15. Публичные субъекты финансового права

Определяющим свойством, характеризующим публичных субъектов в современный период как самостоятельных субъектов, является возложение на них юридической ответственности, которая наступает не за финансовое правонарушение, а вытекает из обязанности обеспечивать выполнение экономических и других задач, направленных на укрепление финансового состояния своей территории.

В современных условиях для осуществления публичной финансовой деятельности особое значение приобретают общественно-территориальные субъекты.

Государство (Российская Федерация в целом и субъекты РФ) является субъектом финансового права, обладая компетенцией в области финансовой деятельности, которая закреплена в Конституции РФ, Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ и других актах.

После оформления какой-либо территории в государство или части государства в государственно-территориальную единицу это образование приобретает возможность иметь органы государственной власти и управления, быть носителем прав и обязанностей, выступать в качестве субъекта права, в том числе и финансового. При этом субъектом права является не просто территория, а определенным образом организованная государственно-территориальная единица, основу которой составляет население. Государство в сфере отношений суверенитета и собственности выступает как единая система органов, выполняющих большинство его правомочий в сфере финансовой деятельности. Данное обстоятельство дает основания считать государство особым субъектом финансового права. Однако подобная отличительная черта проявляется не во всех финансовых отношениях, а только в тех, где Российской Федерации противостоит другое государственно-территориальное образование или где государство аккумулирует право на имущество. Названные признаки образуют состав особой финансовой правосубъектности государства, которая наиболее отчетливо проявляется в сферах бюджетной и кредитной деятельности.

Российская Федерация в целом должна рассматриваться как субъект финансового права и в случае взимания, а также взыскания федеральных налогов и сборов. В Российской Федерации право государства на взимание налогов и сборов не зафиксировано в Конституции РФ. О его существовании можно сделать вывод при анализе ст. 1 и 2 Налогового кодекса РФ, где записано, что «настоящий Кодекс устанавливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет…» (п. 2 ст. 1), а «законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации…» (п. 1 ст. 2). Под взиманием федеральных налогов и сборов следует понимать право Российской Федерации требовать уплаты налогов и сборов от субъектов, обязанных их уплачивать. Это право государства проявляется в налоговом обязательстве, где у налогоплательщика существует обязанность уплатить налог, а у государства право требовать его уплаты. Право Российской Федерации на взыскание налогов и сборов также не зафиксировано в Конституции РФ, но его наличие можно предположить из анализа ст. 45, 46 НК РФ. Под взысканием федеральных налогов и сборов следует понимать право Российской Федерации в целом на применение мер принудительного исполнения обязанности по уплате налога и сбора. Права Российской Федерации на взимание и взыскание налогов и сборов производны от ее суверенного права на установление налогов и сборов, и также являются суверенными. Они не принадлежат и не могут принадлежать никому другому, а потому должны рассматриваться как проявление верховенства государства по отношению ко всем другим властям, которые возникают в процессе жизнедеятельности общества.

Таким образом, Российская Федерация выступает в качестве суверена и казны, причем применительно к различным сферам финансовой деятельности эти критерии присутствуют как в совокупности (например, в бюджетном праве), так и отдельно (например, в отношении денежной эмиссии или государственного кредита).

Российское государство — субъект финансового права не только в целом, но и в качестве субъектов РФ, через которые также реализуется суверенитет Российской Федерации. Субъекты РФ являются субъектами финансового права также в бюджетных отношениях, в отношениях по установлению и взиманию региональных налогов и сборов, а также в отношениях по поводу государственного кредита.

Следующий общественно-территориальный субъект финансового права — муниципальные образования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет муниципальное образование как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения (ст. 2). Особый правовой статус муниципальных образований проявляется в том, что именно к ведению муниципальных образований относятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления, для реализации которых ему необходимо осуществлять финансовую деятельность, т. е. быть субъектом финансового права.

Исходя из ст. 5, 8, 15 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование является субъектом финансового права в отношении прав: формирования и исполнения местного бюджета; установления местных налогов и сборов; выпуска муниципальных займов, а также взаимосвязанных с этими правами обязанностей и прав.

Кроме того, согласно ст. 139 и 141 БК РФ, а также ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» из бюджета субъекта РФ местному бюджету выделяются: а) средства из фонда финансовой поддержки муниципальных образований; б) субвенции и иные формы помощи, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта РФ. Соответственно, муниципальное образование является субъектом финансового права в отношении прав на получение вышеназванных финансовых ресурсов.

Во всех вышеперечисленных случаях муниципальные образования (т.е. население), являясь субъектом финансового права, выступают в финансовых правоотношениях в лице представительных и соответствующих исполнительных органов местного самоуправления.

Важный гарант самостоятельности муниципального образования - это его финансовая независимость, которая предоставляет возможность органам местного самоуправления управлять рисками; отвечать по своим обязательствам; самостоятельно определять судьбу муниципальной собственности; формировать, утверждать и исполнять местный бюджет и многое другое.

Осуществляя финансовую деятельность и решая вопросы местного значения, муниципальные образования реализуют налоговые, бюджетные, кредитные и другие полномочия. Свидетельством тому, что муниципальные образования обладают финансовой правосубъектностью, служит значительная нормативная база.

В соответствии с названным Федеральным законом, БК РФ и НК РФ муниципальное образование является субъектом финансового права относительно муниципальной бюджетной деятельности; введения местных налогов и сборов; выпуска муниципальных займов; финансовой деятельности муниципальных предприятий. Права и обязанности муниципальных образований как субъектов финансового права от их имени реализуют соответствующие органы местного самоуправления либо непосредственно население муниципального образования

Правовое регулирование аудиторской деятельности в РФ

Аудиторская деятельность в России организуется с учетом опыта, сложившегося в мировой практике. Особенности регулирования аудита в России – регламентация централизованными органами - относят нашу страну к первой концепции регулирования аудиторской деятельности, характерной для стран континентальной Европы.

Сейчас в отечественном аудите преобладает государственное регулирование. В нем можно выделить два аспекта: долговременный и оперативный. Первый из них связан в основном с созданием и вводом в действие законодательных и иных нормативных актов, второй - с воздействием на отдельные аудиторские организации: аудиторские фирмы и аудиторов - индивидуальных предпринимателей. Определяющим из них является первый, поскольку действие второго в значительной степени именно на нем и базируется. А первый канал реализуется преимущественно через систему нормативного регулирования аудиторской деятельности.

Правовое регулирование представляет собой деятельность государства по внесению организованности, упорядоченности в различные сферы хозяйства.

К основным нормативным актам, регулирующим вопросы аудиторской деятельности в Российской Федерации, относятся:

- Гражданский кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»

- Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

- Постановление Правительства РФ от 23.09.2002 № 696 «Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности» (в последней редакции).

- Постановление Правительства РФ от 06.02.2002 № 80 «О вопросах государственного регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации»;

- Положение о лицензировании аудиторской деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29.03.2002 № 190;

В России система нормативного регулирования аудиторской деятельности находится в стадии становления. Происходит процесс определения прав и обязанностей органов, регулирующих аудиторскую деятельность, определение роли и функций государственных и общественных аудиторских организаций.

Наиболее целесообразной, по мнению проф. В.И. Подольского, представляется четырехуровневая система нормативного регулирования аудиторской деятельности (приложение 3).

Первый (самый верхний) уровень включает Федеральный закон «Об аудиторской деятельности». Закон относится к основным законодательным актам. Он определяет место аудита в финансово-хозяйственной деятельности в качестве ее необходимого равноправного элемента. Определяет цель и задачи аудита в финансово-экономической системе.

Для России это особенно важно, поскольку исторически государственный финансовый контроль превалировал над другими видами контроля.

К документам второго уровня, регулирующим аудиторскую деятельность в РФ, относятся:

1) Федеральные правила (стандарты). Федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности в соответствии со ст. 9 ФЗ «Об аудиторской деятельности» – это единые требования к порядку осуществления аудиторской деятельности, оформлению и оценке качества аудита и сопутствующих ему услуг, а также к порядку подготовки аудиторов и оценке их квалификации.

Они определяют общие вопросы регулирования аудиторской деятельности для всех субъектов рынка аудиторских услуг.

Федеральные правила (стандарты) утверждаются Правительством РФ. В настоящее время разработано и принято 23 федеральных правил (стандартов). Вместо неразработанных используются российские правила (стандарты) аудиторской деятельности, утвержденные Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте РФ.

2) подзаконные нормативные акты, устанавливающие общие положения по регулированию аудиторской деятельности для аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов (нормативные документы в области лицензирования аудиторской деятельности и аттестации аудиторов). К таким нормативным актам относится Положение о лицензировании аудиторской деятельности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 29.03.2002 № 190.

К регулирующим актам третьего уровня относятся:

1) внутренние стандарты аккредитованных профессиональных аудиторских объединений. В соответствии со ст. 9 ФЗ «Об аудиторской деятельности» профессиональные аудиторские объединения, если это предусмотрено их уставами, могут устанавливать для своих членов внутренние правила (стандарты) аудиторской деятельности, которые не могут противоречить федеральным правилам (стандартам). При этом требования внутренних правил (стандартов) не могут быть ниже требований федеральных правил (стандартов);

2) нормативные акты министерств и ведомств, устанавливающие правила организации аудиторской деятельности и проведения аудита применительно к конкретным отраслям, организациям и по отдельным вопросам налогообложения, финансов, бухгалтерского учета, хозяйственного права.

Четвертый уровень включает внутренние стандарты аудиторской деятельности, которые разрабатывают аудиторские организации и индивидуальные аудиторы на базе федеральных правил (стандартов) и практики аудита.

Анализ законодательства об аудите показывает, что существуют две формы аудита: обязательный аудит и инициативная аудиторская проверка.

Обязательный аудит представляет собой ежегодную обязательную аудиторскую проверку ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организации или индивидуального предпринимателя. Необходимость обязательного аудита обусловлена спецификой организационно-правовой формы проверяемых лиц, характером их функций (кредитные и страховые организации и др.) либо большим объемом выручки от реализации продукции или значительной суммой активов баланса на конец отчетного года, т.е. такими обстоятельствами, которые в целях защиты прав и законных интересов других лиц и обеспечения экономической безопасности Российской Федерации требуют установления повышенных гарантий достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности проверяемых лиц.

Аудит является обязательным для тех лиц, которые подпадают под установленные Законом об аудите критерии. Так, обязательный аудит осуществляется в случае, если:

1) организация имеет организационно-правовую форму открытого акционерного общества;

2) организация является кредитной, страховой или обществом взаимного страхования, товарной или фондовой биржей, инвестиционным фондом, государственным внебюджетным фондом, источником образования средств которого являются предусмотренные законодательством РФ обязательные отчисления, производимые физическими и юридическими лицами, фондом, источником образования средств которого являются добровольные отчисления физических или юридических лиц;

3) объем выручки организации или индивидуального предпринимателя от реализации продукции (выполнения работ, оказания услуг) за один год превышает в 500 раз установленный законодательством РФ МРОТ или сумма активов баланса превышает на конец отчетного года в 200 раз МРОТ;

4) организация является государственным или муниципальным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения, если финансовые показатели его деятельности соответствуют указанным выше (в п. 3) критериям;

5) обязательный аудит в отношении конкретных организаций или индивидуального предпринимателя предусмотрен федеральным законом.

Обязательный аудит может осуществляться только лицами, отвечающими жестким требованиям Закона (прежде всего требованию о проведении обязательного аудита лишь аудиторскими организациями). Если финансовая (бухгалтерская) документация аудируемого лица содержит сведения, составляющие государственную тайну, ежегодные обязательные проверки могут проводиться только аудиторскими организациями, созданными без иностранного участия, имеющими допуск к сведениям, составляющим государственную тайну. В том случае, если в уставном (складочном) капитале аудируемого лица доля государственной собственности или собственности субъекта Российской Федерации составляет не менее 25%, проведение обязательного аудита осуществляется на основе договора, заключенного по итогам открытого конкурса.

Обязательный аудит следует отличать от аудиторской проверки, осуществляемой по поручению органов дознания или следователя (при наличии санкции прокурора), прокурора, суда и арбитражного суда (при наличии в производстве указанных органов возбужденного уголовного дела, принятого к производству гражданского дела или дела, подведомственного арбитражному суду). Последняя преследует определенные цели и предназначена для конкретных пользователей. При проведении такого аудита используются специальные методы, аналогичные методам судебно-бухгалтерской экспертизы.

Для остальных предпринимателей аудит проводится по их инициативе на основе договора между аудитором и предпринимателем. Инициативный аудит может проводиться в любое время и в тех объемах, которые будут установлены самостоятельным решением органа управления организации или индивидуальным предпринимателем.

К данному виду аудита можно отнести и так называемые контрольные аудиторские проверки финансово-промышленных групп, проводимые по инициативе и за счет полномочных органов. Целью такой проверки является установление реального экономического состояния деятельности финансово-промышленной группы. Проведение такой проверки может быть вызвано рядом обстоятельств, например обнаружением недостоверной информации в представленных документах либо уклонением от полного и своевременного представления необходимых документов, злоупотреблением имеющимися правами и оказываемыми мерами государственной поддержки, нарушением законодательства РФ либо законодательства субъектов РФ. Такой аудит, как правило, ориентирован на проверку отдельных сфер деятельности конкретного корпоративного объединения. Но не исключается проверка по всему спектру вопросов, характеризующих производственно-хозяйственную деятельность группы, в том числе и с позиции ее оценки на соответствие положениям законодательства РФ и ее субъектов. Михайлов Н.И. Комментарий к Федеральному закону «О финансово-промышленных группах» (постатейный) / Отв. ред. акад. В.В. Лаптев. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 201 - 204.

В зависимости от того, кто осуществляет проверку, аудит подразделяется на внешний и внутренний. Внешний аудит выполняют аудиторы и специалисты аудиторской организации, индивидуальный аудитор с целью составления мнения о достоверности информации, предоставленной в финансовых отчетах и отражающей финансовое положение, результаты операций и движение денежных средств экономического субъекта в соответствии с общепринятыми бухгалтерскими принципами.

Внутренний аудит осуществляется служащими организации (аудиторами) с целью оценки ее работы в собственных интересах. Полученная в процессе проверки информация, как правило, предназначается для удовлетворения потребностей управленческого персонала. Организация, роль и функции внутреннего аудита определяются самим юридическим лицом (его руководителем, собственником) и зависят от выполняемых видов деятельности, объемов показателей финансово-хозяйственной деятельности, принятой системой управления и др.

Отношения, возникающие при осуществлении внутреннего аудита, существенно отличаются от отношений, связанных с проведением внешнего аудита, и не регламентируются Законом об аудите. Некоторые авторы видят значительную недоработку законодателя в части регулирования внутреннего аудита и предлагают распространить действие Закона об аудите на внутренний аудит, внеся в этот Закон соответствующую поправку о том, что к аудиторской деятельности наряду с независимыми аудиторскими проверками финансовой (бухгалтерской) отчетности и оказанием сопутствующих аудиту услуг юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям относится созданная в рамках организации и действующая в интересах экономического субъекта система контроля за соблюдением установленного порядка ведения бухгалтерского учета. Качановский Д.Е. Проблемы финансово-правового регулирования внутреннего аудита // Государство и право. 2004. № 5. С. 102 - 105.

Нельзя согласиться с таким предложением. Хотя по содержанию деятельность внешнего и внутреннего аудита схожа, поскольку в ходе проведения и внутреннего, и внешнего аудита происходит проверка финансово-хозяйственной деятельности юридического лица, по характеру отношения принципиально различны. Аудиторская служба является внутрихозяйственным субъектом юридического лица, правовое положение которого определяется локальными актами, принимаемыми самим юридическим лицом. В некоторых случаях в целях защиты интересов вкладчиков, инвесторов, клиентов нормативными актами предписывается создание аудиторской службы. Отношения при внутреннем аудите это вертикальные отношения, возникающие между подразделением юридического лица и юридическим лицом в целом. Отношения, связанные с проведением внешнего аудита, являются отношениями горизонтальными и строятся на основе гражданско-правового договора, заключаемого аудиторской организацией с аудируемым лицом. Первые отношения не обладают признаком независимости, на котором настаивает законодатель: именно внешний аудит характеризуется как независимая (в первую очередь в организационном, имущественном плане) проверка. Более того, отношения при внутреннем аудите никак нельзя отнести к предпринимательской деятельности, каковыми являются отношения по поводу внешнего аудита, осуществляемого на коммерческой основе.