§ 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления

Уголовная ответственность лиц, не находящихся на государственной службе, возникает в связи с совершением ими преступлений, представляющих опасность для государственного управления. В ряде случаев это может быть распространено и на муниципальное управление. В сфере экономической деятельности (гл. 22 УК РФ) это может быть изготовление поддельных денег, контрабанда, незаконный экспорт технологий, используемых при создании оружия массового поражения, уклонение от уплаты налогов. Положение о налогах может быть распространено и на местные налоги, устанавливаемые представительным органом муниципального образования. Многие составы преступлений против общественной безопасности (гл. 24 УК РФ) одновременно в том или ином качестве являются преступлениями в сфере государственного управления. К их числу относятся терроризм, массовые беспорядки, нарушение правил безопасности на различных объектах, имеющих особое значение, незаконное изготовление оружия и др. С преступлениями в области государственного управления граничат некоторые преступления, совершаемые против здоровья населения и общественной нравственности (незаконная выдача и подделка рецептов на получение психотропных веществ, сокрытие информации об условиях, создающих опасность для жизни людей, и др.), некоторые экологические преступления (нарушение режима особо охраняемых природных территорий), преступления против безопасности, против государственной власти, против интересов государственной и муниципальной службы (например, дача взятки), против правосудия (воспрепятствование осуществлению правосудия, заведомо ложный донос и др.), против порядка управления (подделка документов, уклонение от военной или альтернативной службы, похищение документов, штампов, печатей), отдельные преступления против мира и безопасности человечества (например, наемничество или нападение на лиц и учреждения, которые пользуются международной защитой). Подделки документов, печатей и др. могут быть преступлениями, направленными также против порядка муниципального управления.

Гражданско-правовая ответственность юридических и физических лиц за противоправные действия в сфере государственного и муниципального управления связана с причинением вреда. Вред управлению может причинять незаконная хозяйственная деятельность негосударственных организаций, которые вмешиваются в сферу деятельности органов государственного и муниципального управления (например, изготовление удостоверений государственного служащего без лицензии), невыполнение различного рода обязательств (например, неосвобождение вовремя помещения, арендованного у государственной или муниципальной организации), вмешательство в право хозяйственного ведения и оперативного управления государственной или муниципальной организации, что причинило ей материальный ущерб, и т.д. По существу, почти всякая незаконная деятельность юридического лица или гражданина, связанная с полномочиями государственной, муниципальной организации или должностного лица, может причинить материальный ущерб в сфере управления.

В отличие от Уголовного Гражданский кодекс РФ не разделяет виды ответственности и ее пределы в зависимости от того, нанесен ущерб государству государственным, муниципальным органом (должностным лицом) или юридическим лицом, обычным гражданином. Если речь идет о вреде и ответственности в пределах гражданского права, т.е. материальной ответственности, она наступает для всех субъектов гражданско-правовых отношений по общим правилам. Иное дело, если причиненный материальный ущерб связан с преступлением или административным правонарушением. В этом случае ответственность наступает по нормам уголовного или административного права, и она дифференцирована.

Административная ответственность негосударственных организаций и лиц, не являющихся государственными или муниципальными служащими, так же как и ответственность государственных управляющих субъектов, наступает за административный проступок. Виды ад- министративных правонарушений многообразны. В Кодексе РФ об административных правонарушениях их перечень охватывает 272 статьи (каждая статья содержит еще множество пунктов, иногда более 10), включая и те, которые граничат с преступлениями (мелкое хищение государственного имущества, мелкое хулиганство и контрабанда), и те, которые сходны с правонарушениями гражданско-правового характера (уклонение от возмещения имущественного ущерба, причиненного преступлением организациям), и дисциплинарные проступки (непредставление информации для составления списков присяжных заседателей).

Существуют различные классификации административных правонарушений. В обобщенном виде, несколько отходя от строгих юридических понятий, можно выделить следующие группы:

1) посягательства на права граждан (например, нарушение законодательства об охране труда, воспрепятствование работе избирательной комиссии, принуждение к отказу от участия в забастовке);

2) посягательства на здоровье населения и общественную нравственность (незаконное врачевание, нарушение санитарного законодательства и др.);

3) посягательства на собственность (самовольное занятие земельного участка, пользование объектами животного мира, например охота без специального разрешения, т.е. лицензии, и др.);

4) правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования (порча земель, нарушение правил охраны природных запасов и др.);

5) правонарушения в сфере экономики, транспорта, связи (эта большая группа административных проступков включает деяния, начиная от нарушения правил по безопасному ведению работ в определенных отраслях промышленности и правил полетов воздушных судов до правил нарушения дорожного движения пешеходами и нарушения правил пользования газом или энергией в быту);

6) правонарушения в области коммерческой деятельности (занятие предпринимательской деятельностью без государственной регистрации или лицензии, обман потребителей и др.);

7) правонарушения в области финансов (непредставление декларации о доходах, нарушения правил ведения кассовых операций, и др.);

8) посягательства на существующий государственный режим и порядок управления (нарушение пограничного режима в пограничной зоне, неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, неисполнение гражданами обязанностей по воинскому учету, мелкое хулиганство, нарушение установленного порядка проведения митинга или демонстрации и т.д.).

Некоторые из этих правонарушений (например, нарушение порядка проведения демонстраций) являются посягательствами и на установленный муниципальный порядок и влекут административные наказания в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ 2001 г.

Перечень административных наказаний содержится в ст. 3.2 КоАП РФ. К их числу относятся:

1) предупреждение — взыскание преимущественно морального характера, но, будучи выражено неоднократно или в письменной форме, оно может повлечь для лица неблагоприятные последствия. Устные замечания не являются административными взысканиями;

2) административный штраф — денежное взыскание, налагаемое уполномоченным на то органом или должностным лицом в определенных размерах. Штраф возможен почти за все виды административных правонарушений;

3) возмездное изъятие предмета, являвшегося орудием совершения административного правонарушения (например, изъятие опасных веществ или предметов при перевозке их на воздушном транспорте);

4) конфискация, т.е. безвозмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения административного правонарушения. Могут быть конфискованы товары, свободная продажа или другие формы реализации которых запрещены (например, взрывчатые вещества), высокочастотные устройства и др. В соответствии со ст. 35 Конституции РФ, которая устанавливает, что лишение имущества возможно только по решению суда, конфискация как вид административного взыскания может применяться только судом (судьей);

5) лишение специального права, предоставленного гражданину (например, лишение права управлять транспортом, права на охоту и др.). Это взыскание применяется административными органами (органами внутренних дел, государственного технического надзора, инспекцией по маломерным судам и др.). Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет;

6) административный арест (применяется в исключительных случаях). Он назначается судом (судьей) на срок до 15 суток (в зоне чрезвычайного положения и контртеррористических операций до 30 суток) за правонарушения, граничащие по своей общественной опасности с преступлениями. Лица, подвергнутые этому взысканию, содержатся в специальных приемниках или изоляторах временного содержания органов МВД. Административный арест возможен за мелкое хулиганство, незаконное приобретение и хранение наркотических средств в небольших размерах, появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника, проявление неуважения к суду и др. Положение об административном аресте утверждено Правительством РФ 2 октября 2002 г.1 Арестованные содержатся в специальных приемниках МВД, обеспечиваются питанием, индивидуальным спальным местом и постельными принадлежностями, им разрешаются прогулки на охраняемой территории в дневное время не менее часа, они могут получать передачи;

7) административное выдворение за пределы Российской Федерации (относится лишь к иностранным гражданам и лицам без гражданства). Эта мера может быть применена к лицам, незаконно пересекшим государственную границу или незаконно находящимся на территории РФ;

8) дисквалификация заключается в лишении физического лица занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять управление юридическим лицом. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей на срок от шести месяцев до трех лет за неблаговидные проступки в сфере управления. Реестр дисквалифицированных ведет федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству.

Дела об административных правонарушениях рассматривают либо суды (судьи), либо коллегиальные юрисдикционные органы при органах местного самоуправления (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних), либо органы внутренних дел, органы государственных инспекций (их должностные лица).

Административное задержание для составления протокола на срок не более 3 часов (осуществляется сотрудником милиции) и не более 8 часов (это право имеют, в частности, начальники главных управлений МВД) не является административным наказанием (приказ МВД от 21 августа 2002 г.).

45. Основные цели административных реформ и факторы, способствующие их успеху. Взаимосвязь с реформами госслужбы, муниципальной и другими реформами.

Административная реформа

Со временем проблемы реализации административной реформы превратятся в главные ограничители дальнейшего поступательного развития отечественной экономики. Основным недостатком существующей в настоящее время системы государственного управления является неэффективность, проистекающая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям.

Реализация административной реформы осуществляется в контексте преобразований, направленных на демократизацию и либерализацию всех сфер общественной жизни и установление в России рыночных форм хозяйствования. Более 10 лет в стране проводятся рыночные реформы самой различной направленности. При этом многие из них позволили достичь существенных результатов, коренным образом изменивших общественные отношения (и, в частности, хозяйственную сферу). Очевидно, что принципиально новая модель общества и экономики требует изменения самой сути государственного управления. Однако эта система не претерпела серьезных изменений и все менее и менее отвечает потребностям новой структуры российской рыночной экономики. Дальнейшее проведение всего комплекса либеральных преобразований во многом тормозится именно отсутствием административной реформы и реформы государственной службы. На фоне довольно заметных подвижек, наблюдаемых по многим реформируемым направлениям, несостоятельность существующей системы исполнительной власти и несовершенство механизма принятия государственных решений становятся все более и более очевидными. Со временем указанные проблемы превратятся в главные ограничители дальнейшего поступательного развития отечественной экономики. Основным недостатком существующей в настоящее время системы государственного управления является неэффективность, проистекающая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям. Речь идет как о внешних характеристиках системы – излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), – так и о внутренних – чрезмерной гипертрофированности государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия. Соответственно, реформирование государственной деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе, экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности. Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую полную и качественную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений должен предшествовать анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Второе направление предполагает принятие мер по повышению эффективности реализации возложенных на государство функций, минимизацию управленческих издержек, которая может проводиться по следующим направлениям: - устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными ведомствами; - четкое разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации; - принципиальное изменение системы бюджетирования, переход к программно-целевому бюджетированию (по результатам); - создание стимулов повышения результативности труда государственных служащих, переход на систему трудовых контрактов. В процессе реализации административной реформы и реформы государственной службы выработалось относительно четкое структурное понимание их сути, несколько отличающееся от первоначальной постановки вопроса. Широко понимаемая административная реформа включает три основных направления. Во-первых, это законодательное наполнение и разграничение конституционных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Во-вторых, – модернизация института государственной службы. В-третьих, – трансформация на основе уточнения функций собственно федеральных органов исполнительной власти. Задача пересмотра функций исполнительной власти и способов их реализации является основной для административной реформы в узком ее понимании. Основными ее целями заявлены: - Обеспечение требования Конституции по свободе экономической деятельности; внедрение адекватного (в рамках либерализации экономической деятельности) механизма управления рыночным сектором экономики с целью повысить его эффективность; переход от преимущественно прямых методов регулирования рынка к косвенным; упразднение избыточных функций государственного регулирования. - Упразднение функций органов исполнительной власти, не связанных непосредственно с правоустановлением, непосредственно исполнением (регулированием хозяйственной деятельности) и контролем (надзором). Функции, связанные с оказанием различного рода конкурентных услуг, в том числе и платных, должны передаваться на аутсорсинг, т.е. выполняться рынком (презумпция нецелесообразности предоставления конкурентных услуг органами исполнительной власти). - Повышение эффективности работы государственного аппарата, устранение дублирования функций различными ведомствами, снижение издержек, связанных с межведомственными взаимодействиями, разрешение проблемы коллизии функций, которая во многом затрудняет работу органов исполнительной власти и превращает их деятельность очень часто в лоббирование узковедомственных, отраслевых интересов. - Конкретная реализация принципа разграничения полномочий, делегировать согласно принципу субсидиарности части властных функций в регионы и на места с целью устранения излишнего централизма власти. - Проведение в жизнь принципов разделения властей, сдержек и противовесов, раскрытия информации, недопущения конфликтов интересов (в первую очередь, разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций). Масштабность и комплексность административной реформы (значительная часть осуществляемой в рамках реформы деятельности и используемого инструментария не имеет аналогов не только в России, но и в мире) обуславливает длительность и многоэтапность ее проведения. Первая часть осуществляемой работы связана с ревизией функций государственного регулирования, выявлением избыточных и недостающих функций (реализуется в настоящее время). В рамках этого этапа проводится паспортизация функций органов исполнительной власти (выделено более 5600 функций государственного управления), их инвентаризация и ревизия, упразднение избыточных функций (устранение дублирования), наполнение общего перечня функций отсутствующими в настоящее время государственными функциями, реализация которых будет признана необходимой. На втором этапе будет осуществлено внедрение обновленной модели государственного управления, которое будет заключаться в проектировании новой структуры органов государственного управления, разработке и принятии комплекса соответствующих законодательных актов, непосредственном преобразовании структуры органов власти. Предполагается также спроектировать и внедрить в обновленных государственных структурах реальные управленческие процессы и поддерживающие их информационные технологии, в частности, систему раскрытия информации, дающую реальный контроль общества за деятельностью органов исполнительной власти (связь с ФЦП «Электронная Россия»). Данный этап завершает административную реформу, однако очевидно, что после формального ее окончания работа, направленная на выявление и устранение недостатков, будет продолжаться. Непосредственно в ходе реализации административной реформы уже выявились положительные и отрицательные аспекты, связанные с ее проведением. Промежуточные результаты позволяют судить о наличии политической воли, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых реальных сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления. При этом были выявлено несколько концептуальных недостатков. Основной из них заключается в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом. При этом создается ситуация, когда одной политической воли недостаточно для проведения масштабных преобразований и достижения заявленного результата в силу очевидным образом возникающего конфликта. Не углубляясь далее в проблему, укажем в качестве примера на существование опыта взаимодействия независимых экспертов с представителями ведомств, свидетельствующего об отсутствии в отдельных случаях нацеленности на конструктивную работу по упразднению избыточных функций, устранению дублирования, оптимизации внутренней и внешней структуры органов исполнительной власти. Таким образом, разнонаправленность поступающих политических импульсов может стать главным препятствием на пути успешной реализации административной реформы и создания эффективной функциональной модели государственного управления. Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, является отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы. Очевидно, что масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации. Качество полученных на подготовительном этапе результатов заслуживает высокой оценки (достаточно отметить, что привлекались крупные специалисты в сфере государственного управления, государственные служащие, представители экспертного сообщества, научных и образовательных организаций), однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике. Приведем в качестве примера две методические наработки, использование которых (если оно вообще возможно) связано с дополнительными издержками (потерей эффективности): - Общий сводный перечень функций государства в сфере промышленности и научно-технической деятельности по всем ведомствам. Изначально был предложен для работы как базовый, однако впоследствии от него пришлось отказаться ввиду существования явных недостатков. Данный перечень формировался из разных источников и содержит множество неточностей и ошибок (разнородность перечисленных функций, присутствие нигде не прописанных функций и, наоборот, отсутствие реально существующих, неточность формулировок). - Алгоритм выявления избыточных функций федеральных органов исполнительной власти. Алгоритм строился на основе критериев избыточности функций и представляет собой детально проработанный качественный инструмент, основанный на четкой структуризации существующих теоретических подходов с учетом эмпирических соображений. Однако алгоритм оказался практически непригодным к применению именно в силу своей детальности. По оценкам экспертов, за рабочий день реально рассмотреть порядка 5-7 функций с использованием указанного алгоритма, фактически же рассматривается несколько десятков (и даже такие темпы признаются недостаточно быстрыми). Основной объем аналитической работы по подготовке качественного материала для принятия конкретных решений в рамках проведения административной реформы ложится на экспертные группы (что и являлось целью их формирования). Поэтому от эффективности их работы в значительной мере зависит реализация конкретных сценариев реформирования и общая результативность реформы (при этом ни в коей мере не умаляется значимость роли рабочих групп и Правительственной комиссии и важность наличия политической воли к проведению преобразований). На качество выполнения экспертными группами возложенных на них функций, в свою очередь, оказывают влияние как количество и профессионализм привлекаемых экспертов, так и организация их работы. Определенные проблемы возникают с факторами и первого и второго рода. Так, профессиональные характеристики задействованных в работе экспертов не вызывают сомнений и заслуживают высокой оценки. Однако их количество явно недостаточно. Несмотря на то, что формально число привлеченных экспертов, озвученное Борисом Алешиным, превышает 1000 человек, реально активное участие в деятельности экспертных групп принимает значительно меньшее количество специалистов. Подобное расхождение объясняется тем, что, во-первых, официальная оценка, вероятно, учитывает в числе экспертов представителей федеральных органов исполнительной власти, привлекаемых экспертными группами и призванных комментировать представляемые функции, пояснять специфику форм их реализации и предоставлять независимым экспертам всю необходимую информацию (причем их временные затраты не превышают 1 – 2 часов в неделю), и во-вторых, далеко не все заявленные независимые эксперты принимают активное участие в работе экспертных групп. Нередки ситуации, когда представителей ведомств заслушивают 1-2 независимых эксперта. Очевидно, что даже при их высоком профессионализме, консолидированное экспертное мнение, т.е. зачастую мнение 2-3 человек, может в определенных случаях быть в некоторой мере ошибочным или некорректным и приводить к выработке не очень качественных рекомендаций (были случаи, когда принимаемые в условиях ограниченности времени и отсутствия плюрализма мнений рекомендации впоследствии признавались ошибочными). На этих же экспертов ложится и обязанность оформления результатов проведенной экспертной работы в порядке, требуемом рабочей группой. Недостаточность числа экспертов и, как следствие, жесткость временных ограничений снижают эффективность работы экспертной группы также и в том смысле, что большинство экспертов не обладают достаточной глубиной специальных, часто технологических и технических, знаний, необходимых для более адекватного взаимодействия с представителями ведомств. В своей работе независимые эксперты сталкиваются с ситуациями, когда заслушиваемые эксперты от ведомств предоставляют неполную, частично или полностью неверную информацию, пользуясь недостаточной информированностью первых в узких специальных областях. Кроме того, существуют примеры, когда ведомства представляют функции, не закрепленные в законодательных и нормативно-правовых актах. Проверять же их ссылки на соответствующие нормативные документы каждый раз не представляется возможным. Среди других принципиальных недостатков организации работы экспертных групп необходимо выделить их автономность (различные аспекты проблемы излишней обособленности экспертных групп и недостаточной комплексности подхода к механизмам реализации реформы рассматривались выше) и недостаточную обеспеченность ресурсами (как человеческими, так и материальными). Слабость обеспечения последними выражается в практическом отсутствии материального стимулирования экспертной деятельности, что значительно осложняет задачу привлечения к работе независимых экспертов и является основной причиной недостаточности их количества для полноценного выполнения экспертными группами возложенных на них функций. Некоторые экспертные группы сталкиваются также с проблемой нехватки помещений для проведения заседаний и недостаточности имеющейся материально-технической базы. Еще один существенный негативный фактор, снижающий эффективность деятельности экспертных групп, – отсутствие поддерживающих рабочий процесс специализированных электронных программ и информационных технологий. Это в значительной мере усложняет работу независимых экспертов, обуславливая необходимость выполнения механических операций, которые могут и должны осуществляться соответствующими поддерживающими программными продуктами. К числу операций, являющихся трудоемкими и в настоящее время выполняемых «вручную», относится ввод части предоставляемой ведомствами информации, представление рекомендаций экспертной группы с обоснованием принятого решения в электронном виде, классификация и группировка функций, подготовка сводных таблиц функций, осуществление статистических расчетов. По крайней мере половина времени, затрачиваемого экспертами, уходит на реализацию указанных и им подобных технических (а не аналитических) функций, связанных с обработкой полученной информации и сделанных экспертных выводов и рекомендаций и представлением надлежащим образом оформленных результатов в рабочую группу. О важности данной проблемы свидетельствует тот факт, что экспертные группы по собственной инициативе осуществляют поиск соответствующих программных приложений, применение которых позволит значительно сократить издержки, связанные с технологическим обеспечением. Так, например, экспертная группа по промышленной политике государства провела анализ доступных программных продуктов на предмет соответствия открывающихся возможностей стоящим конкретным задачам и начала процесс внедрения наиболее эффективной системы. Наличие информационных технологий, поддерживающих административную реформу на всех уровнях, во-первых, оптимизировало бы организацию деятельности экспертных групп, высвободив значительные ресурсы для реализации непосредственно аналитической работы, и во-вторых, позволило бы синхронизировать работу различных экспертных и рабочих групп (в горизонтальном и вертикальном аспектах), обеспечить большую сопоставимость получаемых результатов, облегчить проведение единой политики в рамках проведения административной реформы. Следствием станет повышение эффективности осуществляемой деятельности и общей результативности проводимых преобразований.

Промежуточные итоги или полный провал административной реформы

Подходит к концу первый этап административной реформы, в рамках которого проводилась работа по ревизии функций органов исполнительной власти, упразднению избыточных функций и устранению дублирования. Большинство экспертных групп завершило рассмотрение закрепленных за ними функций, сформулировав соответствующие рекомендации. В силу существования определенного временного лага между выработкой экспертных заключений и заседаниями рабочих групп, еще не завершен процесс рассмотрения блоков функций последними (планируется завершить данную часть работы в начале следующего года). На уровне Правительственной комиссии по административной реформе анализируются результаты деятельности рабочих групп, разрешаются спорные моменты и формулируются окончательные рекомендации в Правительство. Так, на последнем, пятом заседании Комиссии, прошедшем 26 ноября, обсуждались предложения по оптимизации осуществляемых федеральными органами исполнительной власти функций государственного регулирования, которые были вынесены для рассмотрения на заседании Правительства 18 декабря. Результаты предыдущего заседания, прошедшего 9 октября, отражены в размещенной на сайте статье, которая посвящена промежуточным итогам административной реформы. В настоящее время завершается подготовка проектов нормативных правовых актов по прекращению реализации (передаче саморегулируемым организациям) функций, признанных по итогам этого заседания избыточными и дублирующими. Второй блок функций, рекомендованный Комиссией к упразднению и по которому были приняты соответствующие решения Правительства, сформирован на основе подготовленных рабочими группами предложений по прекращению избыточного государственного регулирования. В числе прочих речь идет об избыточных функциях, осуществляемых Минпромнауки России (по проведению государственной аккредитации научных организаций), Минсельхозом России (по лицензированию деятельности в области элитного семеноводства и племенного животноводства), Росземкадастром (по проведению землеустроительной экспертизы инвестиционных программ и проектов, связанных с использованием и охраной земель), Минэкономразвития (по лицензированию деятельности в области туризма), МВД России (по борьбе с экономическими преступлениями, предварительное следствие по которым необязательно, а также с административными правонарушениями на потребительском рынке), МЧС России (по внесудебной приостановке деятельности при выявлении нарушения требований пожарной безопасности). Также рекомендованы к упразднению функции отраслевых министерств и ведомств по тарифному и нетарифному регулированию внешнеэкономической деятельности, ряд функций ФКЦБ, функции Минкультуры, Минобразования, Минздрава, МАП. Таким образом, уже сейчас можно говорить о наличии положительного эффекта от реализации административной реформы, проявление которого ожидается в краткосрочной и среднесрочной перспективе (конец 2004 – 2005 г.) и связано с в упразднением конкретных избыточных функций, реализация которых эффективно обеспечивается действием рыночного механизма. Речь идет, во-первых, о сокращении государственных издержек, и, во-вторых, об уменьшении деформирующего влияния избыточного государственного регулирования на мотивацию участников рынка, снижении административных барьеров. С другой стороны, в процессе реализации административной реформы довольно четко обрисовались некоторые ее содержательные и формальные недостатки, основным из которых стало отсутствие общего подхода по целому комплексу принципиальных вопросов общей структурной организации системы государственного управления. В частности, речь идет об автономности работы экспертных групп (на которые ложится основной объем аналитической работы), не позволяющей спроектировать концепцию обновленной системы федеральных органов исполнительной власти. Существование подобной проблемы осознается ответственными за проведение реформы силами и трансформируется в разработку конкретных структурных моделей, имеющих целью оптимизировать функционирование отдельных звеньев государственного управления. Так, активно обсуждается вопрос о преобразовании в рамках административной реформы системы контрольно-надзорных органов (пересечение с реформой технического регулирования), причем разработка новой структуры возлагается на независимых экспертов, обладающих специфическим опытом, который был получен на первом этапе. Можно говорить о неком индуктивном подходе к реализации реформы, когда накопленные частные знания и наработки трансформируются, в конечном счете, в построение общей концепции. Данный вариант развития реформы следует признать перспективным только постольку, поскольку принципиально иной подход (от общей архитектуры федеральных органов исполнительной власти к конкретным решениям по каждому ведомству), как было указано выше, изначально не был реализован. В качестве конкретного примера можно привести функции мониторинга, закрепленные практически за всеми министерствами и ведомствами. Их реализацией занимаются отдельные структурные подразделения, что сопряжено с избыточными издержками и более эффективно выполняется рыночными структурами. Здесь общий подход должен заключаться в замене подобных функций функциями государственного заказчика (в том числе, в рамках целевых программ). В этом случае органы исполнительной власти должны будут ежегодно обосновывать необходимость осуществления затрат в контексте утвержденных целей и задач, что соответствует идее внедрения элементов программно-целевого бюджетирования. Другой пример – сокращение функций лицензирования. При рассмотрении каждой такой функции, в первую очередь, следует обращать внимание на наличие других инструментов государственного регулирования. Так, активно обсуждается возможность прекращения осуществления Госстроем России функций по лицензированию в области строительства. В связи с реформой технического регулирования также можно говорить об избыточности лицензирования отдельных видов деятельности, поскольку обязательные требования зачастую пересекаются (совпадают) с лицензионными требованиями и условиями, совпадают объекты контроля и надзора. Очевидно, что сокращение лицензируемых видов деятельности снизит издержки как государства, так и бизнеса. Дальнейшие направления экспертной работы по ревизии и упразднению избыточных функций связаны с составлением перечней сохраненных функций по каждому федеральному органу исполнительной власти, их анализом (во взаимодействии с представителями самих ведомств), подготовкой предложений по изменению структуры ведомств и соответствующей дополнительной ревизией функций на предмет их избыточности. Приоритетным направлением является также выработка подходов к оценке результативности преобразований, их влияния на государственную и рыночную эффективность. Указанная деятельность имеет целью устранение недостатков первого этапа работы и разработку более эффективной системы исполнительной власти. С учетом уже накопленного опыта перспективным направлением дальнейшей работы по пересмотру закрепленных за государством функций и способов их реализации представляется совершенствование (оптимизация) структуры исполнительной власти на региональном уровне. Причем речь, в первую очередь, идет не о территориальных органах (реформируемых, в том числе, в ходе процесса законодательного наполнения и разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации), а о структуре непосредственно органов власти на региональном уровне (например, администраций). При этом рано или поздно подобная работа будет вестись централизованно, однако реализация пилотных проектов на уровне отдельных регионов позволит четче сформулировать общие задачи, механизмы их реализации, локализовать проблемы. Об обоснованности такого подхода свидетельствует и существующее понимание со стороны самих регионов.

Однако "есть вещи, которые лежат вне сферы законодательной власти", тогда свое слово должна сказать исполнительная власть. Но "бездействие минздравсоцразвития удивляет". И спикер Государственной Думы – Б.Грызлов. и председатель Совета Федерации – Б.Миронов, и председатель профильного «думского» комитета – А.Исаев высказались однозначно за раздел Минздравсоцразвития РФ на два министерства - министерство по труду и социальной политике и отдельно - по здравоохранению и медицинской промышленности, назвав создание такого "монстра", как ведомство Михаила Зурабова, "крупной ошибкой административной реформы".

Возникает простой вопрос – не вы ли, господа, с пеной у рта доказывали и обосновывали необходимость проведения административной реформы, в частности, слияния соответствующих ведомств под «крышей» министерства Зурабова ?

46. Отечественный и зарубежный опыт проведения административных реформ.

47. Административная реформа в современной России.

Административная реформа в современной России

Теперь по существу. Как известно, суть административной реформы (АР) в Российской Федерации — в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. АР предполагает: 1) реформу госслужбы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на госслужбу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т.п.); 2) бюджетную реформу (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам); 3) трансформацию системы органов исполнительной власти (которую зачастую имеют в виду прежде всего, говоря о содержании АР). В данном докладе затрагиваются преимущественно концептуальные аспекты реформирования государственной службы.

Попытки реализовать АР продолжаются уже несколько лет. В 1997 г. по распоряжению Президента Ельцина была образована Комиссия, разработавшая концепцию АР под руководством помощника Президента М.Краснова. Итоги работы Комиссии получили одобрение и были озвучены в Послании Президента Федеральному Собранию в 1998 г. Однако концепция АР не была реализована, что было обусловлено, по мнению разработчиков, аппаратными причинами.

После избрания Президентом В.Путина был издан Указ Президента РФ № 824 от 23 июля 2003 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», касающихся проведения АР и направленных на повышение эффективности системы федеральных органов исполнительной власти, а также создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

В качестве приоритетных направлений административной реформы были определены:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

С целью реализации указа Правительством РФ была образована Комиссия по проведению административной реформы. Основными вехами в осуществлении реформы стали:

урезание избыточных госфункций (из подвергшихся ревизии 5 тысяч функций 20% были признаны избыточными, еще 30% — нуждающимися в уточнении);

разделение ведомств на правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные с образованием трехзвенной структуры правительства (министерства, службы, агентства);

сокращение числа министерств с 23 до 14;

внесение осенью 2004 г. Минэкономразвития в правительство проекта Федеральной целевой программы «Административная реформа», которая после восьми месяцев обсуждения была отклонена и заменена одобренной осенью 2005 г. концепцией АР с принятием плана ее реализации в 2006-2008 гг. и объемом финансирования в 500 млн. рублей на 2006 г.

В настоящее время основными направлениями работы являются разработка стандартов и регламентов оказания государственных услуг.

Концепция нового государственного управления: мировая практика

Стремление осуществить АР в РФ соответствует идеям и мировой практике совершенствования государственного управления. В период с середины 1980-х и концом 1990-х гг. во многих странах был реализован значительный объем широкомасштабных и комплексных программ реформирования системы государственного управления на основе концептуальных оснований теории нового государственного управления (New Public Management), сокращенно — НГУ. Ключевыми целями реформ госуправления были:

снижение государственных расходов;

повышение способности государства к развитию и реализации политики;

улучшение выполнения государством функций работодателя;

повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества.

Метасмысл реформ — в отходе от веберовской модели рациональной бюрократии как несоответствующей потребностям постиндустриального развития, информационного общества. Как известно, ключевыми характеристиками рациональной бюрократии по М.Веберу являются четкая регламентация компетенции, жесткая иерархия бюрократических структур, исключительно письменное делопроизводство с последующим хранением, обязательная квалификация бюрократического аппарата в сфере административного управления.

Широкомасштабные реформы системы госуправления в мире обусловлены целым рядом причин, среди которых следует назвать, прежде всего, глубинные сдвиги в системе социальных связей и технологической организации современного общества. Связь реформ госуправления с глобальными технологическими сдвигами не случайна, но имманентна: смена технологических парадигм, как правило, сопряжена с трансформациями инструментов управления и, прежде всего, госуправления.

Исследования американских политологов выявили, что все реформы госслужбы в США совпадали по времени с новыми технико-экономическими парадигмами и длинными экономическими волнами. По существу именно технико-экономические изменения в сочетании с социальными сдвигами вызывали в США реформы госслужбы, которые представляли собой попытки правительства разработать новые модели отношений с гражданским обществом в ответ на новые технико-экономические парадигмы1. Упомянутая закономерность, несомненно, характерна не только для США. Формирование в последней четверти ХХ в. практически повсеместно инфраструктуры информационного общества (хотя и крайне неравномерно как с точки зрения качества, так и с точки зрения плотности, конфигурации и роли информационных сетей) определило постепенный переход от иерархически организованных структур управления к сетевому принципу.

Ключевой целью реформ госуправления в мире стало существенное изменение технологий реализации функций государства в современном мире. Известно, что в течение последних десятилетий ХХ в. сосуществовали различные концепции государства. Среди них:

а) государство благосостояния, предоставляющее обществу широкий спектр услуг; при этом приоритет отдается государственному производству услуг и государственному регулированию процессов решения общественных проблем;

б) малозатратное государство, исходящее из примата решения общественных проблем частным сектором; при этом роль государства ограничена выполнением своих основных задач;

в) государство — партнер по переговорам, выполняющее роль посредника и партнера по диалогу с бизнесом и обществом.

Попыткой синтеза перечисленных подходов стала концепция «активизирующего государства», которая легла в основу философии реформ госуправления по модели НГУ. Эта концепция по-новому определяет отношения между государством и гражданами (переход от опеки к партнерским отношениям): задачи государства определяются в ходе общественной дискуссии; между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность.

Государство инициирует процессы решения общественных проблем и выступает в роли посредника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих рамках. Таким образом, важнейшими функциями государства становятся инициирование, активизация и стимулирование2.

Сутью реформирования госслужбы в духе НГУ, в конечном счете, стало делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам; широкомасшбная маркетизация госуправления, которая предполагает полиаспектное распространение оснований коммерческой деятельности на сферу госуправления. Глубинная трансформация системы госуправления на новых принципах повлекла за собой изменение принципов работы госаппарата: в оборот вошли свойственные рынку категории (прибыть, издержки, конкуренция, расчет затрат и т.д.).

Другим важнейшим аспектом НГУ является привлечение самодеятельных общественных организации к выполнению ряда функций, выполнявшихся ранее государством.

Целями реформ госуправления в соответствии с моделью НГУ было обеспечение большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами-потребителями госуслуг. По существу НГУ представляет собой революцию в воззрениях на государство, которое из всеохватного Левиафана предстает поставщиком услуг; на место интерпретации государства в гегелевском духе как средоточия мирового разума и творца истории приходит сервисный подход, представляющий государство в качестве организации, ориентированной на оказание услуг гражданам.

Ключевые предпосылки реформ НГУ заключались в следующем:

созданные в период второй половины ХХ в. welfare states стали непомерно дорогими и громоздкими со свойственной им избыточной численностью госаппарата. Им на смену должны прийти компактные и экономичные модели управления, поскольку организованное на рыночных принципах государство обеспечивает большую эффективность госуправлению;

к концу ХХ в. в развитых странах сформировались эффективные структуры гражданского общества, готовые и способные взять на себя выполнение функций, ранее являвшихся государственной прерогативой. Зрелость институтов гражданского общества определяют их способность более эффективно, нежели государство, выполнять целый ряд социально значимых функций;

управленческий аппарат в целом соответствует классическим канонам веберовской бюрократии, в частности, таким принципам, как рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; устойчивость по отношению к коррупционной практике.

«Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом. Вопрос состоит в том, какие задачи должно выполнять само государство и какие могут и должны выполняться негосударственными институтами», — отмечают эксперты3. Стратегические функции остаются за госаппаратом, тогда как остальные функции, связанные с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством, возлагаются на коммерческие структуры.

Концепция «активизирующего государства» акцентирует четыре измерения государства:

государство есть гарант (то есть институт, обеспечивающий производство и предоставление определенных услуг);

государство есть институт, создающий необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждающий граждан к самостоятельному решению проблем;

государство есть институт надзора (осуществляемого на основе установленных правил) общественной и, прежде всего, экономической деятельности;

государство есть производитель работ и услуг для общества, если это диктуют, например, вопросы безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.

По существу парадигма НГУ исходит из презумпции приоритета негосударственного сектора: если некие функции могут выполнить негосударственные органы, государство не имеет права вмешиваться. Модель «активизирующего государства» опирается на содержащуюся в концепции НГУ модель поручительства, согласно которой госучреждения разделяются на две большие группы — «заказчиков» и «исполнителей» заказов. Политические институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (исполнители поручений) внутри управления конкурируют с поставщиками услуг вне управления (государственными, коммерческими или общественным организациями), борясь за получение заказов на услуги, которые передаются им «заказчиками» на базе соответствующих политических решений. Эта модель «поручительства» усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.

Модель «активизирующего государства» включает три элемента:

а) предоставление гарантий и разделение ответственности;

б) активизация граждан и общества в целом;

в) эффективность и экономичность.4

Естественно, трансформация системы в более гибкую предполагает организацию кадров управления на новых принципах и обусловливает необходимость их постоянной переподготовки для соответствия меняющейся среде управления. «Обновленная модель управления меняет прежние представления о государственной службе. Отныне основным критерием работы госчиновника является не столько его образовательный ценз и опыт работы, сколько достигнутые результаты».5 По существу, постоянная переподготовка кадров и изменение мотивации и технологии их работы предстает предпосылкой и основой модернизации управления. Условиями успешного руководства все больше становятся личная инициатива, активизация работы подчиненных, делегирование им полномочий.6

Реализация реформ госуправления в различных странах осуществлялась с учетом особенностей национальных моделей государственной службы.7 Наиболее результативными реформы госуправления в духе НГУ были в странах, характеризующихся наличием высокой свободой маневра. Последнее определяет сочетание рычагов и институциональной восприимчивости, которые могут быть использованы в ходе реформ.8 К категории стран, обладающих значительной свободой маневра, эксперты относят Новую Зеландию, Австралию, Великобританию, Канаду, Финляндию, Венгрию. Россия (наряду с Германией, Бразилией, Польшей, Нидерландами) рассматривается в качестве страны, обладающей низкой свободой маневра, что, по мнению, экспертов, затрудняет осуществление реформ госуправления.9

В большинстве стран в ходе реформ удалось достичь ряда значимых результатов, имея в виду такие цели, как сокращение госаппарата и снижение расходов на его содержание, обеспечение прозрачности, гибкости, эффективности функционирования системы управления, расширение сферы и качества использования меритократического принципа в карьерном продвижении управленцев.

Одним из наиболее зримых результатов стало существенное сокращение госаппарата. Если в Германии после объединения страны численный состав органов госуправления увеличился с 300 тыс. человек в 1989 г. до 381 тыс. человек в 1992 г., то в 1998 г. в результате реформы он насчитывал уже 310 тыс. человек. В системе федерального управления в период с 1993 г. до конца 1998 г. было ликвидировано 65 тыс. рабочих мест, что позволило сэкономить только в 1998 г. 5,4 млрд. марок. В Финляндии в период с 1991 г. по 1996 г. число госслужащих, финансируемых из госбюджета, было сокращено на 43%, что привело к сокращению госрасходов в целом на 8% ВВП в 1999 г. по сравнению с 1991 г. В США число федеральных госслужащих было сокращено на 17% в период с 1993 по 1999 гг. (на 15%).10

Издержки НГУ: госслужба и принципы рыночной экономики

Однако, как показал анализ опыта реформ в духе НГУ, их осуществление сопровождалось и рядом издержек. В частности, в ходе реформ системы госуправления в Великобритании и США выявилось противоречие между нерыночной природой госслужбы и попыткой ее реорганизации на рыночной основе. В Германии отмечался рост бюрократизма, значительное сокращение кадров при одновременном сокращении объема госуслуг. Профессор Немецкой школы управленческих услуг Р.Пичас отмечает: «Нельзя безоговорочно переносить на госсектор принципы рыночной экономики… Концепции, основанные на представлениях о «минимальном» государстве нуждаются в тщательной проверке на совместимость с немецкой моделью социального государства… Административный менеджмент — это не предпринимательский менеджмент, он не исчерпывается заимствованными из рыночной экономики концепциями».11 Не случайно распространенная в середине 1990-х гг. в Германии концепция «малозатратного государства» (близкая по смыслу «минимальному государству») сменилась в конце 1990-х гг. концепцией «активизирующего государства».12

Среди других издержек — ослабление легитимности и падение общего престижа госслужбы, утечка квалифицированных кадров из госсектора. Эксперты отмечают, что маркетизация госуправления потенциально чревата утратой идентичности института государственной службы. Одной из причин этого является специфика организации и функционирования государственных учреждений, где «рынок» проявляет себя иначе, чем в экономической сфере. В частности, это нашло отражение в «эволюции» традиционной этики госслужбы, а именно: переход от ценностей гражданственности, равенства, представительства, ответственности и нейтральности к ориентации на потребителя, эффективности, соревновательности, менеджеризму, партнерству и фактическому неравенству граждан в качестве потребителей услуг госслужбы. Эрозия традиционной этики госслужбы и ее замена нормами бизнеса может привести к ситуации, в которой общество с трудом сможет обнаружить различия между государственными учреждениями и бизнес-структурами, а госслужба утратит традиционно присущую ей ориентацию на интересы общества.

Изменения подобного характера в сфере госслужбы, зародившись в развитых странах в ходе реформ государственной службы в течение последних десятилетий, в той или иной степени затронули и развивающиеся страны.

Во-первых, этические стандарты госуправления в результате указанных изменений становятся весьма похожими на те, что свойственны бизнес-менеджменту, и нормативные различия между двумя сферами становятся более размытыми. В развивающихся странах процесс введения в сферу госслужбы свойственных бизнесу целей, стратегий, структур и технологий, их рационализация на основе рыночных принципов ставят под вопрос этическую идентичность госслужбы в целом. Поскольку в рамках новой концепции госслужбы граждане рассматриваются прежде всего в качестве потребителей, и приоритет отдается принципам эффективности и соревновательности по сравнению с равенством и представительностью, это способно снизить значение демократических норм государственной ответственности по сравнению с принципами автономности управленческой сферы и подвергнуть сомнению традиционно присущий госслужбе принцип справедливости в связи с утверждением родственной этике бизнеса модели партнерства. Происходящие изменения порождают растущий скептицизм относительно этического характера госслужбы в качестве института, подлинное предназначение которого заключается в служении обществу. Иными словами, эрозия традиционной этики госслужбы и ее замена нормами бизнеса может привести к ситуации, в которой общество с трудом сможет обнаружить различия между государственными учреждениями и структурами бизнеса. Действительно, ряд экспертов выражают озабоченность в связи с происходящей утратой госслужбой традиционно присущих ей принципов ориентации на интересы общества, обязанности перед обществом и принципом общественности госслужбы в целом.

Во-вторых, в связи с растущей ориентацией имиджа и идентичности госслужбы на нормы бизнеса граждане могут утратить доверие к лежащему в основе госслужбы постулату, в соответствии с которым госслужба призвана отвечать нуждам и ожиданиям всех граждан. Имидж госслужбы, на который уже не лучшим образом повлияли рыночные принципы, может в будущем пострадать еще больше в результате дальнейшего утверждения репутации госслужбы в качестве института, ориентированного на получение прибыли. При этом отношение граждан к описываемым изменениям неоднозначно. Если состоятельный бизнес-класс склонен энергично поддержать дрейф госслужбы в сторону рыночных принципов, то граждане с низким доходом предпочитают видеть в госслужбе институт, в большей степени идентифицирующий свои цели с общественной пользой, нежели с узкими бизнес-интересами. Проведенные в последнее время исследования показали, что степень общественного доверия к госсектору и его ориентированным на рыночные принципы реформам остается очень низкой в таких странах, как Аргентина, Бразилия, Чили, Мексика, Бангладеш, Корея, Филиппины, Непал, Пакистан, Индия, Шри Ланка. Эксперты полагают, что влияние описанных изменений в административной этике на степень общественного доверия может поставить под вопрос саму легитимность госслужбы.

Наконец, сближение этических принципов госслужбы и бизнеса не лучшим образом влияет на моральные качества и мотивацию государственных служащих. Присущая многим людям гордость за работу на госслужбе, а не в бизнесе, нивелируется в связи с тем, что этика государственных учреждений проникается коммерческими принципами, в результате чего госслужащие больше напоминают бизнесменов, ориентированных на получение прибыли, а не ориентированных на общественную пользу «слуг народа». Вероятно, и сами госслужащие не в восторге от собственного бизнес-имиджа. Действительно, воздействие негативного образа госслужбы на этику госслужащих было отмечено в таких индустриально развитых странах, как Австралия, Канада, Япония, Великобритания, США. Однако поддержание на должно уровне этики госслужащих является еще более насущной задачей в развивающихся странах, ибо там финансовая мотивация в госсекторе чрезвычайно низка. Таким образом, какова бы ни была мотивация госслужащих — нахождение на престижном с их точки зрения поприще или осознание смысла служения общественной пользе — эта мотивация подвергается негативному воздействию в связи с вторжением рыночных ценностей и норм бизнеса в сферу госслужбы.13

Таким образом, следует констатировать, что осуществление реформ госуправления как в развитых, так и развивающихся государствах сопровождалось рядом серьезных издержек14. Ряд специалистов, включая экспертов Всемирного Банка, готовивших материалы для Комиссии Правительства РФ по обобщению опыта реформ НГУ, представили сдержанную оценку результатов реформ в различных странах. Была отмечена неоднозначность большинства достигнутых результатов и их ограниченный характер по отношению к поставленных целям. «Несомненно, существует множество примеров конкретных улучшений в тех или иных конкретных услугах или в работе министерств и других организаций в каждом конкретном случае. Однако данных об общем влиянии реформ очень мало…Точные данные о фактических результатах, достигнутых большинством реализованных программ реформ, как правило, отсутствуют…. Во многих случаях…наблюдается расхождение мнений о результатах программ реформ».15

Реформы в России всегда идут непросто

Каковы результаты усилий по реализации АР в России? Известно, что реформа идет непросто: в течение двух лет сменилось четыре руководителя этого направления (Б.Алешин, Д.Козак, А.Жуков, С.Нарышкин). Число федеральных структур вновь возросло (теперь их количество составляет 83). Де-факто признаны нецелесообразными меры по сокращению числа руководителей федеральных структур; согласно распоряжению председателя правительства М.Фрадкова частично было восстановлено число заместителей министров; возросло число вице-премьеров. Активизировалась деятельность комиссии по реформе госуправления при Президенте РФ, которую с апреля 2006 г. возглавил С.Собянин. Однако неофициальной оценкой остается констатация неудовлетворительных итогов предпринятых усилий в сфере АР. По истечении более двух лет после начала активной фазы АР практически общим местом стала констатация ее неудачи. Так, ректор ГУ-ВШЭ, член правительственной Комиссии по реализации АР Я.Кузьминов отмечает: «Мы получили ситуацию, в которой самое лучшее и логичное, что можно сделать, — вернуться в старое состояние… И, честно говоря, мне кажется, дело зашло в тупик».16

Среди причин неудач реформы Кузьминов называет недостаточное финансирование АР и отсутствие единой команды для ее реализации; слабость согласия в политической элите и недостаток политической воли в осуществлении АР. Значение этих факторов очевидно. Однако данный перечень не представляется исчерпывающим. На наш взгляд, одной из наиболее существенных причин неудач стала недостаточная концептуальная проработанность модели АР применительно к условиям России и, в частности, вопроса о роли и функциях современного государства. В ходе реализации АР в России была скорее, усвоена буква концепции НГУ, а не ее дух. По существу была предпринята попытка реализации несомненно обоснованных и рациональных принципов в условиях отсутствия ряда ключевых предпосылок, определяющих востребованность этой модели.

С сожалением приходится констатировать, что современный российский управленческий аппарат весьма далек от веберовской модели рациональной бюрократии. В пользу подобного заключения свидетельствуют широко распространенная практика клиентелизма, закрытости и непрозрачности; неудовлетворительное качество исполнительской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции.

Миф об избыточной численности российских чиновников

Несмотря на живучесть мифа об избыточной численности российской бюрократии в исторической и современной России, численность аппарата управления в современной РФ по отношению к населению сегодня отстает от стандартов развитых стран.

Традиционно считалось, что российская бюрократия являла собой несметную рать. Между тем, несмотря на это хрестоматийное представление, численность российской бюрократии по отношению к общей численности населения в сравнении с развитыми странами Европы была незначительной вплоть до второй половины ХХ века.17 Много было сказано о взрывном росте численности постсоветской бюрократии. Действительно, в 1990 г. численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек, а в 2002 г. в РФ — 1259 тыс. человек (без учета военных, аппарата МВД и спецведомств).18

Однако, исследования специалистов ГУ-ВШЭ показывают, что российский управленческий аппарат не так уж раздут. Самый большой прирост численности был достигнут в 1995 г. — 6%, а в целом с 1994 по 2001 гг. число аппаратчиков во всех ветвей власти выросло на 16%. Эксперты считают это нормальным, поскольку рост был обусловлен формированием новых рыночных институтов. К началу 2000 г. плотность госслужащих на тысячу человек постоянного населения колебалось от 4 человек в Ингушетии до 58 в Эвенкии, а средняя плотность по стране составляла 7 чиновников, что меньше, чем в таких странах, как Австрия, Швеция, Великобритания, США, Франция.19

В 2005 г. число сотрудников органов госвласти всех уровней, по данным Росстата, выросло на 10,9%, достигнув 1462 млн. человек. В 1994 году их было около 1 млн. При этом население страны за тот же срок сократилось примерно с 148 млн. до 143 млн. человек. В результате доля чиновников в населении страны выросла с 0,7% до 1%. В сопоставлении со стандартами развитых стран этот показатель низок; такая низкая относительная численность бюрократов характерна для развивающихся стран. По данным Всемирного банка, доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%, Чили — 1%, Китая — 1,6%, Польши — 0,7%. В развитых странах в госаппарате занято гораздо больше: в Германии — 6,1 % населения, США — 6,8%, Швеции — 11,7%.20 Таким образом, вопреки сложившемуся мифу, численность чиновников в России невелика.

В этих условиях «сокращение числа государственных служащих может оказаться неразумной и малопродуктивной мерой, учитывая их относительно малую численность».21

Не в последнюю очередь, неэффективность управленческого аппарата определена недостаточным финансированием управленческого аппарата.22 В этой сфере эксперты отмечают несистемность: повышение зарплат коснулось в основном верхнего эшелона — министров, руководителей департаментов министерств и ведомств. Зарплаты основной массы чиновников выросли максимум на треть,23 тогда как разница в оплате госслужащих в среднем в 2,5—3 раза ниже, чем в коммерческом секторе. «Государство спасло чиновников от бедности, но все равно не платит им столько, сколько они стоят на рынке».24

Приходится констатировать, что в постсоветские годы не только не удалось победить коррупцию, но ее объем существенно возрос.

Отсутствие эффективных институтов гражданского общества

В России чрезвычайно низка эффективность институтов гражданского общества, что не в последнюю очередь обусловлено недостаточным ресурсным обеспечением самодеятельной инициативы. Как следствие, возможности самодеятельных организации взять на себя выполнение значимых функций государства весьма ограничены. Зачастую функции гражданского общества узурпируются структурами-симулякрами (например, организованной преступностью). Один из руководителей Минкультуры РФ признавался, что министерство выходило к саморегулируемым организациям (СРО) в сфере культуры с предложением принять на себя часть функций, ранее выполняемых министерством. Однако, никакой инициативы и реального предложения со стороны СРО не последовало. «Скорее всего, из-за неготовности принять на себя дополнительную ответственность».25

Действительно, в отличие от развитых стран, институты гражданского общества в России слабы и малоэффективны. Как известно, условиями эффективности гражданского общества являются институционально-нормативное (легитимность институтов и процедур гражданского общества) и ресурсное обеспечение институтов гражданского общества. И если первое условие в стране в целом обеспечено, то в отношении ресурсного обеспечения ситуация удручающая. Сказанное отнюдь не означает отказа от идеи опоры на самодеятельные организации, но, более того, предполагает всемерное поощрение подобной деятельности, ибо иного пути обретения эффективности не существует. Однако признание слабости институтов гражданского общества и их ресурсной базы определяет необходимость тщательной проработки вопроса относительно того, какие именно функции и в каком объеме российское государство может делегировать самодеятельной инициативе. Небезосновательны опасения, что возникший в результате ухода государства вакуум может быть заполнен не гражданской инициативой, а союзом коррумпированной бюрократии и коррумпированного бизнеса.

Таким образом, целый ряд ключевых параметров — численность, эффективность и рациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности (что взаимосвязано); качество гражданского общества, его способность и готовность взять на себя выполнение ряда функций государства — определяют существенное отличие стартовых условий реализации АР в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных АР в духе НГУ в развитых странах. Это определяет необходимость и целесообразность содержательной интерпретации существа парадигмы НГУ с тем, чтобы АР в России соответствовала духу идей НГУ, а не ее форме.

О государстве

В еще большей степени это касается таких концептуальных оснований АР, как роль государства и его функции в современных условиях.

Начнем с функций. По существу, АР началась с призывов сократить избыточное число функций государства (назывались нереальные цифры — 500, 600, 800 и даже 5 тысяч функций, якобы выполняемых современным российским государством, тогда как в теории и практике государственного управления их насчитывают в диапазоне от 5—6 до 10—12). Очевидно, что в основе тезиса об избыточности функций государства лежит расширительное толкование функций государства, отождествляющее функции и виды работ. В действительности же полномочия и функции российского государства в ряде ключевых отраслей существенно ниже, чем в индустриально развитых странах (например, так обстоит дело в обеспечении правопорядка и борьбе с оргпреступностью).

Кроме того, некорректность постановки проблемы дополняется отсутствием разграничения между интересами, полномочиями и функциями государства и интересами, полномочиями и функциями бюрократии. Между тем подобное различение весьма существенно как с концептуальной, так и практической точек зрения. В частности, проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что у нас интересы, функции и полномочия государства ниже, чем в развитых странах и незначительны даже по сравнению с такими деэтатизированными странами, как Великобритания и США, тогда как интересы, функции и полномочия нашей административно-политической бюрократии гипертрофированы. При этом бюрократия использует рычаги государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес общегосударственным. В этом контексте представляется чрезвычайно важным разграничение между коррупционно стимулированной практикой бюрократического произвола и активной ролью государства как политического и экономического актора. Если первое представляет собой препятствие нормальному функционированию социума, то вне активной роли государства невозможно его эффективное развитие. Реализация предложений по «уходу государства» из управления может привести на практике к росту коррупции, еще большему падению исполнительской дисциплины в практике государственного управления, снижению политической роли высших органов власти и удельного веса исполняемых решений. Вышесказанное определяет необходимость коррекции концепции АР: гипертрофированные полномочия и функции административно-политической бюрократии действительно необходимо урезать, тогда как государству не стоит непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями.

Трудно не согласиться с мнением Е.Гонтмахера: «Прежде, чем брать в руки ножницы и обрезать в государстве «лишние функции», нужно было сесть и подумать, что мы ждем от государства, каковы его роль в нашей стране, где оно должно присутствовать. Посмотреть, какие его функции можно отдать на уровень муниципалитетов, какие передать обществу. Этого не сделали. В результате у реформаторов осталась одна опция — взять положения о министерствах и вырезать из них лишнее. В этой работе быстро увязли, так как выяснилось, что положения о министерствах ничего не значат. Потом возникла идея разделить госфункции на три типа и создать три уровня исполнительной власти. Это было сделано в марте 2004 г. Что получилось: министры по-прежнему полностью контролируют подведомственные им агентства и службы. Разделения функция не произошло, а прохождение финансовых потоков и работа правительственных органов усложнились. Следующей, уже отчаянной попыткой, стало решение делать ФЦП. Но МЭРТ само от нее отказалось, потому что там поняли: программа будет посмешищем. Идея с засланными комиссарами, наделенными чрезвычайными полномочиями, которые будут сидеть в министерствах и контролировать их работу, - это какой-то Октябрь 1917 г».26

Главное же заключается в том, что АР неявно интерпретируется как самоцель, тогда как она является скорее, инструментом — полиаспектным и многокомпонентным, но не самодовлеющим — достижения содержательных целей, среди которых наиболее существенной представляется обеспечение конкурентоспособности государства.

Узловой проблемой в неэффективной концептуализации АР является упрощенное понимание роли государства в современном мире. Государство по умолчанию трактуется в лучшем случае как совокупность учреждений и организаций, в худшем — как репрессивный аппарат, имманентно не поддающийся рациональному реформированию. Между тем представление о государстве как о пресловутом «ночном стороже» соответствует теории и практике государственного развития развитых стран в историческом прошлом, а не в наше время. Упрощенное понимание роли государства сводит его функции к обеспечению внешней и внутренней безопасности и административному управлению. Между тем современные представления о государстве (и современная политико-административная практика) исходят из разнообразия полномочий и функций государства. Ключевым в нашем контексте является разделение функций государства на традиционные и современные. К числу первых относятся обеспечение внутренней и внешней безопасности; административное и общее политическое управление. К категории вторых относят политику государства в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, фундаментальная наука. Особенностью эволюции государственных институтов на рубеже ХХ-XXI вв. стало перераспределение традиционных и новых функций в пользу последних. В свою очередь, этот поворот стал этапом сложной эволюции государства в ХХ в. и был обусловлен отнюдь не гуманитарными соображениями, а экономической целесообразностью.

О государственных расходах на развитие человеческого потенциала

Логика аргументов в этом вопросе достаточна проста. Интегративной целью государственной политики является обеспечение конкурентоспособности страны. Анализ историй успеха наиболее успешно развивающихся стран (включая столь разные, как США и Сингапур) показывает, что одной из ведущих технологий обеспечения конкурентоспособности стало создание и эффективное функционирование knowledge economy — «экономики знаний». Ключевое условие, предпосылка и инструмент создание экономики знаний — качество человеческого потенциала. При этом развитие человеческого потенциала является исключительной прерогативой государства.27 Примером успешных усилий по достижению успехов в этом направлении может служить политика США по созданию новой экономики посредством инвестирования в человеческий потенциал. В этом контексте заслуживают упоминания усилия администрации Б.Клинтона, заявившей о необходимости «изобрести государство заново» и предпринявшей усилия по пересмотру функций государства. Ключевым направлением реформ госуправления (наряду с созданием так называемого электронного правительства, сокращением и удешевлением содержания госаппарата) стали меры по стимулированию новой экономики посредством усилий по развитию человеческого потенциала. В частности, эксперты констатируют увеличение ассигнований на эти цели в течение последнего десятилетия. Удельный вес расходов на развитие человеческого потенциала вырос в США с 4,3% ВВП в 1940 г. до 13% в 2005 г.28 Если в 1990 г. совокупные расходы, в той или иной мере затрагивающие социальное развитие, составляли 49,4% федерального бюджета США, то к 2000 г. этот показатель достиг 62%.29 При этом значительная часть «социальных статей» бюджета входит в категорию «защищенных статей», то есть не подлежащих конъюнктурным корректировкам. Администрация Дж.Буша (увеличившая военные расходы до 3,8% ВВП), вместе с тем увеличила также расходы на социальные цели в контексте политики «сострадательного консерватизма». Нехарактерный в целом для традиционной политики республиканцев рост доли федерального бюджета в ВВП США с 18,5% в середине 1990-х гг. до 20,3% к 2004 г. отчасти обусловлен увеличением гражданских программ бюджета, которые возросли на 36%.30 Газета Los Angeles Times констатировала в феврале 2005 г.: «Республиканцы сегодня не спорят с демократами о том, какое правительство необходимо США: большое или маленькое. Они спорят о том, каким должно быть большое правительство».31 Иракская кампания и ряд иных неблагоприятных обстоятельств побудили администрацию Буша снизить социальные расходы, однако их доля в бюджете по-прежнему остается весомой.

Подобные установки существенным образом отличают современную государственную политику от стандартов ушедшей эпохи. До конца XIX в. доля государства в ВВП практически не превышала 10%. Социальные расходы в течение пятидесяти лет, предшествовавших Первой мировой войне, составляли около 1,5% (0,6% на образование; 0,3% на здравоохранение; 0,4% на пенсионное обеспечение). Картина начала меняться в межвоенный период и существенно изменилась после Второй мировой войны, когда начался резкий рост госбюджета практически во всех странах Запада. В Великобритании, Франции, Германии, Италии к 1960 г. госрасходы превысили 30% ВВП, в США — 27% ВВП. При этом главным фактором увеличения доли государства в ВВП был рост социальных расходов, достигших, например, в Германии 18% ВВП, в других крупнейших европейский странах —13%; в США — 7% ВВП. «Социальные трансферты сегодня охватывают подавляющее большинство населения развитых стран — от 50 до 90%. В среднем по Европейскому Союзу этот показатель составляет 73%. Характерно, что рост доли госбюджета в структуре ВВП отмечается также в странах третьего мира и, хотя это соотношение отличается от стандарта развитых стран, тем не менее, оно выше, чем было в развитых странах в начале ХХ в.».32 Упомянутая тенденция набрала силу к 1990 годам, когда доля государства в ВВП достигла 58% в Швеции, 54% во Франции, 47% в Италии, 47% в Германии, 33% в Японии, 33% в США. При этом социальные трансферты составили 28% ВВП во Франции, 25% в Италии; 21% в Германии и Швеции, 15% в Великобритании, США и Японии. В среднем за 1960-1996 гг. госрасходы в странах Запада выросли с 27 до 48% ВВП. Таким образом, рост госрасходов в странах Запада был обусловлен увеличением именно социальных расходов. Важной причиной увеличения доли государственных расходов в ВВП стала новая роль государства в сфере социального обеспечения и перераспределения доходов с помощью системы налогов и трансфертов. Общемировые государственные расходы в 2000 г. составили примерно 25% ВВП, или 7,8 трлн. долларов США. Более 90% этой суммы приходится на развитые государства, в которых проживает примерно 15% населения планеты. «Это позволяет сделать вывод: чем более развитой является страна, тем более сильным является государство».33

Наибольшими государственные расходы в странах ОЭСР были в 1993 г., когда доля бюджетных расходов достигла 43,1%. К 2003 г. этот показатель несколько снизился, составив 41,1%. В странах ЕС доля госрасходов составляла максимальный показатель в 1993 г. — 52,9% ВВП. К 2003 г. она сократилась до 48,9%. Комментируя эту тенденцию, эксперты отмечают, что она определена снижением военных расходов после окончания «холодной войны». Расходы на социальное обеспечение в странах ОЭСР сохраняются на уровне 21% (5—8% ВВП на образование; 6—8% на здравоохранение).34

Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод о существенном изменении соотношения различных государственных функций. Сегодня «только 20% госбюджета тратится на традиционные цели (общее административное управление, поддержание общественного порядка и национальная оборона). В то же время современные функции (здравоохранение, образование, другие социальные расходы) превышают 60%. При этом, чем выше уровень развития, тем меньше доля расходов на традиционные функции. В развитых странах на эти цели тратится всего 11% госбюджета, а в развивающихся — 24%. Вместе с тем на современные функции развитые страны тратят более 70% своих бюджетов, а развивающиеся — только 56%».35 Ни одна страна ОЭСР с высокими доходами не тратит менее 5% своего ВВП на нужды общественного здравоохранения и, как правило, ассигнует более 4% своего ВВП на цели здравоохранения. Средний уровень расходов на образование в структуре ВВП у стран с высоким уровнем индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП) составляет 4,8%, у стран со средним уровнем — 4,2%; в слаборазвитых странах — 2,8%. В США расходы на образование составляют более 15% общих госрасходов.

В переходных государствах традиционные функции поглощают 14%, современные — 65% госрасходов. Это означает, что в современном мире через государственные бюджеты на современные функции тратится 17,8% ВВП, а на традиционные — 5,3%. Соотношение между этими статьями расходов составляет 3,4:1. В развитых странах эти показатели составляют 25,0 и 3,9% (соотношение 6,4:1); в развивающихся — соответственно 14,4 и 6,1% (соотношение 2,4:1); в странах с переходной экономикой — 22,1 и 3,8% (соотношение 5,8:1). Именно государство (на которое приходится 87% всех социальных расходов) несет в странах ОЭСР основную ответственность за финансирование социальной сферы)36.

Рассмотрение затрагиваемых проблем в более широком контексте показывает, что стимулирование «экономики знаний» соответствует современному пониманию технологий эффективного экономического развития. Известно, что современный экономический рост отличает приоритетная роль интеллектуализации производства; интенсивность НИОКР определяет уровень экономического развития. Согласно прогнозам экспертов, в XXI в. интеллектуализация труда станет главным фактором глобальной конкуренции. На долю новых знаний, воплощаемых в технологиях, оборудовании, образовании кадров и организации производства в развитых странах приходится 70-85% прироста ВВП. В этой связи не случаен постоянный рост доли расходов на науку и образование в ВВП развитых стран, которая сегодня составляет 3%; при этом доля государства в этих расходах составляет 35-40%.

Высокая степень участия государства в стимулировании научно-технического прогресса (НТП) обусловлена спецификой инновационных процессов (значительная капиталоемкость научных исследований и высокая степень риска, зависимость от степени развития общей научной среды и информационной инфраструктуры, специфика требований к квалификации кадров, необходимость защиты интеллектуальной собственности и т.п.). Возрастание роли государства в политических системах западных стран не в последнюю роль обусловлена его ролью в обеспечении НТП.

Неутешительная статистика

В России проблема интеллектуализации экономики приобретает особое значение, так как внедрение новых технологий, освоение которых обеспечивает экономический рост, является эффективным инструментом преодоления системного экономического кризиса. Это означается насущную востребованность инвестиций в человеческий капитал, являющийся основой экономики знаний. Между тем в нашей стране мы видим обратное. Доля традиционных функций государства в РФ поглощает 36,7% федерального бюджета. Это в 4 раза выше, чем в развитых странах и в 1,5 раза — чем в развивающихся, тогда как на социальные функции направляется только 21,3% бюджетных средств. 37 Выполнение традиционных функций поглощает у нас 6% ВВП, что почти на 25% превышает общемировой показатель, тогда как 3,5% (в 6 раз меньше) наша страна тратит на социальные функции. Соотношение расходов на традиционные и современные функции составляет 1,7 : 1. И хотя применительно к консолидированному бюджету это соотношении несколько иное

(1,2 : 1), тем не менее, общая картина такова, что подобная структура бюджета характерна для государства XIX, а не ХХ в.38

Приоритетным объектом редукции выступает социальная сфера — здравоохранение, образование, фундаментальная наука, социальное обеспечение. Именно в этом контексте можно рассматривать активизировавшиеся в начале 2004 г. реформы, предполагавшие широкомасштабную маркетизацию социальной сферы и фактическое сокращение ее государственного финансирования. Речь идет о непродуманной системе монетизации льгот, реформе здравоохранения («лечиться даром — даром лечиться!»), науки (Российская Академия Наук рассматривается как излишняя организация), культуры (репертуарные театры снимаются с бюджетного довольствия) и образования (здесь реально существует шанс возродить «Россию, которую мы когда-то потеряли»: по модели

4-классного образования церковно-приходских школ были предприняты попытки ограничения государственного финансирования 4-летним курсом обучения в вузах). Министр просвещения в правление Николая I князь Ширинский-Шихматов говаривал: «Польза философии не доказана, а вред от нее возможен», и на этом основании закрыл все кафедры философии в университетах. Создается впечатление, что заветы министра позапрошлого века и сегодня живут и побеждают в России.

По существу социальные реформы в современной России означали уход государства из социальной сферы. Эта тенденция коррелирует с тенденцией сокращения доли федерального бюджета РФ в ВВП. Расходы федерального бюджета составили 17,9% ВВП в 2003 г.; 16 2% в 2004 г.; 16,5% в 2005 г. По итогам 2006 г. данный показатель предполагается на уровне 16%; в 2007 г. — на уровне 15,7%.39 Данные относительно консолидированного бюджета несколько отличаются: его удельный вес составляет порядка 30-32% ВВП.40 Это ниже, чем в развитых странах Европы: так, в Великобритании данный показатель составляет около 35−37%; в Германии — около 32%; Италии — 41%; во Франции — 40-42%; Швеции — 37-40%.41

Между тем благоприятная конъюнктура цен на энергоносители создает предпосылки для использования полученных прибылей для целей структурной модернизации экономики в пользу высокотехнологичных отраслей и перехода к созданию «экономики знаний». Нет необходимости повторять хорошо известные данные относительно масштаба беспрецедентного профицита госбюджета РФ, объема золотовалютных резервов и Стабилизационного фонда. Согласно прогнозам Минфина РФ к 2009 г. Стабфонд превысит размеры федерального бюджета.42 Однако этот потенциал не используется на цели структурной модернизации экономики. Несомненно, было бы теоретически и практически неправомерно сводить роль субъекта модернизации только к роли государства, но очевидно, что эффективная модернизация вне государственной политики развития вряд ли возможна, о чем свидетельствует опыт экономического развития развитых стран.43

С учетом этого отставание России по целому ряду ключевых для развития параметров не выглядит чем–то неожиданным. По данным двухлетней давности в Индексе конкурентоспособности роста РФ занимала 70–е место; в Индексе технологического развития 68–е; в Индексе человеческого развития 57-е; в Индексе экономической свободы 112-е.44 Согласно данным Всемирного экономического форума (ВЭФ) «Мировые информационные технологии 2005-2006» страна занимала 72–е место в списке 115 государств, обследованных с точки зрения готовности и способности внедрять новые информационные технологии. Три года назад РФ стояла в этом списке на 55–м месте, а еще годом раньше − на 52-м. Весьма симптоматично в этом контексте, что в качестве значимых причин отставания страны в этой сфере в 2001-2005 гг. эксперты называют реорганизацию системы образования и административную реформу.45

По данным подготовленного ПРООН «Доклада о развитии человека 2006», презентация которого состоялась в ноябре 2006 года, Россия заняла в ИРЧП 65-е место среди 177 стран мира со значением ИРЧП 0,797, Белоруссия 67-е место (0,794), Украина 77-е место (0,774), Казахстан 79-е (0,774). В рейтинге всех стран лидирует Норвегия со значением ИРЧП 0,965, США на 8-м месте (0,948), Франция на 16-м (0,942), Италия на 17-м (0,940), Германия на 21-м месте (0,932), Польша на 37-м (0,862), Литва на 41-м месте (0,857), Латвия на 45-м месте (0,845)46.

Конечно, выдвижение национальных проектов корректирует вектор государственной политики. Однако объем финансирования проектов в 116 млрд. рублей (впрочем, Минфин РФ ориентируется на объем в 72 млрд. рублей47) определяет именно коррекцию ситуации, а не радикальное ее изменение.

Заключение

О необходимости взвешенности в реализации АР свидетельствует также опыт практического использования принципов бизнес-менеджмента в сфере государственного управления на федеральном и региональном уровне в РФ. Практика госуправления последних лет богата примерами горизонтальной проницаемости каналов рекрутирования. Однако пока этот опыт вряд ли можно считать безоговорочно успешным. Осмысление российского опыта имплантации принципов бизнес-менеджмента в сферу государственного управления наряду с несомненным позитивом, обладает и значительными издержками. Объективные предпосылки подобных издержек определены принципиальными различиями целей и объектов управления в государственной сфере и бизнесе. Если в первом случае целью является достижение общего блага, а объектом управления является население, то во втором случае цель и объект управления иные. Это предположение получило подтверждение в ходе анализа процессов активного рекрутирования во власть представителей бизнеса на региональном уровне, в частности в Приморском крае, Ненецком АО и др. субъектах РФ, где избрание предпринимателей в качестве глав регионов повлекло за собой волну назначений в структуры регионального управления значительного числа выходцев из бизнес-структур. Особенностью управленческого стиля новых управленческих команд стало широкое использование присущих бизнес-менеджменту методов управления. Что касается оценки эффективности имплантации методов корпоративного менеджмента в сферу госуправления на региональном уровне, то пока эксперты весьма осторожны в позитивной оценке подобной трансформации. В частности, эксперты весьма скептически оценивают результаты губернаторства С.Дарькина в Приморском крае.48

Означает ли вышеизложенное, что следует отказаться от реализации идей АР в России? Отнюдь нет. Более того, реформа государственного аппарата и принципов его организации в РФ является еще более насущной задачей, чем в развитых странах. Это означает, что при реализации АР в России необходимо учитывать конкретные параметры реформируемого объекта именно для того, чтобы в максимальной степени реализовать концептуальные идеи АР как реформы, направленной на обеспечение прозрачности, гибкости, отзывчивости, подотчетности гражданам системы государственного управления.

На существенные отличия задач АР в России от ее целей в развитых странах обращают внимание эксперты. Так, Л.Якобсон справедливо отмечает: «В экономически развитых странах административные реформы чаще всего преследуют другие цели. Главное там — не низкое качество работы аппарата, а высокие расходы на его содержание, не недостаток процедур, а их избыток. Если у нас как бы недобюрократия (иными словами, не хватает порядка и рациональности), то на Западе, наоборот, подчас все слишком забюрокрачено. Соответственно, реформы там направлены не на то, чтобы добиться удовлетворительного выполнения госфункций, а на то, чтобы добиться оптимального соотношения цены и качества. Но и на Западе реформы растягиваются на годы, они связаны с тщательным анализом процессов оказания госуслуг, оптимизацией этих процессов, постепенным высвобождением госслужащих и сокращением расходов».49 К сожалению, «административную реформу подменили рисованием квадратиков, а надо было менять способ управления экономикой», — констатирует Л.Якобсон.50

Таким образом, реформирование госслужбы в России сводится к реализации двух групп задач. Первая предполагает усилия по реализации базовых постулатов традиционной (веберовской) модели госслужбы, возможности которой не исчерпаны. Эксперты отмечают, что для России и сегодня остается актуальным ряд положений веберовской теории бюрократии: рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; ликвидация коррупции51. Вторая группа задач формируется как результат соответствия управленческого аппарата классическим критериям и канонам рациональности и формируется на основе соотнесения опыта реформ госуправления в развитых странах с особенностями современного этапа национально-государственного строительства в России, спецификой общественно-политического и финансово-экономического состояния государства.

Об авторе: Оксана Гаман-Голутвина, профессор кафедры мировой политики ГУ−ВШЭ

48. Основные направления модернизации системы государственного управления РФ.

Смирнов А.А. Антикоррупционная политика в контексте модернизации государственного управления Российской Федерации

Рубрика: 12.00.00 ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ.

Выходные данные статьи:

Смирнов А.А. Антикоррупционная политика в контексте модернизации государственного управления Российской Федерации. // Современные научные исследования и инновации. – Май, 2011. [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2011/05/458

Устойчивое развитие государства зависит, в первую очередь, от того, насколько четко, эффективно и рентабельно для экономики работает его управляющая структура – государственный аппарат. Чрезмерное и неконтролируемое воздействие негативных факторов, среди которых одно из первых мест занимает коррупция, способно не только изолировать эту систему, но и неизбежно порождает центробежные силы (стремления госслужащих обогатится за счет вверенных полномочий, крайнюю бюрократизацию и др.) разрушающие государственное управление изнутри. В подобных обстоятельствах, основной задачей для власти становится недопущение ухудшения ситуации и создание эффективных механизмов профилактики и противодействия негативным тенденциям и процессам. На первый план таких мероприятий в Российской Федерации были выведены модернизация системы органов исполнительной власти (административная реформа) и реформирование государственной службы – задуманные и реализуемые, со значительной долей противоречий, на протяжении последних лет.

Суть административной реформы (АР) в Российской Федерации – в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. Главными составляющими, одобренной в 2006 году Правительством РФ Концепции административной реформы в 2006–2008 гг., были обозначены:

1) реформа госслужбы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на госслужбу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т.п.);

2) бюджетную реформу (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам);

3) трансформацию системы органов исполнительной власти.

Следует отметить, что идея масштабного реформирования государственного сектора России не нова, и насчитывает как минимум 12-летний срок попыток реализации (с 1997 г.)[1]. Стадия реализации началась лишь спустя 8 лет после замысла – в 2005 году, после издания Указа Президента РФ от 23 июля 2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», направленного на повышение эффективности системы федеральных органов исполнительной власти, а также создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Основными вехами в осуществлении реформы стали:

- урезание избыточных госфункций (из подвергшихся ревизии 5 тысяч функций 20% были признаны избыточными, еще 30% нуждающимися в уточнении)[2];

- разделение ведомств на правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные с образованием трехзвенной структуры;

- сокращение числа министерств (с 23 до 14);

- внесение осенью 2004 г. Минэкономразвития в правительство проекта Федеральной целевой программы «Административная реформа», которая после восьми месяцев обсуждения была отклонена и заменена одобренной осенью 2005 г. концепцией АР.

На конец минувшего года основными направлениями работы определялись: разработка стандартов и регламентов оказания государственных услуг, создание многофункциональных центров по оказанию услуг, отраженные в основных задачах АР на 2006–2008 гг. (реализация была продлена до 2010 г.).

Стремление осуществить административную реформу в РФ соответствует идеям и мировой практике совершенствования государственного управления. В последней четверти XX века, во многих странах был реализован значительный объем широкомасштабных и комплексных программ реформирования системы государственного управления на основе концептуальных оснований теории нового государственного управления (New Public Management; НГУ). Ключевой целью заявленных реформ стало существенное изменение технологий реализации функций государства в современном мире [3]. Сутью реформирования госслужбы в духе НГУ, в конечном счете, было определено делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам; широкомасштабная маркетизация, которая предполагает распространение оснований коммерческой деятельности на сферу госуправления. Вторым важнейшим аспектом НГУ является привлечение самодеятельных общественных организации к выполнению ряда функций, выполнявшихся ранее государством. Целями модернизации было обеспечение большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами – потребителями госуслуг. Комплекс этих мероприятий в рамках стратегии нового госуправления, получил название модели «активизирующего государства», по целому ряду параметров схожей с теоретической основой антикоррупционной парадигмой модели агентов.

Модель активизирующего государства опирается на содержащееся в концепции НГУ поручительство, согласно которому, госучреждения разделяются на две большие группы — ”заказчиков” и ”исполнителей” заказов. Политические институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (исполнители поручений) внутри управления конкурируют с поставщиками услуг вне управления (государственными, коммерческими или общественным организациями), борясь за получение заказов на услуги, которые передаются им ”заказчиками” на базе соответствующих политических решений. Подобное поручительство усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления, и в то же время, открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.

Основным критерием работы госслужащего становиться не столько его образовательный ценз и опыт работы, сколько достигнутые результаты [4]. По существу, постоянная переподготовка кадров и изменение мотивации и технологии их работы предстает предпосылкой и основой модернизации управления. Условиями успешного руководства все больше становятся личная инициатива, активизация работы подчиненных, делегирование им полномочий.

Наиболее результативными реформы госуправления в рамках НГУ были в государствах, характеризующихся наличием высокой свободы маневра (способностью за достаточно непродолжительный период, при существующей социально-экономической ситуации, осуществить масштабные преобразования со средними издержками). Россия же (наряду с Германией, Бразилией, Польшей, Нидерландами) рассматривается в качестве страны, обладающей низкой свободой маневра, что, по мнению, экспертов, затрудняет осуществление реформ госуправления [5].

Большинству государств в ходе реформ удалось достичь ряда значимых результатов, имея в виду такие цели, как сокращение госаппарата и снижение расходов на его содержание, обеспечение прозрачности, гибкости, эффективности функционирования системы управления. Но, не удалось избежать и значительных издержек. Так, в ходе реформ в Великобритании и США выявилось противоречие между нерыночной природой госслужбы и попыткой ее реорганизации на рыночной основе. В Германии отмечался рост бюрократизма, значительное сокращение кадров при одновременном сокращении объема госуслуг [6].

Реализация аспектов концепции НГУ выявила диссонанс в соотношении категории ”минимальная роль государства” с функциями социально ориентированного государства; административный менеджмент оказался более сложным явлением, «не исчерпываемым заимствованными из рыночной экономики концепциями» [7]. Среди иных издержек – ослабление легитимности и падение общего престижа госслужбы, утечка квалифицированных кадров из госсектора.

Ряд специалистов, включая экспертов Всемирного Банка, готовивших материалы для Комиссии Правительства РФ по обобщению опыта реформ НГУ (для целей проведения АР), представили достаточно сдержанную оценку результатов реформ в различных странах. Была отмечена неоднозначность большинства достигнутых результатов и их ограниченный характер по отношению к поставленных целям [8]. Тем не менее, как свидетельствует содержание Концепции административной реформы в 2006–2010 гг., Правительством был воспринят именно путь преобразований в духе НГУ без должной адаптации, а соответственно – и все издержки, достаточно значительные к общему эффекту от модернизации.

В рамках АР, была определена группа статистических и социологических показателей, задачей которых является отображение результатов и последствий реализации мероприятий реформы.

Общий анализ маркеров, четырехлетнего процесса модернизации системы государственного управления, выявляет достаточно высокую долю противоречий в проведенных преобразованиях. Безусловно, удалось существенно повысить положительный уровень оценки гражданами качества и доступности некоторых из предоставляемых государственных услуг, уложившись в целевые показатели прироста до 50% к 2008 г. Однако достигнутая величина обеспечивалась, в большей мере за счет интенсивных финансовых вливаний из бюджета, в период экономического подъема, благоприятной ситуации в экономике. Кризисные тенденции 2009 г. кардинально изменили общий настрой. В официальных выступлениях все чаще стали звучать не проблемы повышения качества, а необходимость повышения эффективности бюджетных расходов.

Отказ от мероприятий, ориентированных на качество, способен породить лишь простое увеличение спроса со стороны населения, которое даже при существенных финансовых вливаниях бюджетов, приведет к тому, что доступность и уровень оказания соответствующих государственных услуг резко снизятся. Подобные процессы наглядно прослеживаются на примере центров занятости населения: несмотря на значительное материальное обеспечение и готовность федерального центра финансово поддерживать мероприятия по снижению напряженности на региональных рынках труда, органы занятости в настоящее время во многих городах не справляются с возросшим потоком посетителей [9].

Не менее противоречива ситуация с таким важным общеэкономическим показателем достижение целей АР, как уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. Проведенное в 2006 г. исследование «Опоры России» показало, что неформальные затраты субъектов предпринимательства на взаимодействие с органами власти (т.е. взятки и т.п.) возросли, по отношению, к 2005 году на 13% (с 8,5 до 9,6%) от среднемесячной выручки фирмы. Мониторинг 2007–2008 гг. показал снижение средней величины этого показателя до 6% [10]. Однако полученный спад, в большей мере, вызван не столько фундаментальными факторами противодействия коррупции в госсекторе (значимость которого бесспорна), сколько технико-фактологическими особенностями исследования.

Прежде всего, изменилась методика опроса – до 2008 г. респонденты выступали в качестве экспертов, высказываясь о наличии «коррупционных издержек» не в своей компании, а на региональном уровне в целом; с 2008 г. говорят уже о себе. В этой связи, авторы констатируют достаточно возросшую степень «закрытости» в ответах («… многие предприниматели избегают отвечать на вопросы о взятках…») [11]. Вместе с этим, основополагающим фактором снижения является легализация неформальных выплат недобросовестными чиновниками. Так, на фоне снижения количества взяток, фиксируется рост навязываемых предпринимателям различного рода необязательных дополнительных услуг («экспертиз» и др.). Соответственно, говорить об успешности работы в данном направлении, можно лишь с большой долей условности, поскольку определенный Концепцией АР уровень издержек в 5% (2008 г.) и 3% (2010 г.) не достигнут.

Итоговым целевым индикатором определено место России в Международном Индексе Управления Всемирного Банка (Worldwide Governance Indicators) [12]. За основу избраны два макроиндекса: эффективность государственного управления (отражает качественные характеристики государственных институтов, компетенцию госслужащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством, и др.) и качество государственного регулирования (связано с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике). Планировалось, что процентный ранг РФ по первому параметру будет доведен до уровня 55 единиц (из 100) в 2008 г. и 70 единиц в 2010 г.; по второму 60 и 70 единиц в 2008 и 2010 гг. соответственно.

Однако обзор материалов (график 2, 3, приложение) свидетельствует об обратном процессе. Уровню эффективности государственного управления, за счет реализации описанных выше мероприятий, удалось обеспечить 12%-й рост (к 2006 г.), но качество госрегулирования в краткосрочной перспективе не изменилось; а к уровню 2004 года – упало на 34%. Особо настораживает то, что эта негативная тенденция явно коррелирует с общим ослаблением контроля за распространением коррупции в России (график 4, диаграмма 2, приложение), – с 2005 г. показатель эффективности противодействия коррупции ”обвалился” на 46%(!).

Причины сложившейся ситуации, кроются как в чрезмерной поспешности реализации программы административной реформы, так и в методологических просчетах на этапе теоретической разработки. Государство поставило перед собой чрезвычайно сложную задачу: за 4–5 лет обеспечить кардинальное переустройство системы государственного управления России на основе исключительно европейского опыта. В то время как подобная практика в зарубежных странах насчитывает до двух-трех десятилетий [13].

С другой стороны, базовой целью реформы была определена необходимость прекратить избыточное государственное регулирование. Но, единообразного понимания «избыточности» нет ни на политическом, ни, что более важно, на нормативном уровне – Концепция АР не раскрывает употребляемую дефиницию.

Вместе с этим, отмеченный фактор явно интерпретируется как основной источник «вековой коррупции с незапамятных времён истощавшей Россию <…> и до сих пор разъедающую её по причине чрезмерного присутствия государства во всех сколько-нибудь заметных сферах экономической и иной общественной деятельности» [14]. Однако реализация программы в определенном направлении, a priori не может быть успешной, при отсутствии единообразно понимаемого и трактуемого ориентира с которым нужно бороться, и в отсутствии которого, весьма велика вероятность неэффективности предпринимаемых мер. В условиях кардинальной смены экономической формации и ориентации на рыночные условия развития, при одновременном «уходе государства» из управления и коммерциализацией государственной службы, – все это способно привести к росту коррупции, еще большему падению исполнительской дисциплины в практике государственного управления, снижению политической роли высших органов власти и удельного веса исполняемых решений, нежели к обновлению государственного сектора.

Отмеченное определяет необходимость коррекции общей направленности АР: гипертрофированные полномочия и функции административно-политической бюрократии действительно необходимо урезать, тогда как государству не стоит непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями.

Одним из ключевых направлений модернизации государственного управления России была также обозначена структурно-функциональная и ценностно-ориентационная трансформация системы государственной службы. Принимая во внимание общий положительный импульс, заданный в данном направлении (создание единой нормативной основы государственной службы; систематизацию приема на службу; обеспечение достаточно содержательных гарантий госслужащему и др.), в целом, необходимо отметить лишь частичную эффективность проводимой политики. Причины такого положения имеют комплексную природу, определяемую отсутствием выработанной системы мер по минимизации возникающих противоречий, определяющих модернизационные возможности отечественной системы государственной службы.

Методической основой реформы была определена веберовская модель рациональной бюрократии, преобразования в духе которой, могут быть эффективными исключительно для модернизации системы госуправления с чрезмерным числом дублирующих полномочия друг друга служащих и низким (практически нулевым) уровнем коррупции. Между тем, современный российский управленческий аппарат весьма далек от этой модели – широко распространенная практика клиентелизма, закрытости и непрозрачности; неудовлетворительное качество исполнительской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции. На практике получается, что целью определяется повышение качества работы госслужащих, а реализация идет по пути снижения расходов на обеспечение системы [15]. Применяя европейские образцы, не учитывается, что для Запада главное не низкое качество работы аппарата, а высокие расходы на его содержание; не недостаток процедур, а их избыток. Если у нас недобюррократия (не хватает порядка и рациональности), то там, наоборот, подчас все слишком забюрократизировано [16]. В экономически развитых странах реформы направлены не на то, чтобы добиться удовлетворительного выполнения госфункций, а на достижение оптимального соотношения цены и качества.

Вторым фактором роста способным обеспечить преобразования государственной службы, является уровень развитости гражданского общества и его готовности принять активное участие в происходящих процессах. И это наиболее существенная проблема. В России чрезвычайно низка эффективность институтов гражданского общества, что обусловлено общей пассивностью населения. Проводимые социологические исследования, показывают, что, большинство россиян (63%) в решении своих проблем различного рода стараются положиться исключительно на государство; число респондентов готовых активно противодействовать при столкновении со злоупотреблениями в госучреждениях, выросло за 17 лет всего на 5% (до 14%), в то время как количество не обращающих на подобное поведение госслужащих внимания – увеличилось до 41% (с 34% в 1990 г.) [17].

С другой стороны, не в последнюю очередь подобное положение обусловлено недостаточным ресурсным обеспечением самодеятельной инициативы. Как следствие, – возможности организаций взять на себя выполнение значимых функций государства весьма ограничены. Государство же, со своей стороны, в целом поддерживая общественную инициативу, зачастую, в обсуждении и планировании различного рода мероприятий, тяготеет к структурам бизнес сообщества. Это отчетливо прослеживается на примере качественного состава резерва управленческих кадров федерального уровня (диаграмма 3, приложение): после представителей федеральных органов государственной власти (36%), именно предпринимательство занимает здесь ведущие позиции (32%), в то время как иным представителям общества уделено меньшинство (9%).

Таким образом, целый ряд ключевых параметров необходимый для модернизации системы государственного управления (эффективность и рациональность управленческого аппарата; высокий уровень коррумпированности; желание, готовность и возможность гражданского общества взять на себя выполнение ряда функций государства), определяют существенное отличие стартовых условий реализации АР в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных преобразований в зарубежных странах. Для достижения положительного эффекта сегодня, необходимо провести кардинальные концептуальные преобразования по самому широкому спектру направлений.

Только глубокая теоретическая проработка причин и условий существующих в сфере госуправления проблем, о которых писалось выше, способна позволить выработать действенные механизмы модернизации содержания, а не формы, этой системы. Для этого необходимо ясно понимать и четко разграничивать в теории и на практике различие между категориями «интересы, полномочия и функции государства» и «интересы, полномочия и функции бюрократии». Поскольку гипертрофированность именно вторых, в условиях сокращения государства в первых, порождает не только небывалый всплеск злоупотреблений коррупционного характера в госсекторе, но и провоцирует общую дестабилизацию системы управления.

Административная реформа не должна интерпретироваться как самоцель, её основная задача – быть проводником глубинных преобразований направленных на совершенствование государственного управления в комплексной модернизации российского общества. Государству должно более активно, а в некоторых случаях даже императивно, привлекать институциональные гражданские образования к деятельности по реализации тех или иных мер в общегосударственном масштабе. На современном этапе недостаточно предоставить общественности возможность принимать лишь пассивное участие в обсуждение, необходимо закрепить нормативно и организационно за общественными объединениями возможность реально влиять на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления, решения по всем вопросам жизнедеятельности общества, особенно на местном уровне.

Вместе с этим, в системе мер по реформированию государственного управления России, приоритет должен отдаваться и модернизации государственной службы, которую можно подразделить на ряд трансформаций. Это финансовая трансформация – установление зависимости оплаты труда госслужащего за выполняемую им работу, от оплаты за аналогичный труд в коммерческом секторе экономики, поскольку сегодня такой разрыв составляет до 200% (диаграмма 4, приложение).

Экономическое стимулирование должно подкрепляться образовательной трансформацией – созданием морально-этических основ поведения на госслужбе, выражающимся в прививании недопущения злоупотребления полномочиями и т.п., особенно у студентов управленческих, юридических и экономических специальностей. В этой связи, необходимо существенно пересмотреть содержание государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования, большая часть которых не пересматривалась в этом применении с момента введения в 2000 г. Целесообразно вести речь о введении специального блока дисциплин нравственно-этического воспитания, в области этики государственной службы, конфликта интересов и путей его предотвращения на госслужбе, основ общего взаимоотношений служащего с гражданами и т.п. Следует помнить, что именно образовательная трансформация наиболее важна с точки зрения закрепления положительных результатов по другим направлениям модернизации, поскольку доказано – одной из ключевых предпосылок развития злоупотреблений в госсекторе, наряду со слабым контролем, является деформация моральных и нравственных ориентиров у государственного служащего [18].

Третьим направлением должна стать превенционная трансформация – видоизменение основ противодействия коррупции и злоупотреблениям на государственной службе. Обеспечиваться это должно не только за счет ужесточения стандартных видов ответственности: дисциплинарной, административной, уголовной, но и введения гражданско-правовой ответственности преступившего закон, как в отношении пострадавшего, так и в отношении государства [19]. С другой стороны, представляется обоснованным введение более тщательного отбора кандидатов при приеме на госслужбу. В частности, имеет смысл пожизненно отказывать в приеме на службу лицам, ранее уличенным в совершении корыстных, экономических, а также правонарушений и преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Одновременно с этим, необходимо уйти от ситуаций в законодательстве позволяющей служащим, замеченным в коррупционных правонарушениях восстанавливаться на работу в органах государственной власти; пересмотреть чрезвычайно широкие полномочия руководителя органа власти в этой области [20].

В целом, модернизация по всем перечисленным выше направлениям должна проходить комплексно, в неразрывной связи каждого компонента со смежным ему, при их общей равнозначности. Перекос чрезвычайно опасен и способен свести на нет все начатые преобразования. Так, увеличение финансового обеспечения государственного служащего, при отсутствии противодействия коррупции в сфере госуправления, явно не предотвратит возможность злоупотреблений. Вместе с тем, в осуществлении столь важных и системных преобразований пагубен и временной разрыв.