МИНИСТЕРСТВО ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ РОССИИ

МЕЖДУНАРОДНЫЙ НЕЗАВИСИМЫЙ ЭКОЛОГО-ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ИНСТИТУТ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПЕРЕПОДГОТОВКИ

Ю.В. Бабина

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Учебное пособие

Под редакцией профессора А.Т. Никитина, профессора МНЭПУ С.А. Степанова

Рекомендовано Методическим советом по непрерывному образованию кадров МПР России в качестве учебно-методического пособия в системе дополнительного профессионального образования МПР России с применением дистанционных технологий

Москва

Издательство МНЭПУ

2003

УДК 504.062.2:33(07)

ББК 65.28 я73

Б 13

Рецензент:

профессор кафедры экономики природопользования экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, д-р экон. наук А.Л. Бобров

Б 13	Бабина Ю.В. Экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды: Учеб. пособие/Под ред. проф. А.Т. Никитина, проф. МНЭПУ С.А. Степанова. – М.: Изд-во МНЭПУ, 2003 – 152 с.
	ISBN 5-7383-0242-7
	В учебном пособии представлены нормативно-правовые основы, методические и практические вопросы функционирования экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды в России, детально рассмотрены налогообложение и взимание платежей в области природопользования, отражено развитие инструментов экономического регулирования природопользования в условиях реформирования налогового и бюджетного законодательства. Учебное пособие предназначено для слушателей профессиональной переподготовки (повышения квалификации) кадров в системе Министерства природных ресурсов России, обучающихся по программе «Государственное и муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды» (специализация «Экономика природопользования»), и может быть полезно для специалистов предприятий, занятых в управлении природопользованием и охраной окружающей среды, преподавателей высших учебных заведений экономического и экологического профиля. The manual contains normative-legal base, methodic and practical questions of functioning of economic mechanism of nature management and environmental protection in Russia, detailed description of taxation and levying of payments in the field of nature management, shows development of the instruments of economic nature management in conditions of reforming of tax and budget legislation. The manual is intended for the trainees of professional retraining in the system of the ministry of nature resources of Russia, who are trained under the Programme «State and municipal management in the field of nature protection» (Specialty – economics of nature management). The manual can be useful to specialists working in the field of nature management and nature protection, to universities faculty of economic and ecological profile.
	УДК 504.062.2:33(07) ББК 65.28 я73

ISBN 5-7383-0242-7 © МНЭПУ, 2003

Содержание

Раздел 1. Общая характеристика экономического механизма природопользования 5

1.1. Задачи и структура экономического механизма природопользования 5

1.2. Планирование и финансирование природопользования и природоохранной деятельности 9

Раздел 2. Экономическая ответственность в области природопользования и охраны окружающей среды 17

2.1. Методические подходы к оценке экономического ущерба от загрязнения окружающей природной среды 18

2.2. Возмещение вреда (ущерба), причиненного природным ресурсам и окружающей среде 22

2.3. Компенсационные платежи за выбытие компонентов природной среды при реализации инвестиционных проектов 30

2.4. Штрафы в системе управления природопользованием и охраной окружающей среды 37

Раздел 3. Налоги и платежи в области природопользования 54

3.1. Экономическое значение налогов и платежей в области природопользования и охраны окружающей среды 54

3.2. Налоги и платежи в области недропользования 60

3.3. Плата за землю 71

3.4. Плата за пользование водными объектами 79

3.5. Платежи за пользование лесными ресурсами 84

3.6. Плата за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты и рыболовства 88

Раздел 4. Экологические платежи 94

4.1. Условия формирования системы экологических платежей 94

4.2. Нормативы платы за загрязнение окружающей среды 102

Раздел 5. Особенности экономического механизма природопользования при вы­полнении соглашений о разделе продукции 115

5.1. Предпосылки и условия применения соглашений о разделе продукции при освоении и эксплуатации месторождений углеводородного сырья 115

5.2. Нормативно-правовые основы заключения, выполнения и прекращения действия соглашений о разделе продукции 118

5.3. Схемы раздела продукции и способы налогообложения инвесторов при выполнении соглашений о разделе продукции 124

Раздел 6. Экологический менеджмент и экологический аудит в управлении при­родопользованием и охраной окружающей среды 131

6.1. Основы экологического менеджмента 131

6.2. Основы экологического аудита 141

Литература 150

CONTENTS

Part 1. General characteristics of economic mechanism 5

Part 2. Economic responsibility in the field of nature management and nature protection 17

Part 3. Taxes and payments in the field of nature management 54

Part 4. Ecological payments 94

Part 5. Peculiarities of economic mechanism of nature management 115

Part 6. Ecological management and ecological audit in management 131

Literature 150

Раздел 1. Общая характеристика экономического механизма природопользования

1.1. Задачи и структура экономического механизма природопользования

Общей целью формирования экономического механизма природопользования является установление и регулирование финансово-экономиче­ских отношений в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды между органами государственной власти, с одной сто­роны, и природопользователями, с другой, а также между природопользователями, в том числе использующими различные виды природных ресурсов.

Понятие экономического механизма природопользования обычно фор­мулируется в литературе с позиций обеспечения экологической безопасности и мотивации соблюдения экологических требований, что, безусловно, является его приоритетными задачами.

Вместе с тем, регулирование экономических отношений в области при­родопользования затрагивает более широкий круг задач, включая экономическую защиту государственных интересов в сфере природопользования, обеспечение условий для вовлечения природных ресурсов в хозяйственную деятельность, экономическую ответственность за изъятие и нанесение ущерба природным ресурсам, перераспределение доходов от их эксплуатации и т.п. в сочетании с применением экономических инструментов для достижения экологически сбалансированного развития.

Развитие рыночных отношений и глубокая структурная перестройка экономики России, затрагивающая все социально-экономические процессы, в том числе в области использования природно-ресурсного потенциала, определяют необходимость упорядочения финансовых взаимоотношений природопользователей с государственными органами управления на основе принципа платности природопользования. Это вызвано в первую очередь ограниченностью (дефицитностью) природно-ресурсного потенци­ала, включая ассимиляционный потенциал окружающей среды, которая по мере роста объемов эмиссии отходов жизнедеятельности начинает утрачивать способность к самоочищению и по достижении определенного предела уже не способна компенсировать техногенные воздействия. В условиях истощения природно-ресурсного потенциала и превышения ассимиляционной емкости природной среды они приобретают экономическую ценность, что определяет необходимость установления и взимания налогов и платежей в области природопользования и охраны окружающей среды.

При осознании общей ограниченности и, соответственно, ценности ресурсов природной среды наиболее очевидной остается экономическая цен­ность собственно природных ресурсов, определяемая потенциальной или реальной возможностью получения при их эксплуатации дополнительного дохода, прямо не связанного с трудовой или предпринимательской деятельностью, а обусловленного в основном естественными (природными) свойствами эксплуатируемых ресурсов, т.е. рентного дохода.

Традиционно рентный доход полностью принадлежал собственнику природных ресурсов. Но со временем, в результате определенных процессов социально-экономического развития (включая расширение участия государства в решении экономических задач, связанных с крупными ин­вестициями и требующих устойчивой базы финансирования, развития представлений о некой социальной справедливости, связанных с некоторым перераспределением доходов, а также с распространением концепции экологически сбалансированного природопользования, связанного с целенаправленными мерами по экономии природных ресурсов) во многих странах стала формироваться тенденция к изъятию государством части рентного дохода от эксплуатации природных ресурсов с использованием инструментов платного природопользования, причем независимо от форм собственности на природные ресурсы, хотя большая часть ренты сохраняется, как правило, за собственником ресурсов.

В Российской Федерации экономически значимая часть природных ресурсов остается в собственности государства, поэтому приоритетное значение имеет обеспечение условий для получения государством как собственником природных ресурсов соответствующего рентного дохода от эксплуатации этих ресурсов. При этом органы государственного управления при реализации прав собственности на природные ресурсы и осуществлении функций регулирования природопользования несут определенные расходы, компенсация которых должна осуществляться за счет части дохода, полученного от природопользования. Кроме того, неизбежны государственные субсидии на подготовку природных ресурсов к эксплуатации и их поддержание в эксплуатационном состоянии, непосредственный эффект от которых получают природопользователи. Это предполагает по­следовательную реализацию принципов платного использования природных ресурсов на основе укрепления государственной собственности на важнейшие виды этих ресурсов и перенос основных рычагов управления природопользованием в финансовую сферу. Причем помимо повышения регулирующей роли платежей и иных финансовых выплат за пользование природными ресурсами резко усиливаются их фискальные функции.

Учитывая преимущественно ресурсный характер российской экономики с преобладанием в структуре экспорта минеральных продуктов (в 2001 г. в страны вне СНГ – 54,7%, из них нефть и нефтепродукты 36%), а также металлов и изделий из них (20,2%), очевидна необходимость изменения системы налогообложения со сдвигом центра тяжести налогового бремени с традиционных объектов налогообложения (доходы физических лиц, прибыль, имущество) на сферы деятельности, связанные с использованием ресурсного потенциала.

Несмотря на продолжающийся процесс реформирования экономического механизма природопользования, к настоящему времени уже заложены его правовые основы, отвечающие указанным задачам. Правовые нормы, отражающие принципы и методы экономического регулирования, содержатся в различных актах природно-ресурсного и природоохранительного законодательства, включая Водный и Лесной кодексы РФ, Федеральные законы «О недрах», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О животном мире», «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления». При наличии некоторых различий в экономических механизмах использования отдельных видов природных ресурсов и охраны отдельных компонентов окружающей среды в целом их структура характеризуется определенной общностью.

Начальным элементом экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды является планирование природоохранной деятельности, непосредственно связанное с бюджетным процессом и определяющее перспективы финансирования природоохранных мероприятий (см. п. 1.2).

Основу экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды составляют экологические и природно-ресурсные плате­жи и налоги, экономические санкции за нарушение законодательства в об­ласти природопользования и охраны окружающей среды, а также экономическое стимулирование природоохранной деятельности.

В общем виде выделяются 5 групп природно-ресурсных платежей и налогов в зависимости от объекта обложения:

– плата при пользовании недрами;

– платежи за пользование лесным фондом;

– плата за пользование водными объектами;

– плата за землю;

– плата за пользование объектами животного мира.

По отдельным видам природных ресурсов порядок взимания платы рег­ламентируется правовыми нормами специальных законодательных актов (см. раздел 3). Экологические платежи, как известно, взимаются за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов (см. раздел 4).

Все платежи за разрешенные виды природопользования носят регулярный характер, и обеспечение экономической заинтересованности природопользователей в сокращении деятельности, наносящей ущерб природ­но-ресурсному потенциалу, является лишь одной из функций этих платежей (наряду с фискальной функцией в качестве источника дохода бюджетов различных уровней). Поэтому экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды включает также инструменты принуждения и поощрения с более целенаправленным характером воздействия на природопользователей для побуждения их к действиям по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. К таким инструментам относятся, с одной стороны, меры экономической ответственности за нарушения законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды и за нанесенный ущерб в результате таких нарушений, а с другой, – меры экономического стимулирования определенных действий по охране окружающей среды или природоохранной деятельности в целом.

Меры обеспечения экономической ответственности за нарушения природоохранительного законодательства и за нанесение ущерба, причиненного этими нарушениями, базируются на нормах различных отраслей пра­ва и могут быть реализованы только при наличии соответствующих оснований для применения, юридически закрепленных в этих нормах, т.е. рассматриваемая ответственность в значительной степени носит по существу юридический характер, но выражается в денежной форме (см. раздел 2).

Несколько иной характер носят меры экономического стимулирования природоохранной деятельности. Эти меры, безусловно, в большой степени связаны с организационной и финансово-экономической деятельностью органов власти субъектов Федерации и особенно органов местного самоуправления. Вместе с тем, в отношении инструментов экономического стимулирования следует отметить, что они, несмотря на наличие соответствующих норм в Законе «Об охране окружающей среды», имеют весьма ограниченное распространение или вообще не применяются. Инструменты стимулирования природоохранной деятельности, основанные на финан­совых льготах, имели широкое распространение только в системе внебюд­жетных экологических фондов, где повсеместно практиковалось зачисление в счет погашения платежей за загрязнение окружающей среды средств, фактически использованных предприятиями на выполнение природоох­ранных мероприятий, предусмотренное порядком корректировки размеров платежей (см. раздел 4). В настоящее время такая практика резко ограничена, а в большинстве регионов полностью прекращена.

Собственно налоговые льготы при осуществлении природоохранной деятельности, предусмотренные федеральным законодательством, крайне незначительны. В новом Налоговом кодексе РФ (ст. 67) предусмотрен инвестиционный налоговый кредит при проведении научно-исследователь­ских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооруже­ния производства, направленных на защиту окружающей среды. Некоторые льготы установлены также в Законе «О налоге на имущество предприятий» (ст. 6, п. «б»).

В то же время имеются достаточно широкие возможности для установления налоговых и иных льгот на региональном и местном уровне. Само собой разумеется, что эти льготы распространяются только на ту часть налогов, которая подлежит зачислению в бюджет того уровня, на котором эти льготы установлены.

Налоговые льготы для предприятий, осуществляющих определенные виды природоохранной деятельности, установлены в ряде субъектов Федерации, но собственно экологические результаты использования этих льгот далеко не всегда являются однозначно положительными. При этом главная проблема заключается в отсутствии законодательно закрепленного организационного и финансово-экономического механизма, обеспечивающего использование высвобождаемых средств по целевому назначению, т.е. на осуществление приоритетных для города или региона природоохранных мероприятий с заданным экологическим эффектом. Для решения этой проблемы может быть предложена разработка и законодательное утверждение соответствующих целевых программ, в которых должны быть состыкованы цели, конкретные адресные мероприятия, ресурсы и средства контроля за их целевым использованием.

Особые налоговые режимы, которые по существу являются льготными, установлены при выполнении соглашений о разделе продукции, но они ориентированы не на стимулирование охраны окружающей среды, а на привлечение капитала в освоение сложных для эксплуатации и удаленных месторождений полезных ископаемых (см. раздел 5).