§ 4. Формы работы Президента Республики Беларусь.

Следует различать два вида форм работы того или иного органа государственного управления: организационно-правовую форму работы (организационная форма); форму управленческой деятельности.

Формы работы Президента весьма многообразны, они вытекают из общих форм государственного управления и определяются ими. Вне той или иной формы управленческая деятельность как Президента, так и любых органов государственного управления не может реализовываться.

Управленческая деятельность выражается в правовой и неправовой формах.

К правовой форме в первую очередь относятся акты Президента. Акт — это форма выражения, закрепления волеизъявления Президента, закрепление осуществления им управленческих действий, принятых решений. Так сложилось, вошло в обыденную жизнь, в науку и находит закрепление в нормах права, что принимают не решения как определенные выводы, предписания, умозаключения, волеизъявления, т.е. соответствующие действия, а акты (указы, распоряжения) как формы выражения указанных действий. Например, в статье 85 Конституции записано, что Президент издает декреты, указы и распоряжения. Фактически Президент при решении того или иного вопроса делает определенные заключения и оформляет их в форме декрета, указа или распоряжения. Следовательно, издается решение, а оформление его осуществляется в форме декрета, указа, распоряжения. Решения Президента могут выражаться и в иных формах. Решения составляют содержание декрета, указа, распоряжения. По этой причине правильнее было бы записать в Конституции Республики Беларусь (ст. 85), что Президент издает решения в форме декретов, указов, распоряжений или иной форме.

Акты Президента относятся к правовой форме, поскольку в них содержатся нормы права или иные волеизъявления, преобразующие общественные отношения. Благодаря особому содержанию, влекущему юридические последствия, декрет, указ, распоряжение Президента являются правовыми.

Декреты, указы, распоряжения называются правовыми актами. Такое название не совсем точное. Декреты, указы, распоряжения — это юридическая форма выражения, закрепления действий в виде решений. Форма без содержания является абстракцией, реально не существующим явлением, поэтому декреты, указы, распоряжения с наличием содержания являются правовыми актами.

Декреты, указы, распоряжения — это документы, т.е. акты в письменном виде. Не исключены решения Президента и в устной форме, в форме поручений.

В законодательстве не установлено, в какой форме Президент должен закреплять то или иное принятое им решение — в форме декрета, указа или распоряжения. Г.А. Василевич правильно подчеркивает, что «необходимо определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента — декрета, указа, распоряжения». В статье 14 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» установлено, что «декреты Президента Республики Беларусь принимаются по любым вопросам, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь». При этом не определено, по каким вопросам издаются указы и распоряжения. Подобная регламентация указанного Закона свидетельствует об отсутствии необходимости в наличии иных видов актов Президента, и в первую очередь указов, если декреты можно издавать по любым вопросам. Таким образом, если Президенту предоставлено право издавать несколько видов актов, то хотя бы в общих чертах следовало бы обозначить предметы регулирования каждого из названных видов правовых актов. Это позволит уяснить надобность каждого вида акта и его место в системе правовых актов Президента.

В законодательстве не определена иерархия рассматриваемых правовых актов. По этой причине неизвестно, какой из названных трех видов правовых актов, издаваемых Президентом, обладает большей юридической силой, или все они одинаковы.

Статья 5 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» посвящена системе нормативных правовых актов. Между тем, система в ней не установлена. На основании статьи 137 Конституции статьи 2 названного выше Закона, в которых дается перечень нормативных правовых актов и сначала называются декреты, а затем указы, можно предположить о превалировании декретов над указами. Кроме того, сделана попытка показать большую юридическую силу декретов над указами в частях 5 и 6 статьи 2 данного Закона. Формулировка же этих частей такова, что создается впечатление о превосходстве указов над декретами.

В части 5 статьи 2 указанного Закона установлено, что декретами регулируются наиболее важные общественные отношения, а указами устанавливаются, изменяются и отменяются определенные правовые нормы (ч. 6 ст. 2). По этой причине нормы, содержащиеся в декретах, могут быть отменены или изменены указами. На практике имеют место случаи, когда изданием указа признается утратившим силу декрет.

В то же время изменить или отменить указ декретом невозможно. Подобное положение не способствует установлению иерархии правовых актов Президента.

Иерархия президентских правовых актов должна быть обязательно. В ней декреты должны находиться на верхней ступени, т.е. иметь значительно большую юридическую силу по сравнению с указами и распоряжениями. Такое их положение определяется частью 3 статьи 101 Конституции. В ней записано, что «в силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона». Только в таком случае декреты должны иметь силу законов. Для иных целей существуют указы и распоряжения.

Указы должны издаваться в целях реализации обычных полномочий Президента.

Декреты правильнее было бы утверждать палатами Национального собрания. В настоящее время принимается постановление о принятии их к сведению. Такая практика позволяет Национальному собранию быть информированным о решении Президента по тому или иному вопросу. При этом Национальное собрание может и не согласиться с решением Президента и отменить декрет большинством (не менее двух третей) голосов от полного состава каждой из палат (ч. 3 ст. 101 Конституции).

Нынешний статус декретов не позволяет отменять законы, хотя на практике такой случай имел место (Декрет Президента Республики Беларусь от 13 октября 1997г. № 19 «О признании утратившим силу Закона Республики Беларусь от 15 июня 1997 г. "О предоставлении закрытому акционерному товариществу «Форд Юнион» налоговых и таможенных льгот"»). Правда, издание декрета нередко вызывает необходимость внесения соответствующих изменений в законы, т.е. приведения положений законов в соответствие с декретом.

Подобное не исключается и в связи с изданием некоторых указов. Так, издание Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», требует внесения изменений в Закон «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах». Это соответствует части 3 статьи 137 Конституции, хотя указы, в отличие от декретов, не могут выноситься на рассмотрение Национального собрания и, следовательно, не могут быть им отменены или изменены.

Таким образом, указы Президента Республики Беларусь в ряде случаев по юридической силе оказываются выше и декретов, и законов.

Президент с помощью правовой формы осуществляет немалую часть своей деятельности и решает важные вопросы государственной значимости.

Другой не менее важной, имеющей особое значение формой, является организационная форма. Через нее реализуются управленческие действия, не требующие правового закрепления, придания им юридической значимости. Организационная форма многообразна. Это и проведение семинаров, совещаний, выезды на места и оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснованных рекомендаций, разъяснение и мобилизация органов и лиц, изучение общественного мнения и др. Организационная форма является основной в управленческой деятельности Президента, поскольку на! нем в первую очередь лежит обязанность практически организовать весь государственный механизм на хозяйственное, социально-культурное и административно-политическое строительство так, чтобы приоритет прав и свобод человека пронизывал деятельность всех органов государства, сориентировать их на эти права и свободы.

Без организационной формы не может осуществляться государственное управление. Осуществление его только путем издания декретов, указов и распоряжений могло бы привести к голому администрированию. Реализация Президентом полномочий в сфере государственного управления требует не только издания правовых актов, но и огромной организаторской работы во всех областях жизни.

Принятие решения является важным моментом в управлении. Однако главное состоит в том, чтобы реализовать его, провести в жизнь. В этом случае от организаторской работы, т.е. осуществления действий в организационной форме, зависит, будет ли успешно выполнено решение или нет.

Президент Республики Беларусь часто проводит совещания, семинары, выезжает на места — в области, районы, на промышленные и сельскохозяйственные предприятия, знакомится с их работой, оказывает практическую помощь и т.п., т.е. проводит огромную организаторскую работу.

Материально-техническая форма работы для Президента не так важна, поскольку ее может успешно проводить технический аппарат.