54,55 Экзаменационные вопросы.
1. Понятие и состав категории земель особо охраняемых территорий и объектов
К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
Появление данной категории земель обусловлено необходимостью охраны уникальных природных объектов и комплексов, правовое положение которых определено экологическим законодательством.
Существует три направления охраны окружающей среды: установление экологических требований к отдельным видам хозяйственной и иной деятельности; установление правил охраны отдельных природных объектов (вод, лесов и т.д.); придание особого эколого-правового статуса территориям.
Последнее направление заключается в установлении особого порядка использования и охраны определенной территории, особенностей управления ею, финансирования и проведения специальных экологических мероприятий. Особый эколого-правовой режим охраны устанавливается при создании двух разновидностей территорий: особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) и зон экологического бедствия.
Целью установления особых стимулов и ограничений по использованию и охране таких территорий является создание дополнительных гарантий достижения главной задачи экологического законодательства - обеспечения благоприятного качества окружающей среды. Другими словами, установление особого эколого-правового режима является необходимым, если общие экологические требования (лицензирование, нормирование и т.д.) не позволяют положительно решить вопрос о сохранении и восстановлении конкретных природных объектов в надлежащем состоянии.
Перечень соответствующих стимулов и ограничений содержится в федеральном и региональном экологическом, земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве культурном наследии и т.д. Определенные меры в этом направлении могут быть приняты и на муниципальном уровне.
Появление рассматриваемой категории земель вытекает из основного принципа земельного законодательства (ст.1 ЗК РФ), который провозглашает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий и согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.
Категория земель особо охраняемых территорий и объектов не является однородной и включает в себя ряд субкатегорий: особо охраняемых природных территорий (в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов); природоохранного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения; иных особо ценных земель (п.2 ст.94 ЗК РФ). Упоминание «иных» земель следует понимать в том смысле, что данный перечень не является исчерпывающим, а потому в силу п.5 ст. 94 ЗК РФ Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся пригородные зеленые зоны, городские леса, городские парки, охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).
При этом если земли государственных природных заповедников изъяты из оборота, то земли природных парков, памятников природы, государственных природных заказников, дендрологических парков и ботанических садов, а также ряд иных категорий ООПТ в обороте ограничены.1
Учитывая, что ЗК РФ распространяет ограничения в обороте именно на земельные участки в пределах ООПТ, логично предположить, что земельные участки, например, рекреационного или историко-культурного назначения могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому, кроме случаев, указанных законодательством. Так, не могут отчуждаться в частную собственность из федеральной собственности земли, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия (ст.27 ЗК РФ).
Между тем, перечисленные объекты занимают лишь малую часть категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Как следует из п.2 ст.98 ЗК РФ, в состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. ЗК РФ не изымает и не ограничивает данные земли в обороте, равно как и не запрещает приватизацию земельных участков, на которых находятся, например, кемпинги или дома отдыха.
Аналогичный вывод мы сделаем при анализе ст.99 ЗК РФ, регламентирующей правовой режим земель историко-культурного назначения. Если входящие в состав данной субкатегории земли объектов культурного наследия народов России (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия ограничены в обороте, а земли под военными и гражданскими захоронениями даже изъяты из оборота, то в отношении третьей разновидности земель данной субкатегории - достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел – никаких ограничений и изъятий из оборота не установлено.
Если же перейти от анализа субкатегорий к анализу оборотоспособности отдельных земельных участков, то легко установить, что вполне могут отчуждаться по договору купли-продажи, например, земельные участки, в пределах которых находятся памятники природы, но с соблюдением новым собственником режима ограничений (обременений) по их хозяйственному использованию, предусмотренному экологическим законодательством.
Нахождение земель особо охраняемых территорий и объектов в публичной собственности не исключает возможности включения в состав любой категории ООПТ земельных участков, принадлежащих на праве собственности гражданам и юридическим лицам (п.2 ст.95 ЗК РФ). Последняя возможность происходит в случае экономии бюджетных средств на выкуп таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Однако собственники таких участков ограничиваются в своих правомочиях, что обусловлено необходимостью сохранения режима особой охраны таких территорий.
2. Земли особо охраняемых природных территорий
К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
В отличие от ранее действовавшего закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., новый Закон об охране окружающей среды не содержит исчерпывающего перечня категорий ООПТ. Более того, п.2 ст.2 Закона об особо охраняемых природных территориях подчеркивает, что иные федеральные законы, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления могут учреждать и другие категории ООПТ. Например, ст. 118 ВК РФ выделена новая категория ООПТ – особо охраняемые водные объекты, под которыми понимаются природные водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.) предусмотрены рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные зоны (ст.48-49). Последние образуются для водных объектов рыбохозяйственного значения или их участков, имеющих важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов.
Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. № 900 «Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение» установлено, что геологические объекты, имеющие научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, могут быть отнесены к особо охраняемым геологическим объектам в порядке и на условиях, которые установлены Законом об особо охраняемых природных территориях.
Существует несколько классификаций ООПТ. Во-первых, по признаку заповедности, правовой режим ООПТ может быть трех видов:
а) Абсолютное заповедование. Данный режим присущ государственным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность на данной территории. Вмешательство человека допускается только в исключительных случаях - для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и т.д.
б) Относительное заповедование. Характеризуется сочетанием абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации природных ресурсов. Этому признаку соответствует организация государственных природных заказников.
в) Смешанный режим. Означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма (национальные и природные парки).2
В связи с отнесением п.1 ст. 95 ЗК РФ территорий традиционного природопользования к числу ООПТ, следует отметить ст. 10 Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», из которой следует, что на таких территориях могут выделяться следующие их части: поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения; участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни; объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков, а также иные части территорий традиционного природопользования. Таким образом, данная разновидность ООПТ имеет столь же сложную внутреннюю структуру, как национальный парк.
По критерию права собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения. Так, территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к ООПТ федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут быть отнесены к ООПТ федерального либо регионального значения. Природные парки являются ООПТ регионального значения. Курорты и лечебно-оздоровительные местности, а также территории традиционного природопользования могут быть федерального, регионального или местного значения.
Создание, изменение правового статуса, либо ликвидация ООПТ осуществляются решением соответствующих органов государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ, либо органа местного самоуправления на основании обосновывающих материалов, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Такой вывод следует из ст. 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.), согласно которой объектами экологической экспертизы являются «материалы комплексного экологического обследования территорий, находящихся в пределах территории субъекта РФ, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов РФ и местного значения».
В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями ООПТ, с последующим их изъятием, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (п. 5 ст. 95 ЗК РФ). В случае экономии бюджетных средств выкупа земельного участка не происходит, но права собственников земельных участков подлежат ограничению. Однако создание по такому принципу ООПТ наводит на три соображения.
Во-первых, гражданин - собственник земельного участка в границах, например, заповедника или национального парка, по сути, является собственником земельного участка из состава субкатегории земель особо охраняемых природных территорий, и именно такую запись ему должны внести в правоустанавливающий документ (п.2 ст. 95 ЗК РФ). В то же время, ООПТ могут быть федерального, регионального и местного значения (п. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).
Во-вторых, по общему правилу, землепользователь вправе приватизировать свой участок на основании и в порядке, указанном в ст. 20 ЗК РФ. Закон об охране окружающей среды (п.5 ст.58) устанавливает ограничение конституционного права каждого иметь земельный участок на праве собственности, что является вполне правомерным. Это следует из ч.3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В данном случае права граждан на приватизацию земельного участка ограничиваются в интересах прав и законных интересов других лиц, а именно – права на благоприятную окружающую среду.
В-третьих, согласно ч.4 ст.9 ГрадК РФ и ч.1 ст.3 Закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12. 2004 г. (ред. от 31.12.2005 г.), не допускается принятие органами государственной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Данная норма вступает в действие с 1 января 2008 г. Следовательно, если до указанного срока соответствующие органы публичной власти не подготовят документы территориального планирования, то и осуществить указанные выше процедуры (резервирование земель для создания в будущем ООПТ) не смогут.
Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п.4 ст.58 Закона об охране окружающей среды). Представляется, что прекращение существования ООПТ (с последующим изъятием земель) может произойти теоретически в двух случаях. Во-первых, при полной деградации (уничтожении) природных объектов в составе ООПТ, которые в связи с этим теряют свою ценность и уникальность и не подлежат восстановлению. В такой ситуации при наличии соответствующего заключения государственной экологической экспертизы земельный участок природно-заповедного фонда может быть решением органа государственной власти переведен в другую категорию земель (например, категорию земель запаса). Такой вывод вполне подтверждается ст. 10 Закона о переводе земель из одной категории в другую.
Во-вторых, в случае изъятия земельного участка (природного комплекса) для выполнения международных обязательств РФ. Такой вывод следует из ч.4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако оба эти случая пока не получили практического применения.
Для защиты большинства категорий ООПТ (государственных природных заповедников, национальных парков, курортов и т.д.) от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Вокруг других категорий охранные зоны не создаются (например, вокруг заказников).
Такие охранные зоны могут быть монолитными, но могут иметь и сложную внутреннюю структуру, дифференцируя устанавливаемые ими правовые режимы. Например, как следует из п.3 ст.16 Закона о природных лечебных ресурсах, в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение и промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
Установление таких охранных зон в силу подп.1 п.2 ст. 56 ЗК РФ является разновидностью ограничений прав на землю.
На землях ООПТ федерального значения запрещаются: 1) предоставление садоводческих и дачных участков; 2) строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием ООПТ; 3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием ООПТ, прогон скота вне автомобильных дорог; 4) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.
3. Земли природоохранного назначения
В состав данной субкатегории входят земли: водоохранных зон рек и водоемов; запретных и нерестоохранных полос; лесов, выполняющих защитные функции; противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений; иные земли, выполняющие природоохранные функции.
Водоохранной зоной является территория, примыкающая к акваториям рек, озер, водохранилищ и других поверхностных водных объектов, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов деятельности с целью предотвращения загрязнения, засорения, заиления и истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира.
Минимальная ширина водоохранных зон устанавливается для участков рек в зависимости от их протяженности, например, до 10 км - 50 м; от 10 до 50 км - 100 м; от 50 до 100 км - 200 м и т.д. Минимальная ширина водоохранных зон для озер и водохранилищ принимается при площади акватории до 2 кв. километров - 300 метров, от 2 кв. километров и более - 500 метров.
В пределах водоохранных зон запрещаются: проведение авиационно-химических работ; применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками; использование навозных стоков для удобрения почв; размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов; кладбищ и скотомогильников, накопителей сточных вод; складирование навоза и мусора; заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов; размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов; размещение стоянок транспортных средств, в том числе на территориях дачных и садово-огородных участков; проведение рубок главного пользования и т.д.
В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, в которых допускается размещение объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйств, а также водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензии на водопользование. Использование и охрана лесов водоохранных зон водных объектов направлены на предотвращение загрязнения, засорения и истощения водных объектов. В лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос осуществление рубок главного пользования запрещается, но разрешены рубки промежуточного пользования и другие лесохозяйственные мероприятия, обеспечивающих охрану водных объектов.
В пределах прибрежных защитных полос дополнительно к ограничениям, предусмотренным в водоохранных зонах, запрещаются: распашка земель; применение удобрений; складирование отвалов размываемых грунтов; выпас и организация летних лагерей скота (кроме использования традиционных мест водопоя); установка сезонных стационарных палаточных городков, размещение дачных и садово-огородных участков и выделение участков под индивидуальное строительство; движение автомобилей и тракторов, кроме автомобилей специального значения.
Иные разновидности субкатегории земель природоохранного назначения действующим законодательством представлены намного хуже. Тем не менее, согласно ст.118 ВК РФ, Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ может быть установлена такая категория особо охраняемых водных объектов, как места нереста ценных видов рыб. В соответствии со ст.56 ЛК РФ, к лесам первой группы относятся запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов; запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб; защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения; государственные защитные лесные полосы и т.д.
Под полезащитными и пастбищезащитными насаждениями следует понимать древесно-кустарниковую растительность, расположенную на землях сельскохозяйственного назначения (ст.134 ЛК РФ). Она предназначена для обеспечения защиты земель от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесной растительности. Рубки древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, должны обеспечивать улучшение состояния этой растительности и выполнение ею своих функций. Указанные земли относятся к землям сельскохозяйственного назначения, но в силу их природоохранного значения такие земли могут быть переведены в состав земель особо охраняемых территорий (субкатегорию земель природоохранного назначения).
Проведение указанных мероприятий осуществляется и в ходе мелиорации. Как следует из ст. 7 Закона о мелиорации земель, агролесомелиорация включает в себя разновидности: противоэрозионная - защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях; полезащитная - защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения; пастбищезащитная - предотвращение деградации земель пастбищ путем создания защитных лесных насаждений.
Следует отдельно остановиться на такой разновидности земель данной субкатегории, как «леса, выполняющие защитные функции». Дело в том, что согласно ст.7 ЛК РФ, все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд. Границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий. В лесной фонд не входят леса, расположенные на: землях обороны; землях городских поселений - городские леса; землях сельских поселений (ст.10 ЛК РФ).
В лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, не включается древесно-кустарниковая растительность, расположенная на: землях сельскохозяйственного назначения; землях транспорта; землях городских и сельских поселений; землях водного фонда и иных категорий.
Следовательно, никаких «лесов» на землях субкатегории земель природоохранного назначения быть не может, однако может произрастать древесно-кустарниковая растительность. Более того, лесной фонд подразделяется по категориям защитности на леса первой, второй и третьей групп, и, например, государственные защитные лесные полосы отнесены к лесам первой группы. Поэтому мы полагаем, что отнесение п.1 ст. 97 ЗК РФ «лесов, выполняющих защитные функции» к субкатегории земель природоохранного назначения некорректно, так как они относятся к категории земель лесного фонда. Впрочем, аналогичных коллизионных норм в ЛК РФ достаточно. Например, согласно ст.125 ЛК РФ, участки лесного фонда закрепляются за государственными природными заповедниками, находящимися на территории лесного фонда. Между тем, в силу п.1 ст.95 ЗК РФ, государственные природные заповедники располагаются на землях особо охраняемых природных территорий – субкатегории в составе земель особо охраняемых территорий и объектов. При этом нельзя забывать, что существуют границы земель лесного фонда, отделяющие земли данной категории от всех иных. По нашему мнению, возможность принадлежности земельного участка одновременно к двум разным категориям земель противоречит основным принципам земельного законодательства, его целям и задачам.
Примечательно и отношение законодателя к водоохранным зонам, которые отнесены к субкатегории земель природоохранного назначения и одновременно к категории земель водного фонда (п.1 ст.102 ЗК РФ). При этом остается неясным критерий, которым должен руководствоваться правоприменитель, выбирая к какой категории (субкатегории) земель отнести конкретный земельный участок. А ведь от этого решения зависит правовой режим такого участка и содержание прав и обязанностей его правообладателя.