие указания, поручения, Национальное собрание не только выходит за пределы своей компетенции, но и нарушает одно из требований, предъявляемых к нормативным правовым актам. Такие указания, предписания Совету Министров могут исходить только от Президента.

Совет Министров издает постановления на основании и во исполнение законов. Между тем Национальное собрание не наделено правом (как это было по Конституции БССР 1978 г.) заслушивать отчеты Совета Министров, поскольку последний ему не подчинен.

Национальное собрание — это, в первую очередь, законодательный орган, который лишь частично обладает правом контроля. Контроль за деятельностью Правительства осуществляет только Президент. Генеральный прокурор, Комитет государственного контроля не вправе осуществлять контроль за деятельностью Совета Министров. Не имеют права на подобный контроль и суды, за исключением Конституционного суда. Последний осуществляет контроль за соответствием постановлений Совета Министров Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам Республики Беларусь, декретам, указам Президента (ст. 116 Конституции).

Совет Министров — центральный орган государственного управления. Он возвышается над всеми иными органами государственного управления. Тем не менее он не является высшим органом государственного управления, и не все эти органы ему подчинены. Отдельные органы государственного управления подчиняются непосредственно Президенту. Пределы и порядок подчинения также определяются Президентом.

Совет Министров осуществляет руководство подчиненными ему республиканскими органами государственного управления. Он направляет и контролирует их работу, вправе определять их правовой статус, если иное не предусмотрено актами Президента, отменять акты, привлекать руководителей министерств и других республиканских органов государственного управления к дисциплинарной ответственности, кроме увольнения, перевода на другую работу, понижения в должности и правах. В части 7 статьи 143 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» дисциплинарные полномочия Совета Министров не ограничиваются подчиненными ему министерствами и другими республиканскими органами государственного управления.

Законодательство регулирует также и взаимоотношения Совета Министров с местными исполнительными и распорядительными органами (гл. 4 указанного Закона) и с местными Советами (ст. 17 Закона).

Местные исполнительные комитеты не подчинены Совету Министров. Областные и Минский городской исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Совету Министров лишь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства (ч. 6 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).

Совет Министров вместе с местными Советами депутатов в целях учета интересов Республики Беларусь и административно-территориальных единиц в соответствии с действующим законодательством определяет степень и порядок их участия в выполнении общегосударственных программ, совместных проектов, рассматривает предложения этих Советов. Решения местных Советов должны соответствовать действующему законодательству, а следовательно, и актам Совета Министров.

Местные исполнительные комитеты осуществляют свои полномочия в соответствии с актами законодательства.

Совет Министров не имеет права отменять акты местных исполнительных комитетов, приостанавливать акты местных Советов, как это было раньше. Такое право принадлежит Президенту. Вместе с тем интересы Совета Министров и рассматриваемых местных органов не только не противоречат друг другу, а являются общегосударственными.