§ 3. Участие муниципальных образований в гражданском обороте

Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, может быть предметом многих сделок, преимущественно договоров. Однако участие в правоотношениях муниципальных образований основывается на их двойной правосубъектности, поскольку они одновременно являются субъектами публичного права, наделенными определенными властными полномочиями, и субъектами частного права, участвующими в гражданских правоотношениях с физическими и юридическими лицами на общих основаниях.

Указанный факт иногда приводит ученых к мнению, что участие таких образований в гражданском обороте должно быть ограничено, например, в отношении мены: «Выступление государства в гражданско-правовом договоре мены невозможно, поскольку натуральный обмен противоречит основным принципам бюджетного устройства страны»⁷². Однако те же муниципальные образования (муниципалитеты), будучи коллективными образованиями, обладают всеми признаками, необходимыми для участия практически в любых гражданских правоотношениях:

1) организационным единством, характеризующим коллективное образование как единое целое, имеющее четко определенную структуру построения; наличием органов с определенной компетенцией и подчиненных подразделений, определенных в уставах муниципальных образований в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, а также ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

2) обособленным имуществом;

3) ответственностью по своим обязательствам и возможностью выступления муниципальных образований от собственного имени при приобретении и осуществлении своих прав, выступления в суде (ст. 125 ГК РФ)⁷³.

Что же касается предпринимательской деятельности муниципальных организаций, то здесь возникает немало проблем правового регулирования.

Общее понятие предпринимательская деятельность, субъектами которой являются физические и юридические лица, не может отождествляться с понятием предпринимательской деятельности, субъектом которой являются муниципальные образования. Если в понятии «предприниматель» обусловлено, что он является главным действующим лицом рынка и стержнем любой экономической системы, построенной не на государственно-монополистических, а конкурентных началах, то органы местного самоуправления осуществляют предпринимательскую деятельность не в своих личных интересах, а, в первую очередь, в интересах населения⁷⁴.

Во-первых, муниципальные образования и их муниципальные организации не могут распоряжаться денежными ресурсами свободно так, как распоряжаются ими физические и юридические лица.

Во-вторых, полученная муниципальными организациями прибыль также регулируется рамками местного бюджета и учитывается на специальном балансе. Прибыль не может быть направлена по свободному выбору, как это делают предприниматели, а только должна быть направлена на цели, которые установлены полномочиями органов местного самоуправления.

К сожалению, до сих пор гражданское законодательство предпринимательскую деятельность муниципальных организаций ставит на одну ступень с предпринимательской деятельностью физических и юридических лиц. Поэтому правильное определение предпринимательской деятельности для муниципальных организаций имеет важное практическое значение.

Органы местного самоуправления могут выступать самостоятельно в договорных отношениях, если обладают обособленным имуществом, не входящим в муниципальную собственность. Самостоятельны и муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. В другом случае они могут действовать только по поручению.

В рыночных отношениях ненадлежащее исполнение договора влечет за собой жесткую имущественную ответственность. Никто из сторон не позволит, чтобы убытки, причиненные ему по обязательствам, не были возмещены. Вот почему необходимы четкий учет выполнения всех договоров, желательно с помощью компьютерной техники, своевременное предъявление неисправному должнику претензий и судебных исков. Эти правила вытекают не из правовой обязанности наказать должника (такую обязанность закон теперь не устанавливает, передав решение этого вопроса на усмотрение пострадавшего кредитора), но они вытекают из самой логики предпринимательства, из определяющих его поведение имущественных интересов сторон.

Тем не менее процесс гражданского нормотворчества далеко не завершен, не говоря уже о том, что он бесконечен, так как право динамично развивается сообразно новым экономическим, социальным, научно-техническим явлениям в жизни общества и человечества в целом⁷⁵.

Деловые контакты муниципальных организаций с хозяйствующими субъектами строятся на основе договора. Муниципальные организации через различные договорные формы участвуют в реализации федеральных, региональных и местных программ развития территорий и новых направлений своей хозяйственной деятельности.

Первым важнейшим положением функционирования договорной системы в условиях рынка является признанный всем мировым сообществом принцип свободы договора⁷⁶.

Смысл свободы договора в современном гражданском обороте, как предусмотрено в статье 421 ГК РФ, находит троякое проявление.

Во-первых, в признании граждан и юридических лиц свободными в заключении договора. Это означает, что стороны сами, притом независимо друг от друга и от государства, вправе решать вопрос о вступлении в договорные отношения.

Во-вторых, в предоставлении сторонам возможности заключать любой договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Таким образом, стороны могут в необходимых случаях самостоятельно создавать любые модели договоров, не противоречащие действующему законодательству.

Наконец, в-третьих, в свободе сторон определять условия заключаемого ими договора, в том числе построенного по указанной в законодательстве модели. Единственное требование к сторонам состоит в том, чтобы избранное таким образом условие не противоречило закону или иным правовым актам.

Все перечисленные проявления свободы договоров в совокупности необходимы участникам договора для реализации своей имущественной самостоятельности в экономическую независимость, конкурировании на равных с другими участниками рынка⁷⁷.

Однако в отношении муниципальных организаций свобода договора осуществляется не в полном объеме, как это регулируется гражданским законодательством, а с некоторыми ограничениями. Если предприниматель для реализации своей экономической деятельности выбирает контрагента по своему усмотрению, то муниципальные организации для реализации договорных отношений должны объявлять конкурсы, и только после этого определять контрагента для заключения договора.

Для развития предпринимательской деятельности муниципальных организаций необходимо внести в ГК РФ в отношении некоторых договоров (таких как купля-продажа, договор контрактации, энергоснабжения, транспортные договоры) новую норму по поставкам товаров для муниципальных нужд. Статья 525 ГК РФ не может быть применена к поставке товаров для муниципальных нужд. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (ред. от 20 декабря 2008 г.)⁷⁸ требует детализации, так как правовое регулирование в этой области осуществляется для государственных органов, и в очень незначительной степени для муниципальных.

В связи с изложенным можно сделать вывод: предпринимательская деятельность муниципальных организаций - это прежде всего деятельность, осуществляемая на постоянной основе, предусматривающая экономическое развитие организации по исполнению своих полномочий для обеспечения жизнедеятельности населения в рамках средств местного бюджета с целью привлечения дополнительных средств, а также заключение в процессе этой деятельности гражданско-правовых сделок от своего имени.

Отдельного рассмотрения требует вопрос о муниципальных унитарных предприятиях.

Правовую характеристику унитарного предприятия на основе действующего законодательства можно определить следующим образом.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 ФЗ от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (по сост. на 1 декабря 2007 г.)⁷⁹ последним признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Имущество муниципального унитарного предприятия принадлежит на праве собственности муниципальному образованию.

Российское законодательство вслед за союзным признает предприятие особой организационной формой, субъектом гражданского права, не являющимся собственником принадлежащего ему имущества. Следовательно, в гражданском обороте действует юридическое лицо - несобственник.

Права юридического лица исторически были приданы предприятию исключительно с целью возложить на него ответственность за действия уполномоченных органов и освободить от бремени той же ответственности собственника-государство, сохранив при этом за государством полный контроль над предприятием, право определять его юридическую судьбу и распоряжаться имуществом.⁸⁰

То, что унитарное предприятие обладает специальной правоспособностью не вызывает споров в юридической литературе.⁸¹ Как юридическое лицо оно может осуществлять только те виды хозяйственной деятельности, которые непосредственно указаны в его уставе. Следовательно, унитарное предприятие не вправе заниматься хозяйственной деятельностью, которая прямо не обозначена в его уставе.

Ограничение правоспособности предприятий отчасти связано с целью их создания, поскольку они должны выполнять общезначимые задачи, поставленные собственником-государством, и брать на себя часть экономических функций государства. Принимая меры к сохранению и приумножению своего имущества, государство обеспечивает выполнение данных задач и функций. Во многом именно поэтому предприятия наделяются лишь некоторыми правами юридического лица и выступают как «вечно несовершеннолетние» субъекты права.⁸²

Учредителем муниципального унитарного предприятия может выступать только муниципальное образование. Порядок создания таких предприятий принимается представительным органом местного самоуправления на основании решения, которым утверждается перечень муниципальной собственности.

Муниципальное унитарное предприятие представляет собой сложный имущественный комплекс. Cложность заключается в том, что муниципальное предприятие не обладает правом собственника в отношении имущества, закрепленного за ним, но обладает правом хозяйственного ведения либо правом оперативного управления в отношении муниципального имущества. В этом случае предприятие, выступающее в гражданских правоотношениях, наделяется муниципалитетом полномочиями собственника в отношении переданного муниципального имущества.

В ст. 113 ГК РФ содержатся общие положения, характеризующие указанные юридические лица. Во-первых, имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

Во-вторых, учредительный документ унитарного предприятия - это устав.

В-третьих, органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо органом, уполномоченным собственником, и им подотчетен.

В-четвертых, унитарные предприятия в отличие от других организационно-правовых форм коммерческих юридических лиц обладают специальной правоспособностью.

В-пятых, до государственной регистрации предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, его уставный фонд должен быть полностью оплачен собственником. Несмотря на то, что ГК РФ не распространяет указанное правило на предприятия, основанные на праве оперативного управления, представляется, что в отношении последних должны действовать такие же требования.

В этой связи возникают сложности в правоотношениях между муниципальным предприятием и собственником имущества - муниципальным образованием. А возникают они из-за неурегулированности законом ответственности по исполнению обязательств.

В соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Непонятно, почему в ГК РФ речь идет только о недвижимом имуществе и как быть с движимым. По смыслу вышеназванной статьи получается, что с движимым имуществом можно осуществлять любые сделки без согласия собственника.

Рассмотрим пример из судебной практики.

Администрация г. Нижний Новгород обратилась в арбитражный суд Нижегородской области с иском к Комитету по управлению городским имуществом Нижнего Новгорода и открытому акционерному обществу «Мытный двор» о признании недействительными сделок по приватизации муниципального унитарного предприятия «Мытный рынок» (протокола комиссии по приватизации от 28 августа 2006 г. о результатах проведения закрытой подписки на обыкновенные акции ОАО «Мытный двор»; итогового протокола от 6 октября 2006 г. № 98 заседания комиссии по проведению аукциона по продаже акций; протокола о победителе аукциона от 6 октября 2003 г.; соглашения на приобретение акций по закрытой подписке и договора купли-продажи акций на аукционе от 23 октября 2006 г. № 414, заключенные между продавцом - Комитетом по управлению городским имуществом Нижнего Новгорода и покупателем - гражданином В.Л. Багдасаряном), а также о применении к сделке приватизации последствий ее недействительности путем обязанности покупателя возвратить незаконно приобретенные 405 320 акций (74,2 % уставного капитала) в муниципальную собственность и об обязанности продавца вернуть покупателю уплаченные за эти акции денежные средства в сумме 569 156 руб.

Данное исковое требование мотивировано тем, что оспариваемая сделка основана на постановлении Городской Думы Нижнего Новгорода от 24 июня 2006 г. № 38 «О приватизации муниципального унитарного предприятия «Мытный рынок», не имеющем юридической силы. Приватизация названного предприятия проведена с нарушением способов, предусмотренных законодательством о приватизации, и с незаконным применением льгот для его работников.

Решением от 24 марта 2007 г. сделка по приватизации муниципального унитарного предприятия «Мытный рынок» признана недействительной (ничтожной). Суд сослался на следующее.

Приватизация предприятия проведена при отсутствии принятого собственником в установленном порядке решения о приватизации. В плане приватизации не указан ее способ. Осуществление приватизации предприятия путем преобразования его в открытое акционерное общество с избранием второго варианта льгот для работников предприятия без согласия на то собственника не соответствует законодательству о приватизации. Закрытая подписка на акции среди работников приватизируемого предприятия и аукцион по продаже акций создаваемого акционерного общества также проведены с нарушениями законодательных актов.⁸³

Муниципальное образование как собственник имущества за невыполнение перед предприятием своих обязательств, в том числе за просрочку перечислений денежных средств на счет муниципального унитарного предприятия, должно отвечать по обязательствам своего предприятия, либо, в тех случаях, когда вина обоюдная, должна наступать солидарная ответственность (п. 3 ст. 56, ст. 322 ГК РФ).

Представляется, что необходимо принять закон о муниципальной собственности, содержащий определение конкретного собственника муниципального имущества; понятие «право муниципальной собственности», уточнении ее существенных черт и целевой направленности; особый порядок передачи муниципальной собственности в хозяйственное ведение, оперативное управление либо доверительное управление, подробное регламентирование прав и обязанностей сторон по передаче, контролю и использованию этого имущества.

Н.А. Модин считает, что необходимо внести изменения и дополнения в законодательные акты в части, касающиеся ответственности муниципальных унитарных предприятий за несвоевременную уплату налогов и сборов. И в этой связи не должно применяться положение, по которому муниципальное образование не отвечает по обязательствам своих муниципальных предприятий.⁸⁴

С учетом того, что в законодательном порядке собственник муниципального имущества обозначен расплывчато, следует определить, кто и в каких формах производит передачу муниципальным унитарным предприятиям имущество в хозяйственное ведение и в оперативное управление.

Муниципальные предприятия несправедливо законодателем ставятся в один ряд с юридическими лицами. Муниципальные предприятия, как и казенные, должны иметь особый статус. Как и на казенные, на муниципальные предприятия не должен распространяться закон о несостоятельности (банкротстве). Необходимо учитывать специальный охранный режим муниципального имущества.