26. Поняття та види спеціальних адміністративних режимів.

У найзагальнішій формі поняття «правовий режим» визначається як порядок регулювання, комплекс правових засобів, що характеризують особливе поєднання взаємодіючих дозволів, заборон, а також позитивних зобов'язань, який створює особливу спрямованість регулювання.

Кожній галузі права притаманний свій специфічний режим регулювання, яким і обумовлюється юридична особливість певної галузі.

Своєрідність адміністративно-правового режиму виявляється в особливому порядку виникнення й формування змісту прав і обов'язків учасників адміністративно-правових відносин та їх здійснення, наявності специфічних санкцій, особливих засобах їх реалізації, а також у дії єдиних принципів, загальних положень, які поширюються на дану сукупність правових норм.

Адміністративно-правовий режим — це певне поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, що виявляється в централізованому порядку, імперативному методі правового впливу та юридичній нерівності суб'єктів правовідносин.

До числа основних елементів адміністративно-правового режиму належать:

1) метод правового регулювання, який у адміністративному праві ґрунтується на централізованому засобі та імперативному типі регулювання й виражається в юридичній нерівності суб'єктів правовідносин;

2) особливі адміністративно-правові засоби встановлення та форми виникнення прав і обов'язків, способів юридичного впливу, захисту прав, процедурно-процесуальні форми тощо, до яких слід віднести акти, скарги, службову або функціональну підпорядкованість, контроль або нагляд, адміністративний примус, протоколи, постанови, клопотання, адміністративну відповідальність та ін.;

3) принципи, загальні положення адміністративного права, такі як участь громадян в управлінні державними справами, забезпечення та захист прав і свобод людини, інтересів держави; здійснення органами влади своїх повноважень у межах, установлених Конституцією та відповідно до законів України; підзвітність, підконтрольність, відповідальність органів виконавчої влади та їх посадових осіб перед суспільством за свою діяльність тощо;

4) особливість адміністративного законодавства, яке характеризується наявністю великої кількості правових норм, що регулюють значний обсяг різноманітних соціальних відносин, пов'язаних із державним управлінням;

5) встановлення поряд із загальногалузевим правовим режимом внутрішньогалузевих правових режимів: режиму секретності, митного режиму, режиму державного кордону, режиму вільних економічних зон, режиму здійснення певних видів підприємницької діяльності, паспортного режиму та ін.

Адміністративно-правові режими забезпечують функціонування не тільки галузевих інститутів адміністративного права, таких як державна служба, адміністративна відповідальність, а й багатьох інститутів інших галузей або міжгалузевих інститутів, наприклад, права власності, підприємництва тощо.

Правові режими класифікують за масштабом волі громадян і організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав; глибиною змін у конституційному статусі громадян і організацій; часом і територією їх дії; окремими об'єктами; видами діяльності та ін.

За масштабом волі громадян і організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав виділяють пільгові та обмежуючі режими. Перші надають громадянам і організаціям додаткові права й свободи або пільги під час здійснення ними певних прав чи свобод, наприклад, пільги для учасників бойових дій. Другі, навпаки, запроваджують особливі права використання громадянами й організаціями своїх прав і свобод або встановлюють заборону на здійснення ними певних прав і свобод, наприклад, ліцензування окремих видів підприємницької діяльності.

За глибиною змін у конституційному статусі громадян і організацій розрізняють звичайні та надзвичайні режими. Перші не змінюють конституційного статусу громадян і організацій; другі суттєво обмежують їх права й свободи, вводять особливий порядок здійснення окремих видів конституційних прав і свобод.

За часом дії виділяють постійні (паспортний режим) або короткочасні, ситуаційні (надзвичайний стан) режими.

За територією дії розрізняють режими, що діють на всій території України або в окремих її регіонах чи місцях (режим прикордонної зони).

За окремими об'єктами виділяють режими заповідників, вогнепальної зброї, отруйних речовин тощо.

За видами діяльності розрізняють режими оперативно-розшукової діяльності, окремих видів підприємницької діяльності та ін.

Засади правових режимів встановлюють закони України: «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 р., «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» від 13 жовтня 1992 р., «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р., «Про державний кордон України» від 4 листопада 1991 р., «Про виключну (морську) економічну зону України» від 16 травня 1995 р. та підзаконні правові акти, наприклад, постанова Кабінету Міністрів України «Про прикордонну смугу» від 12 травня 1994 р. та ін.

За юридичною природою серед правових актів, що регулюють правові режими, виділяють правовстановлюючі, які містять первинні «режимні» норми, та правозастосовні акти. Наприклад, на підставі ст. 106 Конституції та Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» Президент України приймає рішення про введення режиму надзвичайного стану, в якому встановлює певні правила, а місцевий орган виконавчої влади (обласна державна адміністрація), керуючись цим актом, встановлює комендантську годину.

У створенні та здійсненні адміністративно-правових режимів, крім нормативно-правової, важливе значення мають організаційна й матеріально-технічна підсистеми. Організаційна підсистема обслуговує діяльність органів виконавчої влади (їх посадових осіб), які повинні забезпечити додержання встановлених заборон та обмежень і виконання покладених на громадян і юридичних осіб обов'язків.

Організаційна інфраструктура забезпечує реалізацію встановлених режимних правил. Це спеціальні режимні органи, які утворюються з урахуванням змісту й особливостей того чи іншого адміністративно-правового режиму (прикордонні війська, митні органи, тимчасові адміністрації тощо) і комплектуються спеціально підготовленим особовим складом, забезпечуються необхідними фінансовими й матеріально-технічними ресурсами.

Усі спеціальні адміністративно-правові режими мають дві взаємопов'язані сторони: змістовну й формальну. Змістовну сторону складають причини та мета введення режиму, його організаційні, економічні елементи, пов'язані з ними дії. Формальна (юридична) сторона містить такі елементи: хто, на який строк, на якій території встановлює режим; процедура його введення, здійснення, скасування; система «режимних» обов'язків і прав. Більшість спеціальних режимів, як правило, обмежують права громадян. Проте такі обмеження не повинні бути надмірними й мають встановлюватися тільки законами. В Конституції України закріплено, що виключно законами України визначають правові режими власності, державного кордону, воєнного й надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації та інші види спеціальних правових режимів.

27. Поняття та загальні риси адміністративного процесу, його відмінність від інших видів процесу. Співвідношення понять «адміністративний процес», «адміністративні процедури» і «адміністративні провадження».

Виконавчо-розпорядницька діяльність адміністративних органів грає досить більшу роль у житті суспільства, опосредует порядок рішення великої кількості індивідуально-конкретних справ органами державного керування, адміністрацією підприємств, установ, організацій. Значною мірою ці справи зачіпають інтереси громадян, нерідко незалежно від їхнього бажання. Оформляючи куплений автомобіль, одержуючи необхідну довідку, зробивши адміністративне правопорушення, громадяни вступають в адміністративно-процесуальні відносини, урегульовані нормами адміністративно-процесуального права, які спрямовані на правильне й оптимальне рішення конкретної адміністративної справи. Ці норми дозволяють реалізувати на практиці вимоги матеріально-правових норм.

Поняття "адміністративний процес" в адміністративно-правовій науці прийнято розглядати в широкому й вузькому значеннях. У широкому значенні адміністративний процес - це встановлений законом порядок розгляду й рішення індивідуально-конкретних справ, що виникають у сфері державного керування, судами (загальної юрисдикції або спеціально створеними) або спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами). У вузькому значенні адміністративний процес розглядається як виробництво по справах про адміністративні правопорушення й застосування до правопорушників адміністративних стягнень. Іноді поняття адміністративного процесу у вузькому значенні тлумачать не тільки як розгляд справ про адміністративні правопорушення й застосування адміністративних стягнень до винних, але і як розгляд справ із застосуванням мер адміністративного примуса.

Адміністративний процес є видом юридичного процесу й має всі властиві останньому ознаки.

Насамперед адміністративний процес здійснюється тільки уповноваженими на те суб'єктами. Законодавцем чітко регламентована компетенція державних органів, ихдолжностных осіб, органів правосуддя й деяких інших органів за рішенням індивідуально-конкретних справ у ході адміністративно-процесуальної діяльності.

Упорядкованість адміністративного процесу обумовлюється наявністю чіткої системи дій по проведенню операцій із приписаннями норм права. Очевидно, що бездій на вибір і аналіз приписань правових норм, без з'ясування їхнього змісту неможливе рішення завдань процесу й досягнення його мети.

Процес розгляду конкретної адміністративної справи немислимий без проміжного й кінцевого закріплення певних фактів, які відіграють роль своєрідних сходів на шляху до встановлення юридичних наслідків. Тільки після їхнього закріплення у відповідних процесуальних документах такі факти стають юридичними.

Урегулювання процесуальних дій суб'єктів адміністративного процесу є запорукою того, що кінцевий результат буде досягнутий, а відсутність належної процесуальної регламентації означає по суті некерованість їхніх дій, ставить під сумнів досягнення реальної мети процесу.

Розгляд адміністративної справи (у більшій мері це стосується справ, які носять спірний характер) неможливо представити без установлення певних фактичних даних і конкретних обставин. Не випадково в ст. 245 Коап законодавець прямо орієнтує на своєчасне, всебічне, повне й об'єктивне з'ясування обставин кожної справи про адміністративне правопорушення. Важко представити рішення цього завдання без використання різноманітних методів і засобів юридичної техніки, досягнень науково-технічного прогресу. Про це свідчить ту обставину, що в числі учасників справ про адміністративні правопорушення виділяється така процесуальна фігура, як експерт, тобто особа, що володіє спеціальними знаннями в певній області людської діяльності.

І, нарешті, найважливішою обставиною, що характеризує адміністративний процес, варто визнати те, що адміністративно-процесуальна діяльність завжди ґрунтується на праві, пов'язана з реалізацією матеріальних норм адміністративного права, а в деяких випадках - і норм інших галузей права, наприклад, при реалізації окремих норм такий порівняно молодої галузі права, як підприємницьке право, що стосується державної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності. Адміністративний процес має й певні особливості, які дозволяють відмежувати його від інших видів юридичного процесу, зокрема карного й цивільного.

Адміністративний процес, як правило, пов'язаний з виконавчо-розпорядницькою діяльністю органів держави, тоді як карний і цивільний процеси регламентують діяльність по відправленню правосуддя по карних і цивільних справах. Проте це не означає, що адміністративний процес не пов'язаний із правосуддям. Одна з форм його здійснення, а саме - розгляд судами певних категорій справ про адміністративні правопорушення, є не чим іншим, як правосуддям по адміністративних справах.

Будучи врегульованої адміністративно-процесуальними нормами частиною управлінської діяльності, адміністративний процес має властиві тільки йому зміст, динамічність і взаємозв'язок з нормами адміністративного матеріального права, а також з нормами інших матеріальних галузей права (фінансового, земельного, екологічного й ін.).

Специфічними є мета й завдання адміністративного процесу.

Ціль адміністративного процесу - це заздалегідь заплановані результати, досягнення яких можливо за допомогою відповідних засобів і способів. У свою чергу, завдання цього процесу виражають собою поняття, що відображає необхідність для суб'єкта здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети процесу. Таким чином, ціль процесу визначає наявність комплексу відповідних завдань, рішення яких і дозволяє досягти намічену мету.

Найважливішою метою адміністративного процесу є належне, засноване на неухильному дотриманні законів регулювання діяльності всіх суб'єктів процесу на всіх його стадіях і етапах.

Поряд з реалізацією правозастосовних функцій адміністративний процес значною мірою пов'язаний із правотворческой діяльністю компетентних державних органів, регулює порядок прийняття відповідних підзаконних актів.

Специфіку адміністративного процесу відображає і його структура, що включає в себе струнку систему процесуальних дій, які мають як юрисдикционный, так і неюрисдикционный характер.

Суб'єктами адміністративного процесу виступають державні органи, адміністрація державних підприємств, установ і організацій, посадові особи державних органів, органи місцевого самоврядування і їхні посадові особи, об'єднання громадян, їхні органи й посадові особи, власники, їхні представники й уповноважені, громадяни України, іноземні громадяни й особи без громадянства.

Представники вузького розуміння адміністративного процесу, яке дістало назву “юрисдикційної концепції”, розглядають адміністративний процес як юрисдикційну діяльність органів державного управління, що має своїм завданням лише вирішення спорів та застосування у випадку необхідності заходів адміністративного примусу, тобто адміністративний процес трактується аналогічно до судового процесу. Найширше цю концепцію розвинула Н.Г.Саліщева. Спочатку вона була прихильником широкого розуміння адміністративного процесупроте згодом дійшла висновку, що розширене тлумачення адміністративного процесу не є доцільним, оскільки при цьому організаційна діяльність апарату замінюється адміністративним процесом, що може привести до ототожнення цих двох явищ. Автор визначає адміністративний процес як “регламентовану законом діяльність по вирішенню спорів, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, які не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також у застосуванні заходів адміністративного примусу”. Н.Г.Саліщева розмежовує поняття “адміністративний процес” та “адміністративне провадження”, визначаючи адміністративний процес як вужче поняття порівняно з провадженням, а його зміст прирівнює до понять “цивільний процес” і “кримінальний процес”.

Адміністративне провадження, на думку Н.Г.Саліщевої, охоплює всі сторони діяльності державного апарату, починаючи від підготовки і видання актів управління і закінчуючи матеріально-технічними діями. Воно охоплює широке коло суспільних відносин у сфері державного управління і за своїм змістом може бути поділене на три види: а) провадження, пов’язане із здійсненням завдань внутрішньої організації апарату управління; б) провадження, що опосередковує взаємовідносини даного державного органу з іншими державними органами, установами, підприємствами, які не входять в його систему; в) провадження у справах, пов’язаних з відносинами між громадянами чи громадськими організаціями та виконавчо-розпорядчими органами. Різниця між процесом і провадженням полягає також у тому, що провадження регулюється за допомогою організаційних норм, які становлять певну групу норм матеріального адміністративного права

Подібних позицій додержуються М.І.Піскотін, В.С.Тадевосян, А.А.Мельніков, А.А.ДьомінА.Ю.Якімов також розглядає адміністративний процес як юрисдикційну діяльність, однак зазначає, що адміністративно-юрисдикційний процес – це сукупність юридичних дій, що торкаються розгляду і вирішення справ про адміністративні правопорушення, а адміністративно-юрисдикційне провадження – це нормативно встановлений порядок і форми здійснення вказаних дій, а також юридичні форми результатів відповідних процесуальних дій

Більш правомірною видається думка Г.І.Петрова, С.С.Студенікіна, Ю.М.Козлова, Ц.А.Ямпольської, В.М.Манохіна, А.Є.Лунєва, А.П.Коренєва, В.І.Попової, Д.Н.Бахраха, В.Д.Сорокіна, які розглядають адміністративний процес як державну виконавчо-розпорядчу діяльність у вирішенні будь-яких індивідуальних, а не лише юрисдикційних справ.

Г.І.Петров та В.Д.Сорокін визначають адміністративний процес як урегульований правом порядок вирішення індивідуально-конкретних справ у сфері державного управління виконавчими і розпорядчими органами державної влади, а в передбачених законом випадках та іншими державними й суспільними органами, як діяльність у ході здійснення якої виникають суспільні відносини, що регулюються нормами адміністративно-процесуального права.