§ 5. Муниципальная служба

Все работники муниципальных органов (кроме отдельных лиц обслуживающего, технического персонала) занимают какую-либо должность. Однако не все лица, занимающие должности, являются муниципальными служащими. Муниципальные должности делятся на две группы: 1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате выборов (депутаты представительного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, прежде всего глава муниципального образования); 2) муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. Вторая категория должностей относится к муниципальной службе.

Муниципальная служба — это профессиональная деятельность лица, занимающего должность на невыборной основе. Депутат представительного органа, выборное должностное лицо местного самоуправления занимают должность, но муниципальными служащими не являются. Не являются муниципальными служащими также лица, не замещающие муниципальные должности, не имеющие полномочий по участию в управлении, а занимающиеся обслуживанием, техническим обеспечением деятельности органов местного самоуправления (например, шоферы, разнорабочие, стенографистки).

В разных странах существуют свои классификации муниципальных должностей по категориям, классам (в некоторых странах бывает до 10 классов), рангам и т.д. В России порядок установления муниципальных должностей, прохождения муниципальной службы, права и обязанности муниципальных служащих определяются федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. и “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” 1998 г. (в редакции 1999 г.). Эти федеральные законы содержат общие положения, а более детально муниципальная служба регулируется законами субъектов Федерации о местном самоуправлении и их законами о муниципальной службе (в некоторых субъектах РФ, например в Воронежской, Орловской областях, приняты отдельные законы о муниципальной службе). Законами субъектов РФ утверждается Реестр муниципальных должностей. Исходя из его положений, каждое муниципальное образование правовыми актами представительного органа, главы муниципального образования устанавливает для себя муниципальные должности. Согласно Реестру муниципальных должностей устанавливаются муниципальные должности трех категорий: “А”, “Б” и “В”. К категории “А” относятся: глава муниципального образования; председатель, заместитель и депутаты представительного органа при условии, что они работают на постоянной основе. Депутаты, работающие на общественных началах, должность не занимают (и не оплачиваются за их работу), но в остальном их правовое положение приравнивается к “депутатам на должности”. Лица, занимающие должности по категории “А”, муниципальными служащими не являются. Муниципальные служащие — это лица категорий “Б” и “В”.

Муниципальные должности категорий “Б” и “В” подразделяются на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие муниципальные должности. К высшим муниципальным должностям обычно относятся: глава администрации (если эту должность по совместительству занимает глава муниципального образования, последний все же не становится муниципальным служащим, так как остается выборным должностным лицом); заместители главы администрации. Главные муниципальные должности категории “Б”: руководители основных структурных подразделений местной администрации, ведущие должности — руководители мелких структурных подразделений, помощники главы администрации, старшие должности — помощники заместителей главы администрации, помощники руководителей комитетов и комиссий муниципального представительного органа, младшие должности — различные специалисты (юристы, экономисты и др.).

Муниципальные должности категории “В” также подразделяются на 5 групп (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие). К высшим должностям обычно относятся руководители структурных подразделений местной администрации во внутригородских районах (если такие районы — муниципальные образования), к главным — их заместители, к ведущим — главные специалисты, к старшим — ведущие специалисты, к младшим — специалисты 2-й категории. Внутри каждой группы могут быть свои квалификационные разряды (первый, второй и т.д. класс), которые присваиваются по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Есть и другие должности и их иные классификации, но они должны устанавливаться муниципальным об1 разованием в рамках Реестра, предусмотренного законом субъекта Федерации.

В связи с особыми условиями деятельности (прием граждан в нерабочее время, частые выезды на места, установленные запреты, например, заниматься предпринимательской деятельностью или участвовать в забастовках и др.) муниципальным служащим предоставляются определенные трудовые и социальные гарантии. К ним, в частности, относятся: медицинское обслуживание (в том числе после выхода на пенсию), пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи в случае смерти муниципального служащего, наступившей в связи с исполнением служебных обязанностей; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением муниципальным служащим должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения, если эти вредные последствия наступили в связи с исполнением должностных обязанностей; дополнительные выплаты за квалификационные разряды (достигают 40% от оклада), ежемесячные надбавки за выслугу лет (обычно до 5 лет — 10%, при стаже свыше 15 лет достигают 40%). При уходе в отпуск оказывается материальная помощь (обычно два оклада денежного содержания). Существуют надбавки за почетные звания Российской Федерации и т.д. В законах различных субъектов Федерации говорится и о других гарантиях. Чаще других называются: предоставление жилья, обеспечение транспортом (или денежная компенсация транспортных расходов), повышение квалификации с отрывом от работы, но с сохранением денежного содержания и др. Однако вопреки существующему мнению при всех надбавках доход руководителя отдела (управления и т.д.) даже в крупном муниципальном образовании не выше доходов секретарши в процветающей коммерческой фирме. Правда, многие чиновники используют право своей подписи для взяточничества. Такие факты периодически публикуются в печати.

Для муниципального служащего предусмотрено множество ограничений. Он не может заниматься другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельностью; быть депутатом любого представительного органа (федерального, субъекта Федерации, муниципального), членом иных выборных органов, выборным должностным лицом местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом правления (совета директоров и т.д.) коммерческой организации, если ему не поручено участвовать в управлении такой организацией в соответствии с законодательством и на основе порядка, установленного уставом муниципального образования; быть поверенным или представителем третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на службе; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, услуги, оплату развлечений, питания, отдыха, транспортных расходов и др.), связанные с выполнением муниципальными служащими своих служебных обязанностей; выезжать в командировки за счет средств физических или юридических лиц, кроме как на взаимной основе, если об этом есть договоренность органов муниципального образования с органами государственной власти, других муниципальных образований, с международными и иностранными организациями некоммерческого характера; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, других общественных или религиозных объединений.

Муниципальные служащие не вправе создавать в органах местного самоуправления структуры политических партий, других общественных объединений, религиозных организаций (кроме профессиональных союзов). Будучи назначены на должность, они обязаны передать в доверительное управление под гарантию муниципалитета на время прохождения службы находящиеся в их собственности пакеты акций в уставном капитале коммерческих организаций. При поступлении на службу они обязаны представить в налоговые органы сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, а затем ежегодно представлять такие данные.

24. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении.

(3) Правовое регулирование институтов непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления

6 августа 2010 г.

АВТОР: Сергеев Алексей Аронович, доктор юридических наук, директор Независимого института выборов

3.1. Местный референдум

Местный референдум – это форма прямого волеизъявления граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия по ним правовых решений.

Местный референдум в системе форм муниципальной демократии. Как следует из Конституции РФ, местный референдум, наряду с муниципальными выборами, является высшей формой непосредственного народовластия на муниципальном уровне (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Однако, в отличие от муниципальных выборов, местный референдум является факультативным инструментом осуществления местного самоуправления. Законодательство не требует обязательного периодического проведения местных референдумов. В большинстве муниципальных образований сегодняшней России местный референдум не проводился ни разу. Вместе с тем закон должен гарантировать гражданам реальную возможность использования этого демократического инструмента в тех случаях, когда это необходимо. Факультативность института местного референдума не означает его меньшей значимости по сравнению с муниципальными выборами.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон № 131-ФЗ) местный референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования (ч. 2 ст. 22). Население части территории муниципального образования не имеет права принимать обязательные для исполнения властные решения. В отличие от местного референдума, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования может проводиться на части территории муниципального образования (ч. 4 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ).

Можно выделить три функции института местного референдума в практике осуществления местного самоуправления. Во-первых, на местный референдум могут быть вынесены подготовленные в органах местного самоуправления проекты нормативных актов в целях придания им особого веса в правовой системе муниципального образования. Утвержденные непосредственно населением акты будут обладать юридическим приоритетом по отношению к актам органов и должностных лиц местного самоуправления, их положения могут быть изменены только в особом порядке, установленном законодательством о референдуме или самими актами. Использование инструмента всеобщего голосования в этом случае может обеспечить стабильность устройства муниципальной власти и задать необходимую иерархию муниципальных правовых актов.

Во-вторых, органы местного самоуправления могут прибегать к проведению референдума в тех случаях, когда нужно выбрать один конкретный вариант правового решения из нескольких возможных. При этом ответственность за правильный выбор будет возложена на само население. В данном случае проведение местного референдума позволяет найти консенсус при наличии разногласий в органах местного самоуправления.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлял право назначения местного референдума по собственной инициативе представительному органу местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ инициатива назначения местного референдума может быть выдвинута совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации. Указанная новелла призвана не допустить использования представительным органом данного института в качестве средства противодействия местной исполнительной власти, должна придать особую значимость соответствующей инициативе органов местного самоуправления, совместно принимающих решение о проведении референдума.

Однако главная ценность института местного референдума состоит в возможности его использования населением по собственной воле, без санкции органов местного самоуправления или иных представителей власти. В этом заключается третья функция рассматриваемого института. Механизм принятия решения на референдуме может быть востребован как альтернатива представительному народовластию, в частности, в тех случаях, когда органы местного самоуправления не принимают необходимого решения или принимают решения, не соответствующие мнению большинства жителей муниципального образования. Возможность населения понудить органы местного самоуправления учитывать его волю должна быть реальной. Закон должен гарантировать обязательность назначения и проведения местного референдума в тех случаях, когда граждане желают непосредственно решать тот или иной вопрос, отнесенный к компетенции муниципального образования.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Это означает, что пределы прямого властного волеизъявления населения ограничены компетенцией муниципального образования. Перечень вопросов местного значения определяется уставом муниципального образования на основании ст. 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге вопросы местного значения, находящиеся в ведении внутригородских муниципальных образований, определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения (ст. 79 ФЗ № 131-ФЗ). Таким образом, вопросы местного референдума не должны выходить за рамки предметов ведения местного самоуправления. Правовое решение не может быть принято на референдуме с превышением полномочий, предоставленных муниципальному образованию.

Согласно ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее в материалах данной темы – Федеральный закон № 67-ФЗ) на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Данный перечень ограничений для вопросов местного референдума является исчерпывающим и не может быть расширен иначе, как путем внесения дополнений в ст. 12 Федерального закона № 67-ФЗ.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 10 июня 1998 г. № 17-П отметил, что запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления является ограничением, обусловленным тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, – к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

На местном референдуме населению не могут предлагаться правовые решения, которые противоречат нормам федерального или регионального законодательства. Даже если конкретный вопрос отнесен к ведению муниципального образования, его решение не должно противоречить правовым актам, стоящим в иерархии выше правовых актов муниципального образования. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Федеральный закон № 67-ФЗ не только определяет вопросы, которые не могут быть вынесены на местный референдум, но и устанавливает требования к вопросам местного референдума. Они должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования, чтобы на них можно было дать лишь однозначные ответы. Должна исключаться неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (п. 7 ст. 12).

Часть 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает возможность проведения местного референдума по такому специфическому вопросу, как структура органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования. Его проведение обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Порядок реализации гражданами инициативы проведения местного референдума. Порядок реализации гражданами инициативы проведения местного референдума урегулирован ст. 14, 15, 36-38 Федерального закона № 67-ФЗ. В том же порядке должна реализовываться соответствующая инициатива, выдвинутая избирательными или иными общественными объединениями.

Граждане, имеющие право на участие в референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению местного референдума в количестве не менее 10 человек. Выдвинуть инициативу проведения местного референдума может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано на уровне соответствующего муниципального образования или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального или местного отделения независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума.

Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве должен содержаться вопрос, предлагаемый инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, данные паспорта, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения местного референдума.

Комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства обязана рассмотреть его и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия ходатайства и документов требованиям законов и устава муниципального образования – о направлении их в представительный орган муниципального образования, в противном случае – об отказе в регистрации инициативной группы. Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям ст. 12 Федерального закона № 67-ФЗ в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на местный референдум, отвечает требованиям закона, то комиссия обязана осуществить регистрацию инициативной группы, выдать ей регистрационное свидетельство и сообщить об этом в средства массовой информации. В противном случае комиссия отказывает инициативной группе в регистрации. В решении комиссии указываются основания отказа. Отказ в регистрации может быть обжалован в вышестоящую комиссию или в суд.

В поддержку выдвижения инициативы проведения местного референдума должны быть собраны подписи жителей муниципального образования, обладающих правом на участие в референдуме, в порядке, установленном Федеральным законом № 67-ФЗ и принятым в соответствии с ним законом субъекта РФ, регулирующим процедуру назначения и проведения местного референдума. Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5 процентов от числа зарегистрированных участников референдума, но не может быть менее 25 подписей. Наличие необходимого количества подписей участников референдума, собранных в поддержку инициативы проведения местного референдума, является основанием для назначения референдума в установленном порядке. Процедура проверки и основания для признания подписей недействительными установлены Федеральным законом № 67-ФЗ.

Избирательная комиссия муниципального образования или иная комиссия, на которую в установленном законом порядке возложены полномочия по организации проведения местного референдума, установив соответствие порядка выдвижения инициативы проведения референдума требованиям закона, устава муниципального образования, в течение 15 дней со дня представления инициативной группой подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет эти подписные листы, экземпляр протокола и копию своего постановления в представительный орган муниципального образования. Копия постановления комиссии направляется также инициативной группе по проведению референдума. В случае отказа в проведении местного референдума по предусмотренным федеральным законом основаниям соответствующая комиссия в течение одних суток с момента принятия ею решения об отказе обязана выдать уполномоченному представителю инициативной группы по проведению референдума копию соответствующего решения с изложением оснований отказа.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в него соответствующих документов. Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования.

В соответствии с уставом муниципального образования голосование на местном референдуме не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования может быть перенесено решением представительного органа муниципального образования на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или органы местного самоуправления либо с днем голосования на ином назначенном референдуме. Решение о назначении референдума, а также о перенесении дня голосования на референдуме подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

В случае если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом. Обратиться с соответствующим заявлением в суд вправе граждане, избирательные объединения, глава муниципального образования, органы государственной власти субъекта РФ, избирательная комиссия субъекта РФ или прокурор. В этом случае назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или иным органом, на который решением суда возложено обеспечение проведения референдума.

Официальное опубликование результатов местного референдума, а также данных о числе голосов, поданных по позициям «Да» и «Нет» («За» и «Против»), осуществляется комиссией, организующей проведение референдума, в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта РФ о местном референдуме, но не позднее чем через один месяц со дня голосования.

Юридическая сила решения местного референдума. На местном референдуме население принимает юридически властное решение, которое подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и имеет прямое действие, т.е. не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами и должностными лицами местного самоуправления. В законодательстве Российской Федерации закреплен институт императивного референдума, который предполагает, что при его проведении население наделено правом принятия окончательного правового решения по соответствующему вопросу. Исполнение принятого на местном референдуме решения должно обеспечиваться органами и должностными лицами местного самоуправления данного муниципального образования в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Федеральные законы № 131-ФЗ (ч. 2 ст. 45) и № 67-ФЗ (п. 9 ст. 73) установили дополнительную гарантию исполнения органами местного самоуправления решения, принятого на местном референдуме. Если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 45 Федерального закона № 131-ФЗ нарушение указанного срока будет основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования; иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). При этом Федеральный закон не запрещает принимать на местном референдуме правовые решения, противоречащие уставу муниципального образования.

Как уже отмечалось, в ст. 12 Федерального закона № 67-ФЗ установлен исчерпывающий перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум. На нем нельзя принимать решения, противоречащие законодательству. Однако население может прибегать к инициированию референдума именно тогда, когда уполномоченные органы местного самоуправления не вносят по его требованиям (заявленным в виде петиций или в иной форме) в устав муниципального образования необходимые изменения. Поэтому требование об обязательном соответствии вопроса референдума уставу муниципального образования лишило бы население права через форму прямого волеизъявления участвовать в решении принципиальных вопросов организации муниципальной власти, чем было бы нарушено конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления путем референдума.

Решение, принятое на местном референдуме, подлежит регистрации в органах местного самоуправления в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов данного муниципального образования. Указанная регистрация выполняет функцию учета правовых документов муниципального образования и не является предварительным условием вступления решения референдума в силу.

Императивный характер решения референдума не отрицает возможность пересмотра этого решения в определенных случаях. Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, проводимом на той же территории, не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Например, акт может указывать, какие его положения могут быть изменены представительным органом муниципального образования, а какие – только путем проведения нового референдума. Если такой порядок не установлен принятым на референдуме нормативным правовым актом, то изменения в него могут быть внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме. Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена только по основаниям, указанным в Федеральном законе № 67-ФЗ (п. 7 ст. 73).

Принятие муниципального правового акта прямым волеизъявлением населения не изменяет его природы как подзаконного акта. Если принятый на местном референдуме акт войдет в противоречие с изменившимся федеральным законодательством, то он должен быть приведен в соответствие с новыми требованиями законодательства. Положения такого муниципального правового акта, не соответствующие закону, утрачивают юридическую силу.

3.2. Муниципальные выборы

Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Общая характеристика муниципальных выборов. Муниципальные выборы, как следует из ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ, проводятся только в целях избрания депутатов представительного органа муниципального образования, членов иного выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Избрание непосредственно населением иных лиц (например, делегатов на конференцию граждан) не является муниципальными выборами и не регламентируется избирательным законодательством. (Подробно о категориях лиц, избираемых на муниципальных выборах, см. в теме 5 «Правовое регулирование статуса выборных лиц местного самоуправления»).

Проведение муниципальных выборов в целях избрания депутатов представительного органа муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, когда уставом муниципального района предусмотрено формирование его представительного органа путем делегирования представителей от поселений или уставом сельского поселения предусмотрено осуществление полномочий представительного органа сходом граждан. Проведение муниципальных выборов в целях избрания главы муниципального образования является обязательным, если уставом муниципального образования предусмотрен именно такой способ замещения этой должности.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. Таким образом, как это было и ранее, муниципальные выборы должны организовываться и проводиться на основе закона субъекта РФ, положения которого основаны на Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Регулирующий проведение муниципальных выборов закон субъекта РФ, основанный на Федеральном законе, должен обеспечить правовую базу формирования муниципальной власти, закрепить демократические гарантии избирательных прав граждан. Законодательная регламентация выборов снижает риск принятия представителями муниципальной власти необъективных, конъюнктурных решений, продиктованных их личной заинтересованностью в исходе выборов.

Региональным законом должны устанавливаться виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, то есть принципы и условия распределения мандатов по итогам голосования. Уставом муниципального образования должен выбираться один из предлагаемых законом вариантов избирательной системы. При этом закон субъекта РФ может жестко детерминировать условия применения в муниципальных образованиях различных избирательных систем в зависимости от численности избирателей, вида муниципального образования и других обстоятельств. Хотя отсылки к уставам муниципальных образований содержатся в отдельных нормах Федерального закона № 67-ФЗ, тем не менее свобода муниципальных образований в регламентации избирательных процедур ограничена рамками закона субъекта РФ.

До настоящего времени в муниципальных образованиях не наблюдалось большого разнообразия видов избирательных систем. При проведении выборов представительных органов использовалась преимущественно мажоритарная избирательная система, предполагающая разделение территории муниципального образования на одномандатные или многомандатные избирательные округа и голосование избирателей за конкретных кандидатов. Пропорциональная избирательная система, предполагающая голосование жителей всего муниципального образования за выдвинутые политическими партиями списки кандидатов и распределение мандатов пропорционально поданным голосам, использовалась крайне редко.

Следует отметить, что пропорциональная избирательная система может предполагать различные математические алгоритмы распределения депутатских мандатов пропорционально полученным списками кандидатов голосам избирателей. Различия состоят в правилах округления расчетного числа мандатов, которое должен получить список кандидатов. (Это расчетное число всегда имеет не только целую, но и дробную часть, однако реальное число мандатов, передаваемых списку кандидатов, должно быть целым). Метод наибольшего остатка (метод Хэра) отдает преимущество списку, имеющему наибольшую дробную часть расчетного числа мандатов. Метод наибольшей средней (например, методика Д´Ондта) благоприятствует лидирующим спискам кандидатов. В теории известно немало иных разновидностей пропорциональной избирательной системы. Федеральное законодательство не запрещает субъектам РФ самостоятельно выбирать их и закреплять в законах о муниципальных выборах. Однако на практике в законе субъекта РФ, допускающем возможность голосования за списки кандидатов, обычно копируется избирательная система, предусмотренная Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (метод Хэра).

При проведении муниципальных выборов в переходный период введения в действие Федерального закона № 131-ФЗ выборы представительных органов муниципальных образований с применением смешанной (мажоритарной и пропорциональной) избирательной системы проводились в семи субъектах РФ: Красноярском крае, Волгоградской, Нижегородской, Сахалинской, Томской, Тульской, Читинской областях (в 0,2% от общего количества муниципальных образований в России). Такая система использовалась лишь в крупных городах. По мнению, высказываемому Центральной избирательной комиссией РФ, применение смешанной избирательной системы в сельских поселениях в большинстве случаев сегодня практически невозможно.

Выборы депутатов представительных органов муниципальных образований проводятся обычно по мажоритарной системе относительного большинства. Это означает, что для получения мандата депутата не требуется получения более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, достаточно опередить по числу полученных голосов иных кандидатов. Такие выборы проходят в один тур, причем Федеральный закон № 67-ФЗ запрещает в этом случае саму возможность признания неизбранным кандидата, получившего относительное большинство голосов избирателей (п. 4 ст. 70).

На выборах глав муниципальных образований может использоваться мажоритарная система абсолютного большинства, требующая в качестве условия избрания получения более 50 процентов (абсолютного большинства) голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае может проводиться второй тур выборов (повторное голосование по двум кандидатурам, набравшим наибольшее число голосов), если в первом туре ни один кандидат не получил абсолютного большинства голосов избирателей. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший большее число голосов по отношению к сопернику (п. 2 ст. 71 Федерального закона № 67-ФЗ).

Согласно ч. 2 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. Эти сроки в первую очередь зависят от сроков полномочий соответствующих выборных лиц, установленных уставом муниципального образования в заданных федеральным законодательством пределах (от двух до пяти лет). В соответствии со ст. 10 Федерального закона № 67-ФЗ днями голосования на выборах в органы местного самоуправления являются второе воскресенье марта или в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, второе воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.

Если представительный орган муниципального образования не назначит муниципальные выборы в установленный срок, они должны быть назначены соответствующей избирательной комиссией по ее решению или решению суда. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» предусматривает судебный механизм назначения муниципальных выборов. Следует отметить, что суд никогда сам не назначает выборы, он лишь устанавливает сроки, в течение которых это обязаны сделать уполномоченные органы.

Особенности организации и проведения муниципальных выборов. Принципиальной идеей, закрепленной в действующем федеральном законодательстве, является унификация избирательного процесса в Российской Федерации, призванная обеспечить единые правовые гарантии формирования органов публичной власти, создать условия для возможности совмещения выборов различных уровней. Можно отметить лишь отдельные особенности организации и проведения муниципальных выборов, которые предусматривает Федеральный закон № 67-ФЗ.

1. Иностранные граждане, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (п. 10 ст. 4, п. 3 ст. 17). При этом федеральное законодательство не допускает возможности участия иностранных граждан в выборах органов государственной власти.

Прямое указание на наличие у иностранных граждан активного и пассивного избирательного права при проведении на территории России муниципальных выборов содержалось лишь в Уставе Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г., ратифицированном Федеральным законом от 10 июня 1997 г. Официально данный Устав не объявлен утратившим силу. Однако он признавался неотъемлемой частью Договора о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., который прекратил действие с момента вступления в силу Договора от 8 декабря 1999 г. о создании Союзного государства. Последний не содержит соответствующего указания, поэтому право граждан Белоруссии на участие в российских муниципальных выборах на сегодняшний день не имеет четкого юридического подкрепления.

В разъяснениях правоприменительных органов иногда указывается на соответствующее право граждан Туркменистана, Казахстана и Киргизии. Договоры, заключенные Российской Федерацией с указанными государствами соответственно 18 мая 1995 г., 20 января 1995 г. и 13 октября 1995 г. и ратифицированные в установленном порядке, указывали, что гражданин одного государства, постоянно проживающий на территории другого государства, пользуется такими же правами и свободами, что и граждане этого государства, за изъятиями, установленными данными Договорами. Договор с Туркменистаном запрещал гражданам другого государства избирать и быть избранными на высшие государственные должности и в высшие органы государственной власти, а также занимать должности руководителей в системе органов государственной власти. Из этого делается вывод, что Договор не отрицает право граждан Туркменистана участвовать в российских муниципальных выборах. Договоры с Республикой Казахстан и Киргизской Республикой запрещали гражданам другого государства избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в представительные органы власти стороны проживания, а также занимать должности глав областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций и их заместителей. Из этого делается вывод о том, что не отрицается право граждан указанных государств участвовать в российских муниципальных выборах, за исключением права быть избранным главой муниципального образования, являющимся главой местной администрации.

2. Согласно п. 8 ст. 18 Федерального закона № 67-ФЗ в случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пять. Однако данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка (в последнем случае согласно п. 2 ст. 19 указанного Федерального закона в округе должно насчитываться не более трех тысяч избирателей). В соответствующих случаях муниципальные образования вправе самостоятельно определить число мандатов, приходящихся на избирательный округ.

3. Согласно п. 25 ст. 2 и ст. 35 Федерального закона № 67-ФЗ на выборах глав муниципальных образований, а также депутатов представительных органов муниципальных образований, избираемых по мажоритарной избирательной системе, правом выдвигать кандидатов обладают не только политические партии, но и общественные организации и общественные движения, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые зарегистрированы на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне (при проведении выборов органов государственной власти таким правом обладают только политические партии). Кроме того, общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, и их структурные подразделения вправе создавать союзы с политическими партиями и предлагать им кандидатуры для включения в списки кандидатов на выборах в представительные органы муниципальных образований, проводимые по пропорциональной избирательной системе (п. 2.1 ст. 35). Порядок создания таких союзов определен Федеральным законом «О политических партиях» (п. 5.1 ст. 25, п. 1.1 ст. 26).

4. Согласно п. 4 ст. 33 Федерального закона № 67-ФЗ при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства, не превышающей пяти тысяч избирателей, кандидаты не обязаны представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения о размере и об источниках своих доходов, а также о принадлежащем им имуществе. Данное правило, упрощающее участие кандидатов в муниципальных выборах, применяется, если иное не предусмотрено законом субъекта РФ.

5. Согласно п. 17 ст. 38 указанного Федерального закона при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей, установленной законом, но не более десяти тысяч сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов может не осуществляться, если законом субъекта РФ предусмотрен заявительный порядок регистрации кандидатов. Содержание понятия «заявительный порядок регистрации» Федеральный закон не уточняет, однако следует сделать вывод, что законы субъектов РФ не могут предусматривать в указанных случаях иные формы барьеров для лиц, пожелавших стать кандидатами в депутаты представительного органа муниципального образования.

6. Пункт 35 ст. 38 Федерального закона № 67-ФЗ разрешает безальтернативное голосование на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, если это предусмотрено законом субъекта РФ. При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании. При проведении иных выборов Федеральный закон допускает безальтернативное голосование только во втором туре выборов.

7. Согласно п. 1 ст. 58 Федерального закона № 67-ФЗ при проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает пять тысяч и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится; в этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах.

8. Пункт 2 ст. 65 указанного Федерального закона допускает при проведении выборов в органы местного самоуправления досрочное голосование избирателей в случае, если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям. Условия и порядок досрочного голосования определены нормами Федерального закона № 67-ФЗ.

Федеральное законодательство практически не предусматривает иной специфики проведения муниципальных выборов, кроме изложенных выше восьми особенностей. Унификация процедуры формирования органов народного представительства иллюстрирует условность разделения публичной власти в Российской Федерации на государственную власть и местное самоуправление. Этапы организации и проведения муниципальных выборов (назначение выборов, составление списков избирателей, образование избирательных округов и избирательных участков, формирование избирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов, ведение предвыборной агитации, проведение голосования, определение его итогов и результатов выборов) совпадают с этапами организации и проведения выборов органов государственной власти [1].

Избирательная комиссия муниципального образования: состав, полномочия, проблемы правового статуса. Избирательная комиссия муниципального образования организует в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, а также местного референдума. Она формируется в количестве пяти – одиннадцати членов с правом решающего голоса. Как было отмечено Конституционным Судом РФ, муниципальные образования самостоятельны в решении вопроса о выборе в заданных законом пределах численности избирательной комиссии муниципального образования (Определение от 24 мая 2005 г. № 250-О).

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования в порядке, установленном ст. 24 Федерального закона № 67-ФЗ. Однако, согласно п. 7 ст. 22 указанного Федерального закона, если комиссия не будет сформирована в установленный законом срок либо если представительный орган муниципального образования отсутствует, состав или часть состава избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения назначается избирательной комиссией субъекта РФ, а избирательной комиссии поселения – избирательной комиссией муниципального района. В последние годы указанная норма достаточно часто находила применение на практике.

Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет четыре года. Если срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования истекает в период избирательной кампании, после назначения референдума и до окончания кампании референдума, в которых участвует данная комиссия, срок ее полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума. Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов представительного органа муниципального образования. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть прекращены досрочно законом субъекта РФ в случае преобразования муниципального образования.

Полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению избирательной комиссии субъекта РФ, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию. В случае создания вновь образованного муниципального образования полномочия избирательной комиссии данного муниципального образования по решению избирательной комиссии субъекта РФ могут быть возложены на территориальную комиссию. Порядок возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию в иных случаях отсутствия представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ. Если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комиссий, полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть возложены на одну из них. В Постановлении от 24 мая 2006 г. Центральная избирательная комиссия РФ разъяснила, что в случае, если в решении о возложении полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию не указано, на какой срок такие полномочия возлагаются, территориальная комиссия исполняет эти полномочия до того момента, пока соответствующим решением не будет определено иное, независимо от сроков формирования нового состава территориальной избирательной комиссии.

Избирательная комиссия муниципального образования реализует следующие полномочия:

осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;

осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов;

осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов;

осуществляет на территории муниципального образования меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, распределяет выделенные из местного бюджета и (или) бюджета субъекта РФ средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местного референдума;

рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района – также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования.

Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица. В гражданско-правовых отношениях комиссия действует как некоммерческая организация. Федеральное законодательство прямо не называет организационно-правовую форму данного юридического лица. Гражданский кодекс РФ оставляет открытым перечень видов некоммерческих организаций, он может дополняться иными федеральными законами (п. 3 ст. 50). Поэтому избирательную комиссию муниципального образования можно считать самостоятельной формой некоммерческой организации, к которой, поскольку из федерального законодательства не следует иное, должны применяться общие правила о муниципальных бюджетных учреждениях, созданных для осуществления управленческих функций (п. 1 ст. 120 ГК РФ) и финансируемых из местного бюджета.

Если гражданско-правовой статус избирательной комиссии муниципального образования, недостаточно подробно определенный федеральным законодательством, тем не менее, может быть выведен из общих начал гражданского законодательства, то ее публично-правовой статус идентифицировать сложнее. Согласно ч. 2 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Следует отметить, что понятие «муниципальный орган» не используется в Конституции РФ и не определено в каком-либо законе.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания должны применяться в законодательстве в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Понятие «муниципальный орган, который не входит в структуру органов местного самоуправления» было введено Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ в целях избежания коллизии с нормами Конституции РФ. Федеральное законодательство допускает формирование избирательных комиссий муниципальных образований и отмену их решений избирательной комиссией субъекта РФ, что не соответствует конституционному статусу органа местного самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти.

3.3. Отзыв выборных лиц местного самоуправления

Отзыв выборных лиц местного самоуправления – это прекращение полномочий лиц, избранных на муниципальных выборах, на основании решения их избирателей, принятого путем всеобщего равного и прямого волеизъявления тайным голосованием.

Правовой институт отзыва выборных лиц: содержание и конституционные принципы. Отзыв выборных лиц – это форма непосредственного народовластия, которая прямо не предусмотрена действующей Конституцией РФ, однако не отрицается ею. Институт отзыва выборных лиц не может подменяться иными институтами непосредственной демократии, в частности, институтом референдума. Кроме того, нельзя смешивать или некорректно объединять институт отзыва выборных лиц с иными механизмами досрочного прекращения полномочий выборных лиц (отставка по собственному желанию, отрешение от должности, досрочное прекращение полномочий по решению выборного органа или суда и т.п.), имеющими качественно иную правовую природу.

Отзыв выборных лиц призван обеспечивать ответственность выборных лиц публичной власти перед избравшим их населением. Вместе с тем при наличии института отзыва лиц, получивших свои полномочия в результате свободных выборов, недопустимо существование каких-либо иных, упрощенных механизмов прекращения полномочий указанных лиц по воле избирателей, не предусматривающих всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Следовательно, никакие иные формы непосредственной демократии не должны умалять этот правовой институт, допускать отмену результатов выборов в более простом порядке, чем установленный для волеизъявления на выборах.

В современной мировой практике государственного строительства не сложилось единого мнения о правовом институте отзыва выборных лиц. Традиционно он считался элементом так называемого императивного мандата выборного лица, предполагающего связь выборного лица с его избирателями, его подконтрольность избирателям и отсутствие права отклоняться от их наказов. В правовых системах многих государств закреплен принцип так называемого свободного мандата и исключена возможность использования механизма отзыва избирателями выборных лиц. В теории высказываются мнения о том, что институт отзыва может использоваться и в случае свободного мандата выборного лица, дискуссии по этому поводу продолжаются. Сами понятия императивного мандата и свободного мандата сегодня претерпевают содержательное уточнение.

В законодательстве ряда штатов США (субъектов федерации) отзыв допускается на региональном и (или) муниципальном уровне. В XX веке отзыв выборных лиц использовался в Швейцарии, Австрии, Японии и некоторых других государствах. В то же время многие государства с не менее развитыми демократическими традициями (например, Франция) в современную эпоху полностью отрицают возможность использования этого института.

В советский период отечественной истории институт отзыва депутатов достаточно активно культивировался, хотя при этом существенно не влиял на реальные политические процессы в стране. Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» провозглашал, что право отзыва депутата является выражением полновластия трудящихся и гарантирует действительную ответственность депутата перед избирателями. Основание отзыва «не оправдал доверия избирателей» не конкретизировалось и не нуждалось в подкреплении какими-либо строгими юрисдикционными процедурами подтверждения соответствующего факта.

Конституция РФ 1993 г. не предусматривает возможность отзыва избирателями Президента РФ. Невозможен и отзыв депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (особенно после того, как они стали избираться по пропорциональной избирательной системе). Вместе с тем в правовой теории признается возможность введения отзыва депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П признал соответствующим Конституции РФ Закон Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в части установления института отзыва депутата. Как было отмечено Судом, институтом отзыва депутата его права не ограничиваются, поскольку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями. Отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, но не нарушает установленного Конституцией РФ статуса этого лица как гражданина. При этом Суд отметил, что, по смыслу Конституции РФ, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

Конституционные принципы использования данного института на муниципальном уровне были сформулированы в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П. Согласно выводам Суда облегченная процедура отзыва недопустима. Отзыв как одна из форм непосредственной демократии не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Отзыв не должен искажать смысл выборов, приводить к произвольному пересмотру их результатов. Основания отзыва должны быть юридически конкретными, допускающими возможность их объективной проверки, в том числе в судебном порядке. Должна гарантироваться недопустимость субъективной оценки деятельности выборного должностного лица вне связи с его конкретными действиями (бездействием). Особо было отмечено значение судебной защиты в процессе отзыва, которой вправе воспользоваться отзываемое лицо, органы местного самоуправления, а также избиратели – как сторонники, так и противники отзыва.

Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ и в правоприменительной практике. В Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П Конституционный Суд РФ указал на недопустимость установления законами субъектов РФ оснований и порядка отзыва должностных лиц местного самоуправления. Эта правовая позиция поставила в затруднительное положение муниципальные образования, перед которыми встала задача интерпретации выводов Суда при определении конкретных оснований и условий отзыва. Крайняя сложность такой задачи для муниципального правотворчества сулила юридические проблемы, коллизии и судебные споры. Федеральный законодатель должен был прийти на помощь муниципальным образованиям, что он и сделал при принятии Федерального закона № 131-ФЗ.

Указанный Федеральный закон в ч. 1 ст. 24 определил, что голосование по отзыву проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных данным Федеральным законом. Проведение местного референдума регулируется законодательством субъекта РФ о референдумах, нормы которого основаны на нормах Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В методических материалах Центральной избирательной комиссии РФ, содержащих рекомендации, связанные с электоральными процедурами, указывалось: «порядок проведения отзыва и местного референдума имеют некоторые различия по свои действиям и процедурам. В связи с этим принятие отдельного закона субъекта РФ об отзыве, полагаем, облегчило бы проведение отзыва. Указанная позиция подтверждается сложившейся практикой законодательного регулирования порядка проведения отзыва в субъектах РФ».

Действительно, в ходе процедуры отзыва выборного лица будут складываться правоотношения, имеющие качественно иные по сравнению с процедурой референдума, субъектный состав и правовое содержание. Это касается, в частности, агитации по вопросам отзыва, использования средств массовой информации, финансирования кампании по отзыву и т.д. Вопрос об отзыве выборного лица, в отличие от вопроса референдума, имеет персонально-субъектный характер, что требует особых гарантий прав инициаторов отзыва и отзываемого лица в ходе агитации. Такие гарантии не предусмотрены законодательством о местном референдуме.

Тем не менее Федеральный закон № 131-ФЗ не подтверждает право субъектов РФ принимать законы о порядке отзыва выборных лиц местного самоуправления. Сложившаяся в предшествующие годы практика законодательного регулирования соответствующих вопросов на уровне субъектов РФ основывалась на указании Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (п. 5 ст. 18). Подобное указание отсутствует в Федеральном законе № 131-ФЗ. В связи с этим высока вероятность судебной дисквалификации норм законов субъектов РФ, регулирующих процедуру отзыва выборных лиц местного самоуправления, устанавливающих не предусмотренные федеральным законодательством особенности соответствующей процедуры. Поэтому более продуктивным подходом будет разработка на уровне регионов модельных муниципальных нормативных правовых актов о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а также подготовка соответствующих методических рекомендаций для муниципальных образований.

Следует отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ, устанавливая в ч. 1 ст. 24 правило, согласно которому голосование по отзыву проводится на основе законодательства о местном референдуме с учетом особенностей, предусмотренных данным Федеральным законом, вместе с тем фактически не устанавливает таких особенностей. Это создает дополнительные сложности: проводить некоторые этапы процедуры отзыва на основе законодательства о референдуме невозможно, проводить иначе – запрещает Федеральный закон. Если какие-то отличия процедуры отзыва от процедуры референдума будут закреплены в уставах муниципальных образований, то соответствующие нормы уставов могут быть дисквалифицированы судом. Хотя Федеральный закон № 131-ФЗ и предусматривает закрепление процедуры отзыва в уставе муниципального образования (ч. 2 ст. 24, п. 8 ч. 1 ст. 44), тем не менее он допускает установление отличий этой процедуры от законодательно установленной процедуры референдума исключительно самим данным Федеральным законом (ч. 1 ст. 24).

Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 2 ст. 24) устанавливает, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Таким образом, исключается возможность инициирования голосования по отзыву на основании одного лишь негативного отношения группы избирателей к выборному лицу местного самоуправления. Для назначения голосования по отзыву требуется материальное основание в виде факта совершения выборным лицом правонарушения, подтвержденного вступившим в силу решением суда. В многополярной политической системе современной России недопустима облегченная процедура отзыва, позволяющая противникам выборного лица оказывать на него давление, манипулировать соответствующим инструментом непосредственной демократии и ставить под сомнение стабильность институтов муниципальной власти.

В качестве оснований отзыва могут указываться, например, такие правонарушения, как несоблюдение правил расходования бюджетных средств, невыполнение выборным лицом своих обязанностей, установленных законом или муниципальным правовым актом, нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, игнорирование решений, принятых прямым волеизъявлением населения муниципального образования, и т.д. Безусловно, таким основанием может быть издание выборным должностным лицом местного самоуправления правового акта, противоречащего закону или уставу муниципального образования. Правонарушение может являться основанием для инициирования процедуры отзыва выборного лица и в тех случаях, когда оно влечет, кроме того, также уголовную, административную или иную юридическую ответственность.

Федеральный закон № 131-ФЗ указывает, что основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Однако из этого не следует, что устав муниципального образования должен подробно, исчерпывающим образом описать все стадии соответствующей процедуры. Из этого также не следует, что в каждом муниципальном образовании устав должен конструировать оригинальные составы правонарушений, служащие основаниями для отзыва. Развитие положений закона – право, но не обязанность муниципальных образований.

Указывая основания для отзыва, устав муниципального образования может ограничиться воспроизведением положений законодательства или может конкретизировать их. Разработчики устава муниципального образования вправе самостоятельно выбрать более подходящий для них вариант. Устав муниципального образования может содержать лишь общие положения о процедуре отзыва, при этом допустима отсылка к специальному муниципальному нормативному правовому акту, регулирующему процедуру отзыва. Такой подход не будет нарушением требований Федерального закона.

Представительный орган муниципального образования вправе принимать положение о порядке отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, если соответствующая отсылочная норма будет содержаться в уставе муниципального образования. При этом должно соблюдаться следующее правило: в тех случаях, когда процедура отзыва может совпадать с процедурой референдума, установление особенностей процедуры отзыва недопустимо, так как оно может быть квалифицировано судом как нарушение ч. 1 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ. Те стадии процедуры отзыва, которые объективно требуют дополнительной регламентации, не предусмотренной законодательством о местном референдуме, могут быть более подробно урегулированы на уровне муниципального образования.

Процедура отзыва выборного лица местного самоуправления включает в себя такие стадии, как выдвижение инициативы отзыва; проверка наличия оснований отзыва; сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву; назначение, организация и проведение указанного голосования, определение итогов голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления и принятого на нем решения.

Граждане, инициирующие процедуру отзыва, обязаны уведомить о своей инициативе соответствующее выборное лицо, а также сообщить ему о времени и месте рассмотрения вопросов, касающихся его отзыва. Такая же обязанность на всех стадиях данной процедуры возложена на органы и лиц, организующих голосование по отзыву, в частности, на представительный орган муниципального образования, соответствующую избирательную комиссию и их должностных лиц. Следует отметить, что явка на соответствующие заседания и дача объяснений – это право, но не обязанность отзываемого лица. Так, на практике собрание инициаторов отзыва – это обычно не некий ареопаг, готовый беспристрастно слушать обе стороны, а группа противников выборного лица, то есть, по сути, противоположная сторона. Выборное лицо не должно принуждаться против его воли являться на такие собрания и давать объяснения. Вместе с тем неявка надлежащим образом извещенного лица не должна каким-либо образом препятствовать проведению тех или иных мероприятий в рамках процедуры отзыва.

Проверка представительным органом муниципального образования наличия основания отзыва должна основываться на строго формальном установлении юридического факта правонарушения, подтвержденного в судебном порядке. Если такого подтверждения нет, то проведение сбора подписей в поддержку назначения голосования по отзыву исключается. Соответствующий отказ, полученный инициативной группой от представительного органа муниципального образования или избирательной комиссии, может быть обжалован в судебном порядке.

Процедуры сбора подписей, назначения и проведения голосования по отзыву совпадают с соответствующими процедурами местного референдума. Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и принятое решение о прекращении полномочий соответствующего лица или о сохранении им своих полномочий – подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Как отмечает профессор С.Д. Князев, долгое время работавший председателем Избирательной комиссии Приморского края, положение о том, что отзыв считается состоявшимся, если за него проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа или муниципального образования, фактически превращает институт отзыва в фикцию, поскольку явка на участки для голосования не менее половины зарегистрированных избирателей в масштабах избирательного округа (не говоря о муниципальном образовании в целом) является в современных реалиях, по сути, невыполнимой задачей. С этой оценкой следует согласиться. Федеральный законодатель, установив возможность отзыва выборного лица местного самоуправления исключительно большинством от общего (списочного) числа избирателей, сделал отзыв нереализуемым на практике. Так, например, если в голосовании по отзыву примет участие 60 процентов избирателей, включенных в списки, и при этом 80 процентов участников голосования поддержит отзыв выборного лица, то окажется, что за отзыв проголосовало лишь 48 процентов от общего числа избирателей, т.е. решение об отзыве не принято. Отзыв выборных лиц формально остается в арсенале инструментов муниципальной демократии, однако не используется на практике.

3.4. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на ее части в целях учета мнения населения по данному вопросу.

Сущность и предназначение правового института голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Статьей 24 (ч. 3-6) Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрен правовой институт голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Этот институт имеет общую природу с институтом местного референдума. Отличие заключается в том, что в компетенции муниципального образования находится не изменение границ муниципального образования, а лишь выражение мнения по данному вопросу – дача согласия. Поэтому юридическая сила принятого путем всеобщего голосования решения будет определяться пределами компетенции муниципального образования. Предназначение данного правового института состоит в обеспечении конституционного права граждан участвовать в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления.

Часть 2 ст. 131 Конституции РФ содержит норму-принцип: изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Этому конституционному положению корреспондирует требование Европейской хартии местного самоуправления о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5).

Конституция РФ непосредственно не определяет схему территориальной организации местного самоуправления, поэтому она не содержит прямых ответов на вопросы о том, население какой конкретной территории и в какой форме должно выразить свое мнение в ходе реализации того или иного варианта территориальной реформы муниципальной власти.

Кроме того, Конституция РФ не провозглашает право местного населения самостоятельно определять границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Конституция даже не требует согласования с населением соответствующих вопросов. Она лишь указывает на необходимость учета мнения населения при принятии уполномоченными государственными органами решений по существу этих вопросов. В этом проявляется несуверенный характер муниципальной власти. «Как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования» (правовая позиция Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П). Таким образом, именно закон должен установить возможные механизмы выражения мнения населения по вопросам территориального устройства местного самоуправления и порядок учета выраженного мнения теми органами, которые уполномочены принимать по данным вопросам окончательные правовые решения.

Правоприменительная практика 1990-х годов подтверждала необходимость установления непосредственно в федеральном законодательстве гарантий учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Такой гарантией, в частности, является установление на уровне федерального закона возможных форм выражения мнения населения и юридически определенных последствий учета органами государственной власти этого мнения при принятии окончательных решений. Федеральный закон № 131-ФЗ обеспечил решение указанной задачи. Его статья 12 (ч. 2, 2.1, 3, 4) устанавливает порядок учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований, не связанном с их преобразованием или упразднением, а ст. 13 (ч. 3, 3.1, 4, 5, 6, 7) – порядок учета указанного мнения при преобразовании муниципальных образований. Этим обеспечивается юридическая определенность порядка выражения мнения, что само по себе может рассматриваться как гарантия права населения, провозглашенного в ч. 2 ст. 131 Конституции РФ.

Предусмотренный ст. 24 (ч. 3-6) Федерального закона № 131-ФЗ правовой институт непосредственного голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования может применяться только в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, в целях получения согласия населения на соответствующую территориальную реорганизацию. То есть для соответствующего набора случаев Федеральный закон качественно повышает установленную ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ планку муниципальной демократии и требует не просто учета мнения, а именно получение согласия населения на соответствующие территориальные преобразования. Без получения такого согласия путем всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан проведение соответствующих территориальных преобразований запрещено.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает 5 случаев использования указанного правового института:

1) изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, – в этом случае проводится голосование населения данных поселений и (или) населенных пунктов (ч. 2 ст. 12);

2) изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, – в этом случае проводится голосование населения данных населенных пунктов (ч. 3 ст. 12);

3) объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, – в этом случае проводится голосование населения каждого из поселений (ч. 3 ст. 13);

4) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, – в этом случае проводится голосование населения каждого из образуемых поселений (ч. 5 ст. 13);

5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа – в этом случае проводятся раздельно голосование населения соответствующего городского поселения и голосование населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение (ч. 7 ст. 13).

В иных случаях правовой механизм непосредственного голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования использоваться не может. Для всех перечисленных случаев, кроме последнего, Федеральный закон № 131-ФЗ допускает альтернативный вариант учета мнения населения – получение согласия, выраженного на сходе граждан.

Специфика и пределы использования голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. В Определении от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П, принятом в связи с коллективной жалобой жителей Кабардино-Балкарской Республики, Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что осуществление территориальной реорганизации местного самоуправления в целях проведения муниципальной реформы и обеспечения соответствия схемы муниципальных образований новым требованиям законодательства не отменяет конституционной обязанности органов государственной власти осуществлять учет мнения населения в установленных формах. Как было отмечено Судом, конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ, которые формулировались им начиная с 1997 г., учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан. В случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ, является местный референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, то достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.

Следует отметить, что указанные правовые позиции Конституционного Суда содержат в себе не только интерпретацию норм Конституции РФ, но и конституционное истолкование положений федерального законодательства, т.е. такое их истолкование, которое соответствует Конституции РФ и обязательно для всех правоприменителей. Однако изменение федерального законодательства приводит на практике к необходимости переосмысления условий применения соответствующих правовых позиций. В частности, это касается использования института местного референдума для целей выявления мнения населения по вопросам территориальной реорганизации местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает специальный правовой механизм голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 3-6 ст. 24), что исключает возможность проведения по данным вопросам местного референдума. Фактически механизм голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования является особым аналогом местного референдума, адаптированным к конкретному предмету голосования. Этот механизм предполагает всеобщее равное и прямое волеизъявление населения при тайном голосовании. В частности, в отличие от местного референдума, проведение голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования допускается на части территории муниципального образования.

Каждая установленная законом форма непосредственной демократии имеет свое предназначение и не может подменяться иными формами. Правовой институт голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования замещает в соответствующих случаях институт местного референдума и должен содержательно обеспечивать конституционные права граждан.

Местный референдум проводится только по вопросам местного значения, поэтому на него не могут выноситься вопросы о необходимости создания, упразднения, преобразования муниципальных образований либо изменения их границ. Принятие решения по этим вопросам входит в компетенцию законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Инициатива рассмотрения этих вопросов реализуется в форме соответствующего обращения в указанные органы, а не в форме заявления требований о проведении референдума. К вопросам местного значения можно отнести только выражение мнения населения по поводу предполагающихся территориальных преобразований. Это мнение выражается в формах, определенных ст. 12 (ч. 2, 2.1, 3, 4) и 13 (ч. 3, 3.1, 4, 5, 6, 7) Федерального закона № 131-ФЗ, что исключает возможность проведения по соответствующим вопросам местного референдума. На практике инициаторам будет отказано в проведении референдума по вопросам, для решения которых законом установлены иные формы.

Следует отметить еще одну важную особенность. Федеральный закон № 131-ФЗ не допускает возможности использования правового института голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в случаях, не указанных в его ст. 12 (ч. 2, 3) и 13 (ч. 3, 5, 7). В случаях, не указанных в данных нормах, от лица населения его мнение выражают представительные органы муниципальных образований, что следует из ст. 12 (ч. 2.1, 4) и 13 (ч. 3.1, 4, 6) указанного Федерального закона. Правомерность такого подхода подтверждена Конституционным Судом РФ в Определении от 6 марта 2008 г. № 214-О-П.

Федеральный закон № 131-ФЗ регламентирует порядок назначения и проведения голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 5-7 ст. 24). Указанное голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных данным Федеральным законом. При этом законоположения, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

То есть голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается в случаях, указанных в Федеральном законе, а не инициируется как местный референдум. Процедура организации и проведения голосования должна совпадать с соответствующей процедурой местного референдума, если из Федерального закона № 131-ФЗ не следует иное.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины обладающих избирательным правом жителей муниципального образования или части муниципального образования. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования и принятое решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

По данным Центральной избирательной комиссии РФ, 1 марта 2009 г. в субъектах РФ было проведено около 90 голосований по вопросам изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований, в частности, в Республике Марий Эл, Кировской и Новгородской областях, Еврейской автономной области.

3.5. Сход граждан

Сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения непосредственно населением вопросов местного значения.

Институт схода граждан в законодательстве Российской Федерации. Статья 25 Федерального закона № 131-ФЗ регламентирует вопросы организации и проведения схода граждан. Эта форма непосредственного осуществления муниципальной власти может использоваться в поселениях, насчитывающих не более 100 избирателей. В таких поселениях сход граждан является основным инструментом народовластия, он, по сути, заменяет и местный референдум и представительный орган муниципального образования, который в указанном случае не формируется (ч. 3 ст. 35 ФЗ № 131-ФЗ). В этом случае сход граждан осуществляет полномочия, отнесенные федеральным законодательством к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В частности, непосредственно на сходе граждан принимается устав муниципального образования (ч. 3 ст. 44).

Решения схода являются прямым выражением воли населения муниципального образования и наравне с решениями местного референдума имеют юридический приоритет перед решениями органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. Это, однако, не означает, что в случае отсутствия выборного лица сход автоматически становится неправомочным. Участие в работе схода – обязанность выборного лица местного самоуправления, поэтому его отсутствие на сходе без уважительной причины будет являться правонарушением и может влечь ответственность, предусмотренную уставом поселения в соответствии с законом. При этом отсутствие указанного лица на сходе граждан не должно влечь неправомочность схода.

Следует отметить, что, допуская в малочисленном поселении отсутствие представительного органа и осуществление его полномочий сходом граждан, Федеральный закон № 131-ФЗ, тем не менее, требует обязательного наличия в таком поселении местной администрации и главы поселения. Сход не может замещать исполнительно-распорядительный орган поселения в вопросах распоряжения средствами местного бюджета. Поскольку в рассматриваемом случае представительный орган муниципального образования не формируется, то следует полагать, что глава муниципального образования в таком поселении должен являться главой местной администрации. Он может избираться на муниципальных выборах, т.е. путем всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании, или непосредственно на сходе граждан – в порядке, определяемом самим сходом. В последнем случае сход реализует полномочие представительного органа муниципального образования по избранию главы муниципального образования. Все указанные вопросы должны быть регламентированы в уставе поселения.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию или обнародованию иным способом.

Случаи и порядок проведения схода граждан. Федеральный законодатель попытался придать институту сходов граждан терминологическую четкость и рассматривает сход в первую очередь как форму прямого осуществления муниципальной власти жителями небольших поселений. Тем не менее сход граждан может иметь и несколько иное правовое содержание. Возможно проведение сходов граждан в населенных пунктах, не имеющих статуса самостоятельного муниципального образования (поселения). Такие сходы проводятся только в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ. Круг вопросов, рассматриваемых на них, и юридическая сила принимаемых решений определяются соответствующими нормами Федерального закона № 131-ФЗ.

Предусматриваются следующие случаи проведения сходов граждан:

1. Изменение границ поселений и муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями, к территориям других поселений и муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, которое может быть выражено на сходах жителей соответствующих населенных пунктов (ч. 2, 3 ст. 12).

В этих случаях сход граждан проводится в населенном пункте, не имеющем статуса муниципального образования, поэтому сход не вправе принимать муниципально-властные решения. Пределы полномочий такого схода граждан точно определены указанными нормами Федерального закона № 131-ФЗ. В таких населенных пунктах нет главы муниципального образования и собственных муниципальных нормативных правовых актов. Поэтому порядок организации и проведения сходов граждан в этих населенных пунктах должен быть урегулирован нормативными правовыми актами соответствующего поселения, муниципального района, в состав которых входит населенный пункт.

2. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, которое может быть выражено на сходах граждан (ч. 5 ст. 13). В этом случае сходы должны проводиться раздельно на каждой из территорий, которым предполагается придать статус самостоятельного муниципального образования – поселения, т.е. на частях территории поселения, которое предлагается разделить. Порядок проведения таких сходов граждан может быть конкретизирован муниципальными правовыми актами соответствующего поселения.

Следует отметить, что в данном и предшествующем случаях, когда проводится не сход всех жителей муниципального образования, а сход жителей части территории муниципального образования (населенного пункта, являющегося частью территории поселения) в целях получения согласия населения на осуществление территориальных преобразований, инициатива проведения соответствующего схода не может подменять собой инициативу осуществления соответствующих территориальных преобразований. То есть такие сходы могут быть назначены только тогда, когда инициатива о передаче населенного пункта в границы другого поселения, муниципального района или о разделении поселения уже выдвинута в надлежащем порядке (указанном в ч. 1 ст. 12, ч. 2 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ) и принята к рассмотрению законодательным органом субъекта РФ. Такие сходы представляют собой элемент процедуры изменения границ муниципального образования или его преобразования, которая завершается принятием соответствующего закона субъекта РФ. Население части территории поселения (населенного пункта, являющегося частью территории поселения) не вправе по своей инициативе созывать соответствующие сходы до выдвижения в надлежащем порядке инициативы об осуществлении соответствующих территориальных преобразований.

3. На территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях допускается упразднение поселений, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении (ч. 1 ст. 13.1). Такой сход жителей поселения проводится в общем порядке, установленном для сходов граждан, поскольку на момент проведения схода соответствующее поселение еще не считается утратившим статус самостоятельного муниципального образования, имеет свой устав и иные муниципальные правовые акты, поэтому сход жителей поселения правомочен принимать муниципально-властные решения в рамках компетенции этого поселения.

В данном случае жители указанного небольшого, удаленного от иных населенных территорий поселения вправе по собственной инициативе созвать соответствующий сход и выдвинуть инициативу об упразднении поселения, т.е. об утрате им статуса самостоятельного муниципального образования. Согласно ч. 2 ст. 13.1 Федерального закона № 131-ФЗ инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Принятое сходом решение об упразднении поселения одновременно выполняет функции и инициативы рассмотрения соответствующего вопроса законодательным органом субъекта РФ, и выражения мнения населения в ходе процедуры упразднения муниципального образования. Указанная процедура также требует учета мнения населения соответствующего муниципального района, выраженного представительным органом муниципального района.

Территория упраздненного в указанном порядке поселения будет входить в состав муниципального района в качестве межселенной территории, т.е. не будет являться частью какого-либо поселения. Следует отметить, что если представительный орган такого муниципального района не избирается на муниципальных выборах, а формируется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений (п. 1 ч. 4 ст. 35), то жители небольшого удаленного населенного пункта, не имеющего статус муниципального образования – поселения, лишаются права участвовать в формировании органов местного самоуправления муниципального района. Это может быть квалифицировано как нарушение их конституционных прав и отступление от требования осуществления местного самоуправления на всей территории РФ. Поэтому можно рекомендовать в тех муниципальных районах, где представительный орган формируется из представителей поселений, не придавать удаленным малочисленным населенным пунктам статус межселенной территории, а включать их в состав территории соседнего поселения.

4. На межселенных территориях могут создаваться вновь образованные поселения, в том числе по инициативе населения, выдвинутой на сходе жителей населенного пункта, расположенного на межселенной территории (ст. 13.2). В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ в данном случае наделяет жителей населенного пункта, не являющегося частью территории какого-либо поселения и входящего в состав муниципального района в качестве межселенной территории, правом по своей инициативе организовать и провести сход, выдвинув на нем инициативу создания вновь образованного поселения. Указанная процедура создания нового муниципального образования также требует получения согласия населения соответствующего муниципального района, выраженного представительным органом муниципального района. Не вызывает сомнения необходимость конкретизации процедуры создания вновь образованного поселения в нормативных правовых актах муниципального района.

Федеральный закон № 131-ФЗ в ч. 10 ст. 25 прямо указывает, что на проведение схода граждан в целях выдвижения инициативы создания на межселенных территориях вновь образованного поселения не распространяются правила проведения схода граждан, предусмотренные ч. 1-9 ст. 25. Такой сход правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта, расположенного на межселенных территориях. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Данное указание следует понимать следующим образом: общие правила проведения схода граждан не применяются к сходам в населенных пунктах, расположенных на межселенных территориях, в той части, в которой особенности проведения сходов обусловлены тем, что данный населенный пункт не является муниципальным образованием (сход не осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в населенном пункте отсутствует глава муниципального образования и т.д.). Хотя об этом не говорит Федеральный закон, последнее правило относится и к сходам, которые проводятся на части территории поселения (п. 1 и 2 настоящего перечня).

5. Федеральный закон № 131-ФЗ указывает и иные случаи проведения схода граждан. Эти случаи подпадают под общие правила проведения сходов всех жителей муниципального образования. Население муниципального образования принимает на таких сходах правовые решения в рамках компетенции муниципального образования.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений, которое может быть выражено на сходах граждан (ч. 2 ст. 12). Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, которое может быть выражено на сходах граждан (ч. 3 ст. 13). В этих случаях сходы организуются и проводятся на основании устава и иных нормативных правовых актов соответствующего поселения.

Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования (ч. 5 ст. 34). В данном случае сход проводится в уже созданном муниципальном образовании, которое еще не имеет устава и собственных органов местного самоуправления. Поэтому проведение схода обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Вопросы введения самообложения граждан и использования соответствующих средств решаются жителями муниципального образования на местном референдуме или сходе граждан (ч. 2 ст. 56).

Следует особо отметить необходимость конкретизации порядка организации сходов граждан в части всестороннего, полного и своевременного информирования всех участников схода об обсуждаемом предложении и последствиях их реализации. Правовые акты законодательного органа государственной власти субъекта РФ (регламентирующие процедуру рассмотрения на сходе граждан проекта законодательного решения об изменении границ, преобразовании или упразднении муниципального образования) и представительного органа муниципального образования (конкретизирующие порядок организации и проведения сходов граждан) могут устанавливать дополнительные гарантии права граждан на участие в сходах.

Федеральный закон № 131-ФЗ, допуская возможность использования сходов граждан лишь в поселениях, насчитывающих не более 100 избирателей, явно не отводит этому инструменту непосредственного народовластия существенной роли в системе местного самоуправления. По данным субъектов РФ, обобщенным Минрегионом России, по состоянию на 1 июля 2008 г. полномочия представительного органа осуществлялись сходом граждан лишь в 127 муниципальных образованиях на территории 22 субъектов РФ.

Практика прежних лет подтверждала сложность организации сходов в муниципальных образованиях, насчитывающих 400 и более избирателей. Однако представляется, что в поселениях, в которых число совершеннолетних жителей составляет 100 – 300 человек, можно было бы допустить использование схода граждан наряду с иными формами непосредственного и представительного народовластия. Сам институт сходов местного населения имеет в российском государстве давнюю историю, может отражать в себе местные традиции.

3.6. Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Правовая природа и социальная функция территориального общественного самоуправления. Орган территориального общественного самоуправления – это объединение граждан, построенное на общих конституционных принципах: добровольности вступления в него и свободы деятельности. Гражданский кодекс РФ предусматривает многообразие форм некоммерческих организаций и оставляет перечень этих форм открытым – он может дополняться иными федеральными законами сообразно потребностям той или иной сферы общественных отношений. Орган территориального общественного самоуправления – одна из таких форм, сконструированная специально для цели инициативного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

Институт территориального общественного самоуправления культивировался законодателем в разные годы новейшей отечественной истории. В декабре 1990 г. в Конституцию СССР было внесено дополнение, которым устанавливалось, что в систему местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, входят также органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» посвящал этому институту отдельную главу. Какие-либо конкретные властные полномочия органов территориального общественного самоуправления в ней не устанавливались. Между тем Закон допускал формирование этих органов на тех же принципах, что и органов местного самоуправления (выборы по избирательным участкам на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании), передачу полномочий органов местного самоуправления органам территориального общественного самоуправления, установление местными Советами и администрациями сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сократил регламентацию данного института до одной статьи, помещенной в главу о формах непосредственной демократии. Однако этим не изменялось в целом благожелательное отношение федерального законодателя к территориальному общественному самоуправлению, предполагалась децентрализация его регулирования – законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ подробно регламентировал вопросы организации и осуществления территориального общественного самоуправления в ст. 27, предусмотрел новые гарантии для соответствующей инициативной деятельности граждан.

Важно отметить, что территориальное общественное самоуправление не является самостоятельной формой публично-властной деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление не является формой непосредственного осуществления публичной власти. Органы территориального общественного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления и, следовательно, не являются органами, через которые осуществляется власть народа. Население части территории муниципального образования и органы территориального общественного самоуправления не имеют собственных властных полномочий и не вправе издавать правовые акты; принимаемые ими решения, в отличие от решений органов местного самоуправления, не подкреплены инструментами государственного принуждения. Конституция РФ и действующее законодательство не предполагают наличия у территориального общественного самоуправления собственной налоговой базы и бюджетных прав.

Вместе с тем территориальное общественное самоуправление в силу его направленности на участие в реализации публичных интересов местного уровня не может быть отнесено исключительно к формам общественной самодеятельности. Территориальное общественное самоуправление не является самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее оно признается одним из институтов местного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление заключается в деятельности граждан по формированию и осуществлению собственных инициатив по вопросам местного значения. Эта деятельность осуществляется гражданами по месту их жительства на части территории поселения самостоятельно и под свою ответственность. Специфика этой деятельности состоит в том, что на этом уровне осуществления местного самоуправления не требуются механизмы публично-властного воздействия и наличие правотворческих полномочий. Для территориального общественного самоуправления достаточно механизмов самоорганизации населения. Определение оптимальных путей решения локальных проблем населения и добровольное исполнение принятых решений должны составлять основное содержание указанной деятельности. Это не исключает возможности учета органами местного самоуправления в своей публично-властной деятельности мнения населения, выраженного через органы территориального общественного самоуправления, иных форм взаимодействия органов власти и органов территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в пределах подъезда, жилого дома, группы жилых домов, микрорайона, сельского населенного пункта, не имеющего статуса самостоятельного муниципального образования - поселения и т.д. Федеральный закон № 131-ФЗ оставляет перечень таких территорий открытым. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общественное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно путем проведения собраний и конференций, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления (советов, комитетов, коллегий, выборных лиц территориального общественного самоуправления и т.п.).

Организация и осуществление территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление рассматривается в первую очередь как деятельность граждан. Федеральный закон № 131-ФЗ говорит об осуществлении гражданами территориального общественного самоуправления, то есть об осуществлении ими соответствующей деятельности (ч. 1, 2, 3, 6, 11 ст. 27, ч. 1 ст. 29). Вместе с тем он одновременно рассматривает территориальное общественное самоуправление как субъект: территориальное общественное самоуправление считается учрежденным, оно может являться юридическим лицом (ч. 5 ст. 27), вводится понятие «устав территориального общественного самоуправления».

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации данного устава может определяться уставом муниципального образования или специальным нормативным правовым актом, принятым представительным органом муниципального образования. Речь в данном случае не идет о государственной регистрации. Определение соответствующей территории и официальное признание органами местного самоуправления устава территориального общественного самоуправления осуществляются в рамках предметов ведения муниципального образования.

В соответствии с его уставом территориальное общественное самоуправление может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. В данном случае речь идет уже о государственной регистрации юридического лица, которая осуществляется в общем порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не упоминает территориальное общественное самоуправление, не содержит каких-либо специальных требований к механизму создания и деятельности таких некоммерческих организаций. Из общих начал гражданского законодательства следует, что правоприменительные органы не вправе вводить какие-то дополнительные требования к таким организациям, не предусмотренные законом, в частности, не вправе расширять перечень документов, необходимых для государственной регистрации соответствующих юридических лиц. Поскольку гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ), то законами субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами не могут устанавливаться не предусмотренные федеральным законом дополнительные требования к территориальному общественному самоуправлению, являющиеся условиям его регистрации в качестве юридического лица.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускал приобретение органом территориального общественного самоуправления статуса юридического лица (п. 1 ст. 27). Согласно одноименному Федеральному закону № 131-ФЗ юридическим лицом может являться только само территориальное общественное самоуправление, но не его органы. Возникает правомерный вопрос: как следует действовать органам территориального общественного самоуправления, которые были зарегистрированы в качестве юридических лиц до 1 января 2009 года? Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит прямого ответа на это вопрос, однако по его сути могут быть даны следующие рекомендации.

Желательно внести изменения в учредительные документы юридического лица в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с целью приведения их в соответствие с новым федеральным законодательством об организации местного самоуправления. Однако Федеральный закон № 131-ФЗ не устанавливает каких-либо сроков для такого действия. Из него не следует, что органы территориального общественного самоуправления, получившие статус юридического лица в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, после утраты им силы автоматически теряют указанный статус или обязательно должны быть ликвидированы (реорганизованы) как юридические лица. Принудительная ликвидация юридического лица возможна только по решению суда, при этом суд может рассматривать соответствующий вопрос только в случае обращения в него в установленном законом порядке конкретного заинтересованного заявителя. Из принципа стабильности гражданского оборота следует, что органы территориального общественного самоуправления, зарегистрированные в качестве юридических лиц до вступления в силу ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ, могут сохранять свой статус до тех пор, пока уполномоченные государственные органы не примут иного соответствующего специального решения.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Такая позиция основана на идее привлечения большинства населения соответствующей территории к осуществлению общественного самоуправления. Вместе с тем она может весьма затруднить формирование органов территориального общественного самоуправления на субгородском уровне. Непросто обеспечить необходимый кворум на собраниях и конференциях в условиях, когда далеко не все горожане желают участвовать в общественном самоуправлении, готовы тратить на это свои силы и свободное время. Поэтому следует искать пути повышения активности населения, обеспечения его заинтересованности в соответствующей инициативной деятельности.

Федеральный закон № 131-ФЗ исходит из того, что территориальное общественное самоуправление может осуществляться гражданами как непосредственно – на собраниях и конференциях, так и путем формирования соответствующих органов. Части 7 и 8 его ст. 27 определяют исключительные полномочия собраний (конференций) граждан и полномочия органов территориального общественного самоуправления. Перечни этих полномочий не являются закрытыми, они могут быть расширены уставом территориального общественного самоуправления. При этом за субъектами территориального общественного самоуправления не могут закрепляться какие-либо властные правомочия, если это не предусмотрено действующим федеральным законодательством.

Согласно п. 3 ч. 8 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ органы территориального общественного самоуправления могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории. Принципиальный момент состоит в том, что эта юридическая формулировка фактически не ограничивает гражданскую правоспособность указанных некоммерческих организаций лишь их участием в решении вопросов местного значения. Они вправе осуществлять «иную хозяйственную деятельность, которая служит удовлетворению социально-бытовых потребностей граждан», то есть продавать товары, выполнять работы, оказывать услуги (например, закупать у производителей товары широкого потребления или продукты питания в целях их реализации жителям и т.д.). Гражданский кодекс РФ устанавливает, что некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (ст. 50). Однако это общее требование не конкретизировано в федеральном законодательстве применительно к территориальному общественному самоуправлению. Особенностей участия указанных юридических лиц в гражданском обороте федеральное законодательство не предусматривает. Остается лишь общий для некоммерческих организаций запрет на распределение полученной прибыли между участниками.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом соответствующего поселения или специальным нормативным правовым актом (положением о порядке осуществления территориального общественного самоуправления и т.п.), принимаемым представительным органом поселения. В этом документе должны быть решены вопросы определения территорий, на которых осуществляется общественное самоуправление, установлены дополнительные гарантии прав органов территориального общественного самоуправления при их взаимодействии с органами местного самоуправления, в том числе могут быть указаны вопросы, при решении которых органы местного самоуправления в обязательном порядке учитывают мнение органов территориального общественного самоуправления, и т.д. Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил обязанность органов местного самоуправления рассматривать проекты муниципальных правовых актов, внесенные органами территориального общественного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает возможности регулирования порядка организации и осуществления территориального общественного самоуправления законами субъектов РФ. Органы местного самоуправления поселения вправе самостоятельно установить свои дополнительные обязанности перед территориальным общественным самоуправлением.

3.7. Обращения граждан в органы местного самоуправления

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Специфической формой обращения является правотворческая инициатива граждан, заключающаяся во внесении в орган местного самоуправления проекта правового акта.

Обращения граждан. Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления установлено статьей 33 Конституции РФ. Данная конституционная норма, призванная служить защите прав и свобод человека и гражданина, требует законодательного закрепления соответствующих процессуальных гарантий. Они установлены Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Механизм обращения граждан в органы местного самоуправления, как правило, служит цели реализации конкретных прав граждан, которым корреспондируют обязанности органов местного самоуправления. Он в первую очередь обеспечивает исполнение социальных обязанностей публичной власти перед гражданами. Однако указанный механизм следует рассматривать и как форму участия граждан в осуществлении муниципальной власти, дополнительную обратную связь в системе самоуправления. Граждане должны иметь реальную возможность посредством обращений в органы местного самоуправления влиять на их действия и решения, обеспечивать соответствие муниципальной политики интересам населения.

Граждане реализуют свое право на обращение в органы местного самоуправления свободно и добровольно. Рассмотрение обращений граждан в указанных органах должно осуществляться бесплатно. Обращение в орган местного самоуправления или к должностному лицу местного самоуправления может быть письменным или устным. Федеральное законодательство классифицирует письменные обращения, разделяя их на предложения, заявления и жалобы. Предложение – это рекомендация гражданина по совершенствованию нормативных правовых актов, деятельности органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Заявление – это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба – это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

При рассмотрении обращения органом или должностным лицом местного самоуправления гражданин имеет право: представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном или судебном порядке; обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Гражданин в своем письменном обращении должен указать наименование органа местного самоуправления, в который направляет письменное обращение, фамилию, имя, отчество либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, а также поставить личную подпись и дату. Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных органов или лиц, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина о переадресации обращения.

Письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней в исключительных случаях, а также в случае направления в иной орган запроса о предоставлении документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения. При этом о продлении срока рассмотрения обращения уведомляется направивший его гражданин.

Устное обращение в органы и должностным лицам местного самоуправления возможно на личном приеме граждан. Личный прием граждан в органах местного самоуправления проводится их руководителями и иными уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. Порядок личного приема граждан должностными лицами местного самоуправления может конкретизироваться муниципальными нормативными правовыми актами.

В крупных муниципальных образованиях, в которых органами местного самоуправления рассматривается значительное число обращений, положительно оцениваемой практикой является принятие административных регламентов по рассмотрению обращений граждан. Такие административные регламенты должны обеспечивать выполнение требований Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и не могут устанавливать каких-либо изъятий из этих требований, прямо или косвенно ограничивать права граждан. Важной дополнительной гарантией права граждан на обращение может стать установленная нормативными правовыми актами муниципального образования обязанность муниципальных предприятий и учреждений, оказывающих гражданам социальные услуги, рассматривать поступившие к ним обращения в том же порядке, который установлен для органов местного самоуправления.

Федеральный закон № 59-ФЗ устанавливает общий порядок рассмотрения обращений граждан, который применяется во всех случаях, кроме тех, когда федеральным законодательством установлен особый порядок обращений (например, законодательством о выборах, о налогах и сборах и др.). В общем порядке рассматриваются и обращения иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не следует из международных договоров или федеральных законов. Федеральный закон № 59-ФЗ прямо не указывает на обязанность органов местного самоуправления рассматривать в соответствующем порядке обращения, поступившие от организаций. Правоприменительная практика прошлых лет шла по пути широкого толкования понятия «коллективные обращения граждан» и относила к ним обращения организаций. Таким же образом подходит к этому вопросу Конституционный Суд РФ, он рассматривает жалобы юридических лиц в качестве жалоб объединений граждан. Можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления не вправе узко трактовать понятие обращения и не должны безосновательно оставлять без рассмотрения и ответа поступившие к ним обращения организаций.

Законодательством Российской Федерации не установлена административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан. Ранее право устанавливать такую ответственность было предоставлено субъектам РФ, однако Федеральным законом от 1 декабря 2006 г. № 198-ФЗ это право у них изъято. Из Определения Верховного Суда РФ от 9 апреля 2008 г. № 61-Г08-1 следует, что положения законов субъектов РФ, которыми устанавливается административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, следует считать изданными с превышением полномочий и не имеющими юридической силы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение работником органа местного самоуправления своих обязанностей по рассмотрению обращений граждан он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности на основании ст. 192, 193 Трудового кодекса РФ и ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Правотворческая инициатива граждан. Предусмотренная ст. 26 Федерального закона № 131-ФЗ специфическая форма обращения граждан в органы местного самоуправления – правотворческая инициатива, не является законодательной новеллой. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называл соответствующий механизм «народной правотворческой инициативой». Федеральный закон № 131-ФЗ более точно именует соответствующий правовой институт. Речь идет не об инициативах народа или всего населения муниципального образования, а о праве группы граждан вносить в органы местного самоуправления свои предложения, подлежащие обязательному рассмотрению. Кроме того, существенно конкретизирована процедура внесения правотворческой инициативы граждан.

Представительный орган муниципального образования обязан принять нормативный правовой акт, регламентирующий порядок выдвижения гражданами правотворческой инициативы и ее рассмотрения органами и должностными лицами местного самоуправления. В этом акте должен быть закреплен порядок сбора подписей в поддержку соответствующей инициативы, а также проверки документов, представленных в орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления. Очевидно, по аналогии для этих целей может использоваться правовая основа сбора подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума. По сравнению с процедурой инициирования референдума, механизм выдвижения правотворческой инициативы граждан может быть более простым и менее строгим в части требований, предъявляемых к инициативной группе граждан. Недопустимо чрезмерное усложнение соответствующей процедуры. Во всяком случае на муниципальном уровне не могут предусматриваться требования, существенно ограничивающие возможность граждан реализовать свое право, предусмотренное федеральным законодательством.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает гарантии для граждан, пожелавших выступить с правотворческой инициативой на тот случай, если представительный орган муниципального образования не примет нормативный правовой акт, регулирующий соответствующую процедуру. В этом случае принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с общими требованиями, предусмотренными в ст. 36 данного Федерального закона.

Правотворческая инициатива может быть адресована гражданами представительному органу муниципального образования, местной администрации, главе муниципального образования или ином органу или должностному лицу местного самоуправления. Граждане вправе инициировать принятие как нормативного правового акта, устанавливающего определенные правила, так и индивидуально-определенного правового решения. В любом случае предлагаемый проект должен соответствовать компетенции муниципального образования и не входить в противоречие с законом. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции представительного органа муниципального образования или иного коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Правотворческая инициатива граждан, по сути, является элементом процедуры издания муниципальных правовых актов. При реализации правотворческой инициативы должны соблюдаться требования регламента соответствующего органа местного самоуправления, в том числе предъявляемые к оформлению и обоснованию предлагаемого проекта. Обсуждение внесенных инициатив должно проводиться в условиях широкой гласности.

Орган или должностное лицо местного самоуправления обязаны не только в установленный срок рассмотреть внесенный гражданами проект муниципального правового акта, но и принять по результатам рассмотрения мотивированное решение, которое должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей проект группы граждан. Если предлагаемый проект не может быть принят по причинам правового характера, то инициаторам должно быть представлено соответствующее юридическое заключение. Если орган или должностное лицо местного самоуправления считают нецелесообразным принятие внесенного проекта или поддержку предложенной редакции проекта – мотивы соответствующего решения должны быть оглашены и доведены до сведения инициаторов.

Следует отметить, что ст. 104 Конституции РФ не наделяет группы граждан правом законодательной инициативы в федеральном парламенте, не предусматривают аналогичного права и конституции (уставы) большинства субъектов РФ. Таким образом, институт правотворческой инициативы граждан в качестве формы муниципальной демократии демонстрирует пример отличия местного самоуправления от государственной власти, более широкого использования инструментов непосредственного народовластия на муниципальном уровне. К сожалению, на практике этот институт практически не используется.

Во-первых, органы местного самоуправления вправе отказать гражданам в принятии их инициатив без всяких оснований, сославшись на нецелесообразность. Во-вторых, использование механизма правотворческой инициативы граждан в целях внесения проекта правового акта на рассмотрение органа местного самоуправления будет неоправданно сложным. Так, внести проект правового акта в представительный орган муниципального образования может по просьбе инициаторов любой депутат, причем это не потребует от него никаких усилий. В этих условиях организовывать громоздкую (а в крупных муниципальных образованиях и весьма дорогостоящую) процедуру сбора подписей граждан с практической стороны бессмысленно. Будет излишним говорить, имеется ли хотя бы один шанс принятия представительным органом проекта правового акта, если внести его не пожелал ни один из депутатов. Если правотворческая инициатива вносится в местную администрацию, то глава администрации вправе по своему усмотрению утвердить или отклонить ее, как любое другое обращение, направленное на его имя, сколько бы подписей граждан не стояло под соответствующим проектом. Требование о том, чтобы решение, принятое по результатам рассмотрения инициативы, было мотивированным, мало помогает инициаторам. Мотив может быть самым простым: принятие данного муниципального правового акта нецелесообразно.

Вряд ли рядовые избиратели сегодня готовы организовывать сложные электоральные процедуры и нести бремя соответствующих расходов. Коммерческие структуры и иные субъекты, заинтересованные в принятии на муниципальном уровне какого-либо конкретного решения, предпочтут тратить силы не на сбор подписей граждан, а на лоббирование своих интересов в органах местного самоуправления. Они прекрасно понимают, главное – не внести проект, а договориться о том, чтобы он был поддержан. Тем не менее, как указывают авторитетные специалисты в сфере местного самоуправления, одну из функций институт правотворческой инициативы граждан все же может выполнять, это функция политической манифестации. Правотворческая инициатива граждан может быть фактором организации определенных групп населения в связи с назревшей проблемой муниципального образования, которая игнорируется должностными лицами местного самоуправления. Она может служить способом воздействия граждан на депутатов представительного органа муниципального образования, служить своего рода заместительным аналогом наказов избирателей. Поэтому институт правотворческой инициативы граждан, несмотря на его редкое практическое использование, следует рассматривать как важный резерв развития муниципальной демократии.

3.8. Публичные слушания и опросы граждан

Публичные слушания с участием жителей муниципального образования проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Опрос граждан проводится для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Публичные слушания. Новеллой Федерального закона № 131-ФЗ, представляющей несомненный практический интерес, являются публичные слушания (ст. 28). Следует отметить, что ранее этот институт в том или ином виде находил применение в муниципальной практике на основе законов отдельных субъектов РФ и нормативных правовых актов ряда муниципальных образований.

Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Они призваны обеспечить информационную открытость действий и решений органов местного самоуправления и одновременно создать канал обратной связи, позволяющий населению влиять на выработку принимаемых решений. Несомненным достоинством является закрепление в Федеральном законе перечня документов и вопросов, которые обязательно должны выноситься на публичные слушания. К ним относятся:

проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений;

проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

проекты планов и программ развития муниципального образования;

проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

вопросы о преобразовании муниципального образования.

Очевидно, данный перечень не является закрытым и может расширяться уставом муниципального образования.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ (ч. 1, 2 ст. 28) публичные слушания проводятся представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Они вправе назначить слушания по своей инициативе. Возможно также проведение публичных слушаний по инициативе населения, в этом случае они назначаются представительным органом муниципального образования. Порядок организации и проведения слушаний определяется уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в слушаниях жителей муниципального образования, опубликование результатов публичных слушаний или их обнародование иным способом.

В уставе муниципального образования или нормативном правовом акте представительного органа должен быть урегулирован порядок назначения публичных слушаний, в том числе по инициативе населения. Жители муниципального образования должны иметь право и реальную возможность инициировать проведение публичных слушаний по тем проектам муниципальных правовых актов (как нормативного, так и индивидуального характера), которые представляются им значимыми, требующими широкого обсуждения. Очевидно, на публичные слушания могут выноситься не только проекты муниципальных правовых актов, подготовленные в органах местного самоуправления, но и проекты, предлагаемые населением.

В муниципальных нормативных правовых актах должен быть четко регламентирован порядок организации публичных слушаний, в частности, должен быть определен круг лиц, в обязательном порядке приглашаемых на них. Организация публичных слушаний должна возлагаться соответственно на представительный орган или главу муниципального образования. Для случая назначения публичных слушаний по инициативе населения может предусматриваться их организация специальной комиссией, в которую могут входить как должностные лица местного самоуправления, так и представители общественности.

Нормативный правовой акт, утверждаемый представительным органом муниципального образования, должен содержать регламентные нормы, определяющие процедуру проведения публичных слушаний. Указанная процедура должна включать регистрацию участников публичных слушаний, доклад по содержанию проекта муниципального правового акта, выносимого на слушания, ответы на вопросы, выступления, принятие рекомендаций и т.д. Должен вестись протокол публичных слушаний. Результаты слушаний в установленные сроки должны быть опубликованы, а в сельских поселениях, в которых не имеется печатных изданий, – обнародованы иным способом.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, к полномочиям которых относится принятие муниципального правового акта, проект которого обсуждался на публичных слушаниях, должны учитывать результаты публичных слушаний и информировать население о том, какие рекомендации были ими использованы в ходе доработки проекта, а какие и по какой причине – были отклонены. При этом механизм публичных слушаний не должен подменять правотворческий процесс, предрешать окончательное содержание муниципального правового акта.

Случаи проведения публичных слушаний для обсуждения того или иного вопроса конкретизируются в отраслевом федеральном законодательстве. Так, Земельный кодекс РФ (п. 2 ст. 23) определяет, что орган местного самоуправления устанавливает своим нормативным актом публичный сервитут с учетом результатов общественных слушаний. Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (п. 2 ст. 13) при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума. Для целей обсуждения проектов указанных решений, очевидно, могут проводиться публичные слушания. В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (п. 1 ст. 9) к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов относятся организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе. Соответствующие общественные обсуждения, очевидно, могут облекаться в форму публичных слушаний.

Статья 28 Градостроительного кодекса РФ предусматривает обязательное проведение с участием жителей публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений и городских округов, в том числе по внесению в эти планы изменений. При проведении таких публичных слушаний в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в них территория населенного пункта может быть разделена на части. В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.

Согласно ст. 30, 31 указанного Кодекса порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений обязательно включает в себя положения о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки. Состав и порядок деятельности комиссии, организующей проведение публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, устанавливаются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Кодекс предусматривает обсуждение на публичных слушаниях вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (ст. 39), а также требует обязательного рассмотрения на публичных слушаниях проектов планировки территории и проектов межевания территории, подготовленных в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, до утверждения указанных проектов (ст. 46).

Опросы граждан. Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает проведение опросов граждан, обладающих избирательным правом, на всей или части территории муниципального образования, результаты опроса имеют рекомендательный характер (ст. 31). Опрос граждан проводится по инициативе представительного органа или главы муниципального образования – по вопросам местного значения, а также по инициативе органов государственной власти субъектов РФ – для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Институт опроса может быть востребован при необходимости учета мнения жителей крупных территорий, когда сложно организовать местный референдум, собрание или конференцию. Опросы граждан должны проводиться на основе принципов открытости, гласности, объективности, строгого письменного учета результатов опросов и возможности их проверки. Участвовать в проведении опроса имеют право жители муниципального образования или определенной части его территории, обладающие избирательным правом.

Могут проводиться и выборочные опросы населения, такая практика встречается в российских муниципалитетах и не противоречит требованиям федерального законодательства. Выборочный опрос не следует путать со сбором подписей под петицией, проведение опроса обязательно должно предполагать случайную выборку некоторого процента жителей, которые будут опрошены, обеспечение при этом репрезентативности, использование статистических методов для оценки достоверности результатов опроса.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования на основании устава. Эффективность использования данного инструмента непосредственной демократии будет зависеть от того, как будут формализованы в нормативных актах муниципального образования условия назначения опроса и учет его результатов при принятии органами местного самоуправления властных решений. Сам институт опроса граждан в том виде, в котором он установлен Федеральным законом № 131-ФЗ, оставляет местному правотворчеству широкую свободу усмотрения в выборе форм и методов опроса (опросы на участках, совмещенные с голосованием на выборах или референдумах, опросы на собраниях граждан, опросы по месту жительства граждан, опросы по электронным каналам связи, опросы с поименным, открытым или тайнам голосованием и т.п.). В любом случае должны создаваться правовые гарантии достоверности опросов и свободы выражения гражданами своего мнения.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа о назначении опроса устанавливаются: дата и сроки его проведения; формулировка предлагаемого вопроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе. При этом должно быть определено, какие сведения вносятся в опросный лист, каков порядок заполнения опросного листа и т.д.

Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 6 ст. 31) требует, чтобы жители муниципального образования были проинформированы о проведении опроса не менее чем за 10 дней до его проведения. Должно обеспечиваться доведение до участников опроса информации, достаточной для осознанного выражения мнения. Непосредственное проведение опросов может осуществляться органами местного самоуправления, специально формируемыми комиссиями с участием представителей общественности либо может поручаться независимым организациям, профессионально занимающимся социологическими исследованиями. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств местного бюджета – при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; за счет средств бюджета субъекта РФ – при проведении опроса по инициативе органов государственной власти субъекта РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ вправе проводить опросы граждан в целях учета их мнения при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения, однако градостроительное и земельное законодательство РФ не обязывают их делать это в обязательном порядке. Такая обязанность может быть установлена и регламентирована (условия, порядок и т.п.) законами субъектов РФ. Мнение граждан, выявленное в ходе опросов, должно учитываться органами государственной власти субъектов РФ, что, однако, не лишает указанные органы свободы усмотрения в принятии окончательных решений. Совещательная демократия, к формам которой относится опрос, не предполагает принятия прямым волеизъявлением населения властных решений.

3.9. Собрания и конференции граждан. Иные формы муниципальной демократии

Собрания граждан могут проводиться на части территории муниципального образования для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. В установленных случаях полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов). Граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных не противоречащих закону формах.

Проведение в муниципальных образованиях собраний и конференций граждан (собраний делегатов). Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает возможность проведения собраний граждан на части территории муниципального образования (ст. 29). В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, нормативным правовым актом представительного органа или уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания могут осуществляться конференцией граждан – собранием делегатов (ст. 30). Собрания и конференции граждан могут принимать обращения к органам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с муниципальной властью. Собрание граждан, проводимое в рамках осуществления территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления. Итоги собраний и конференций граждан подлежат официальному опубликованию или обнародованию иным способом.

Для целей участия в осуществлении местного самоуправления собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом или главой муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления. Обращения, принятые собраниями и конференциями граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

Порядок назначения и проведения собраний и конференций граждан, а также их полномочия должны быть определены уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования на основании устава, а также уставом территориального общественного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что собрания и конференции граждан, в отличие от сходов граждан, не наделены правом принимать обязательные юридические решения.

Решение собрания или конференции граждан обычно оформляется протоколом. В протоколе могут быть указаны следующие сведения: дата, время и место проведения собрания, конференции; инициатор проведения собрания, конференции; состав президиума собрания, конференции; состав счетной комиссии; территория, на которой проводится собрание, конференция (адреса домов, номера подъездов, жители которых участвуют в собрании, конференции, или другие обозначающие территорию сведения); количество граждан, имеющих право на участие в собрании, конференции; количество граждан, зарегистрированных в качестве участников собрания, конференции; перечень рассматриваемых вопросов; фамилия, имя, отчество каждого выступившего на собрании, конференции, краткая запись их выступлений; результаты голосования и принятые решения.

Решения собрания, конференции не должны нарушать права граждан и организаций. Указанные решения для органов местного самоуправления носят рекомендательный характер. Порядок проведения собраний и конференций граждан для целей осуществления территориального общественного самоуправления может регулироваться Положением о территориальном общественном самоуправлении, принимаемым представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Собрания и конференции жителей вправе обсуждать любые вопросы обеспечения жизнедеятельности населения соответствующей территории и принимать решения, добровольно исполняемые жителями этой территории.

Иные формы муниципальной демократии, реализуемые на основе законодательства и правовых актов органов местного самоуправления. Перечень форм муниципальной демократии, установленный Федеральным законом № 131-ФЗ, не является исчерпывающим. Законами субъектов РФ, уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований могут быть предусмотрены иные инструменты непосредственной демократии, использование которых не нарушает требования Конституции РФ и федерального законодательства (например, наказы избирателей, отчеты выборных лиц местного самоуправления перед населением, участие представителей общественности в процедурах муниципального правотворчества и т.д.).

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» устанавливает порядок организации и проведения публичных мероприятий, т.е. открытых, мирных, доступных каждому, проводимых в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акций, осуществляемых по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни. Публичные мероприятия могут выражать мнение граждан в том числе по вопросам местного значения. Согласно указанному Федеральному закону участники публичного мероприятия имеют право принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы местного самоуправления (п. 3 ч. 2 ст. 6). Органы местного самоуправления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения в порядке, установленном законодательством РФ, и сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия (ч. 2 ст. 18).

Иные формы муниципальной демократии могут устанавливаться различными правовыми актами муниципального образования. Например, регламентом представительного органа муниципального образования может быть предусмотрен доступ граждан на его заседания, трансляция заседаний в сети Интернет, право граждан вносить свои предложения по обсуждаемым проблемам, доводить свое мнение в определенной установленной форме до сведения представительного органа, задавать вопросы депутатам и должностным лицам местного самоуправления и т.д. Возможны различные формы совещательной демократии.

Например, Устав города Сургута Тюменской области закрепляет такую форму участия граждан в осуществлении местного самоуправления, как массовое обсуждение вопросов жизни городского округа. Предусматривается возможность опубликования в средствах массовой информации городского округа различных проектов правовых актов органов местного самоуправления в целях проведения их обсуждения жителями города и использования материалов обсуждения для учета общественного мнения. По решению Думы города или Главы города могут проводиться массовые обсуждения других важных вопросов жизни городского округа. Массовые обсуждения проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления городского округа возможны в виде опубликования интервью должностных лиц органов местного самоуправления городского округа, а также интервью, мнений, предложений жителей городского округа в средствах массовой информации либо посредством обращений граждан в органы местного самоуправления. Учет предложений населения по проектам правовых актов, поступивших в ходе массового обсуждения, осуществляется в порядке, предусмотренном для учета предложений, поступивших в ходе публичных слушаний.

В наименовании главы 5 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления и о формах его участия в осуществлении местного самоуправления. Непосредственное осуществление населением местного самоуправления – это реализация коллективного права жителей муниципального образования на осуществление муниципальной власти, т.е. принятие властных решений, правовых актов самими жителями. Такие властные решения (правовые акты) не нуждаются в утверждении органами местного самоуправления. Участие населения в осуществлении местного самоуправления заключается в реализации индивидуальных прав граждан на участие в осуществлении муниципальной власти, оно позволяет жителям муниципального образования оказывать влияние на позицию органов и должностных лиц местного самоуправления, обеспечивать соответствие принимаемых ими решений интересам населения. Использование инструментов прямой демократии не должно нарушать закон, права и интересы иных субъектов общественных отношений. Участие каждого гражданина в демократических процедурах основывается на принципе добровольности, т.е. является его правом, а не обязанностью, не может предполагать принуждение или санкции за отказ от реализации права.

Статья 33 (ч. 2) Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает обязанность государственных органов и их должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления содействовать населению в непосредственном осуществлении им местного самоуправления и в его участии в осуществлении местного самоуправления. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П указал, что на органы государственной власти возлагается обязанность оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны создать организационные, правовые и материально-финансовые гарантии муниципальной демократии.

Вовлечение граждан в демократические процедуры должно основываться на личной заинтересованности гражданина. Местное самоуправление не может поглотить в себе все существующие формы самодеятельности населения на соответствующей территории. Между тем эффективное взаимодействие муниципально-властных и общественных структур, их конструктивный диалог и сотрудничество – необходимое условие гармонизации общественных отношений.

25. Муниципальное и государственное управление: сходства и различия.

Муниципальное управление

Материал из Википедии — свободной энциклопедии

Перейти к: навигация, поиск Эта статья или раздел описывает ситуацию применительно лишь к одному региону.

Вы можете помочь Википедии, добавив информацию для других стран и регионов.

Муниципальное управление — это составная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.

Внутри муниципального управления, также, как и на общенациональном уровне, может существовать принцип разделения властей: исполнительная власть сосредотачивается в руках главы (мэра), законодательная — в руках городского совета, и судебная — в руках городского суда и муниципального подразделения министерства юстиции.

Муниципальное управление, как и государственное, связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории. Отмеченное сходство не исключает глубоких различий, основные из которых заключаются в следующем:

муниципальный орган не создает законов, это прерогатива государственных законодательных органов;

государство управляет гражданами (через нормативные акты), муниципалитет как орган управляет не гражданами и жителями территории (за исключением решений о налогах и выборах органов муниципальной власти), а собственными службами и предприятиями. Главным средством управления этими службами выступают проекты деятельности (цели, планы, решения, приказы, распоряжения и т. д.).

Согласно Положению об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г., выборный представительный орган местного самоуправления:

утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении;

устанавливает местные налоги и сборы;

утверждает программы развития соответствующих территорий;

принимает положение (устав) о местном самоуправлении;

осуществляет контроль над деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).

Решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются выборным представительным органом местного самоуправления. Эти решения представляютcя и согласуются с главой местного самоуправления, соответствуют установленным в России межбюджетным отношениям.

Сравнение с частным предприятием. У муниципалитета много общего с частными предприятиями. Последние тоже управляют только своими сотрудниками и работниками, для чего используют организационные нормы, такие как устав или должностные инструкции, решения. Однако статус этих документов муниципального органа иной. Федеральный закон № 154 определяет акты, принимаемые ОМС и должностными лицами местного самоуправления, как правовые, то есть обладающие характером общеобязательности на территории муниципального образования, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых влечет применение мер государственного принуждения.

Также муниципальное управление отличается от частного предприятия тем, что одним из источников его финансирования являются налоги. Муниципалитет является бюджетной, а не коммерческой общностью.

Еще одно отличие состоит в том, что частное предприятие поставляет товары на рынок, а муниципальная служба — только жителям определенной территории.

Наконец, частное предприятие может быть монопродуктовым, а муниципалитет всегда имеет множество служб.

26. Основные функции государства и местного самоуправления.