§ 2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью

На отношения муниципальной собственности распространяются общие правила гражданского законодательства. В качестве первичного субъекта права муниципальной собственности определяет муниципальные образования, а значит - местные сообщества жителей, чью юридическую личность и персонифицируют муниципальные образования. Местное население в сфере отношений муниципальной собственности выступает первичным собственником. Органы местного самоуправления могут быть определены как публичные собственники, т.е. как органы, которые не только осуществляют полномочия от имени первичного собственника, но и формулируют его интересы, отождествляют свое волевое усмотрение с усмотрением населения.

Органы местного самоуправления в пределах собственной компетенции осуществляют все полномочия собственников. Они от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в их развитие нормативными актами органов местного самоуправления. Они вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ, субъектов Федерации, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Так, между Департаментом (арендодатель), МП «Одинцовожилстройсервис» (балансодержатель) и ответчиком (арендатор) заключен договор на аренду нежилого помещения, находящегося в собственности г. Одинцово, по условиям которого арендодатель совместно с балансодержателем предоставляет арендатору во временное пользование за плату нежилое помещение для использования в качестве цеха по производству ПВХ-конструкций. Имущество передано по акту приема-сдачи нежилого помещения.

УФАС (истец) обратился в суд с требованием, в котором указал, что передача муниципального имущества без соблюдения публичных процедур в соответствии с Законом, ставит хозяйствующий субъект, получивший муниципальное имущество, в преимущественное положение по отношению к другим участникам рынка, а следовательно, влияет на конкурентные отношения. Департаментом не представлены документы, подтверждающие соблюдение публичных процедур при передаче муниципального имущества.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований, обоснованно исходил из того, что в соответствии с пунктом 2.2 Положения «О порядке управления муниципальной собственностью муниципального образования город Одинцово», объекты муниципальной собственности предоставляются в аренду в соответствии с поданной заявкой целевым назначением, либо по результатам аукциона или коммерческого конкурса. Правомерно указал, что доводы УФАС о нарушении сторонами статьи 4 и Главы 5 Закона являются необоснованными. Пришел к правильному выводу о том, что оспариваемая сделка совершена в соответствии с требованиями местных нормативных и ненормативных актов, действовавших на момент ее заключения.

Это решение было оставлено в силе кассационной инстанцией⁵⁴ и Высшим Арбитражным Судом РФ⁵⁵.

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (по сост. на 19 декабря 2006 г. г.)⁵⁶ учреждает порядок, способы приватизации муниципального имущества и особенности приватизации отдельных видов имущества. В соответствии с нормами вышеназванного Закона органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.

В законодательстве о приватизации могут содержаться дополнительные требования, предъявляемые к покупателям приватизируемых объектов. В частности, в Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» специально оговорено, что в качестве покупателей приватизируемого имущества не могут выступать государственные и муниципальные унитарные предприятия, казенные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, а также иные юридические лица, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ и муниципальных органов превышает 25%.

Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (по сост. на 11 июня 2008 г.)⁵⁷ определяет основные принципы осуществления приватизации муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации.

Закон устанавливает, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, но только в соответствии с федеральными законами.

Дискуссионным является вопрос о понятии приватизации муниципального имущества. Как отмечает В.П. Камышанский, «ученые выдвигают обширный список действий, которые могут быть квалифицированы как приватизация»⁵⁸.

Ее понимают как стратегию и методы, имеющие целью передачу системы производства или системы обеспечения общественных нужд от муниципальных органов к частному сектору, либо исходят из того, что приватизация представляет собой не только передачу материальных средств, систем производства и обеспечения частным корпорациям и лицам, но и процесс усиления роли рынка за счет ослабления системы муниципального регулирования, либо она представляется как трансформация муниципальной собственности в частную.⁵⁹

В широком смысле приватизация представляет собой деятельность, совершаемую в установленные законом сроки, порядке и формах. Однако эта деятельность приводит к изменению правоотношений собственности, то есть к определенным правовым последствиям. В связи с этим в юридической литературе «возник вопрос о том, что в данном случае должно быть признано сделкой: весь процесс приватизации либо непосредственно договор, заключаемый с приобретателем имущества»⁶⁰.

Согласно ст. 8 ГК РФ основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей наряду с другими являются сделки, акты государственных органов и органов местного самоуправления.

В соответствии с Законом о приватизации процесс приватизации включает несколько этапов:

1) подача заявки на приватизацию;

2) принятие полномочным государственным органом или органом местного самоуправления решения о приватизации конкретного объекта;

3) составление и утверждение плана приватизации;

4) заключение с приобретателем приватизируемого предприятия (имущества) договора.

При этом сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ). По мнению Д.В. Пяткова, решения об утверждении условий приватизации также следует относить к сделкам. Сделка должна быть односторонней, поскольку исходит только от полномочных органов муниципальных образований и «устанавливает (изменяет, прекращает) известное конкретное правоотношение»⁶¹. Данная точка зрения находит поддержку и в арбитражной практике.

Так, Федеральный арбитражный суд Уральского округа признал верными выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что «план приватизации в части включения в уставный капитал истца объектов социально-культурного назначения, к которым относится здание детского сада», является ничтожной сделкой в силу ст. 168 ГК РФ.⁶² Аналогичный подход отражен и в других судебных решениях.⁶³

По мнению же О.Н. Садикова, утвержденный план приватизации является тем административным актом, который порождает право требовать заключения договора купли-продажи приватизируемого объекта (сделки приватизации)⁶⁴.

Таким образом, процесс приватизации включает перечисленные этапы, которые выступают в качестве юридических фактов. Для возникновения, изменения и прекращения правоотношений собственности в процессе приватизации необходим юридический состав, который носит комплексный характер и включает как административные правоотношения (принятие органом местного самоуправления решения о приватизации конкретного объекта; составление и утверждение плана приватизации), так и гражданские правоотношения (заключение с приобретателем приватизируемого имущества договора).

Думается, законодательство о приватизации муниципального имущества не может быть реализовано надлежащим образом в отсутствие ряда нормативных правовых актов. Необходимо принятие Федерального закона «О государственной собственности» и внесение необходимых изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для установления тех объектов, которые могут находиться только в государственной и муниципальной собственности и не подлежат приватизации⁶⁵. Кроме того необходимо разработать и принять Федеральный закон «О разграничении государственной и муниципальной собственности».

На наш взгляд, данные нормативные правовые акты в дальнейшем позволят избежать возможности включения в перечень объектов, подлежащих приватизации, тех из них, которые имеют стратегически важное значение для общества и государства. Необходимо учитывать реализацию интересов публично-правовых образований в сохранении и развитии объектов муниципальной собственности, имеющих местное значение.

Особую актуальность в настоящее время приобретают вопросы управления муниципальной собственностью, под которой понимается «деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением»⁶⁶.

Сущность и назначение муниципальной собственности предполагает, что целью управления является решение вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Субъекты, реализующие право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, действуют в публичном интересе, установленном их предметами ведения, компетенцией и полномочиями.

В силу комплексного характера процесса реформирования управления муниципальной собственностью важнейшей задачей является определение приоритетов. На наш взгляд, на первом этапе совершенствования управления муниципальной собственностью следует реализовать экономические мероприятия и проекты, обеспечивающие значительный результат, затем обеспечить изменения в организационной структуре управления, с единовременным внесением необходимых изменений в законодательные и муниципальные правовые акты, регламентирующие указанный процесс управления муниципальной собственностью.

Целью экономического направления повышения эффективности управления муниципальной собственностью является обеспечение решения вопросов местного значения за счет собственных финансовых ресурсов муниципального образования. Понятие «эффективность» применительно к процессу управления муниципальной собственностью предполагает соответствие деятельности органов местного самоуправления потребностям, запросам и ресурсам местного сообщества. Наиболее оптимальным критерием оценки эффективности деятельности муниципального образования по вопросам управления муниципальной собственностью является соотношение результатов и затрат. При этом, как отмечает Е.Г. Шаломенцева оценку эффективности управления муниципальной собственностью целесообразно осуществлять по следующим критериям:

- натурально-вещественный - функционирование оценивается по уровню качества, количеству и специфике социальных услуг, оказываемых жителям муниципального образования;

- стоимостной - в соответствии с которым объем финансовых затрат, в том числе внебюджетных инвестиций, и предоставленные услуги принимаются за единицу полученного полезного результата.⁶⁷

Совершенствование законодательства в сфере управления муниципальной собственностью осуществляется в рамках более широкого процесса совершенствования и развития экономических основ местного самоуправления, целью которого является эффективность решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления.

Важной составляющей процесса совершенствования управления муниципальной собственностью является привлечение альтернативных источников финансирования.

Принципы финансирования, действовавшие в течение десятилетий (например, коммунальные услуги предоставлялись потребителям по ценам, в десятки раз ниже себестоимости их производства, а финансирование осуществлялось из централизованных источников по остаточному принципу), привели к тому, что техническое состояние объектов муниципальной собственности большинства муниципальных образований в России может быть оценено как морально и физически устаревшее. Серьезная техническая модернизация объектов муниципальной собственности является жизненно необходимой и приоритетной задачей развития муниципального хозяйства, реализация которой возможна исключительно при условии привлечения определенных инвестиций. Решение проблем управления объектами муниципальной собственности только в рамках ограниченных финансовых, организационных и технических возможностей муниципальных образований и муниципальных хозяйствующих субъектов, на наш взгляд, не представляется возможным. Для этого следует, во-первых, расширить права учреждений по деятельности, приносящей доходы; во-вторых, в соответствии со статьей 69 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» допустить возможность реорганизации их части в автономные некоммерческие организации, обеспечив действенный контроль за использованием имущества местным сообществом через наблюдательные советы. Предложенный механизм позволит реализовать заявленные концепцию «управления результатами»⁶⁸ и модель «бюджетирования, ориентированного на результаты»⁶⁹.

Иным способом решения задач в сфере управления и контроля за автономными некоммерческими организациями могло бы стать формирование наблюдательных советов во всех автономных некоммерческих организациях, создаваемых в процессе реорганизации учреждений. В составы наблюдательных советов предлагается включить как представителей органов местного самоуправления, в том числе и депутатов, так и независимых специалистов, представителей общественности, представителей профессионального сообщества соотносительно сфере деятельности соответствующей организации (здравоохранение, образование, социальная защита), инвесторов, общественных организаций. Однако до настоящего времени отсутствует отдельный закон, регулирующий деятельность автономных некоммерческих организаций (равно как и создание муниципальными образованиями автономных некоммерческих организаций по решению вопросов местного значения и развитию системы социальной защиты).

В целях повышения инвестиционной привлекательности объектов муниципальной собственности целесообразным представляется организация взаимодействия муниципального и частного секторов в определенном диапазоне вариантов. Для реализации заявленных целей необходима разработка стратегического и организационного направлений. Стратегическим направлением деятельности по привлечению инвестиций в муниципальную собственность является создание надлежащих условий для притока частного капитала в эту сферу муниципального хозяйства, а также активный поиск частных инвесторов и концессионеров. Постепенный переход к финансированию вложений в муниципальную собственность в основном за счет частных инвесторов, обладающих не только финансовым капиталом, но и инновационным ресурсом в предоставлении соответствующих услуг, представляется перспективным, поскольку подобные инвесторы одновременно с проблемой капитала также решают проблему менеджмента. Преимуществами инвестирования в муниципальную собственность является высокая степень устойчивости и прогнозируемость спроса, а также технологический монополизм в сфере услуг. Для успешного внедрения органам местного самоуправления, полагаем, необходимо создать определенные предпосылки для инвестирования в объекты муниципальной собственности, чего можно достигнуть следующими способами:

- путем реализации мер по изменению организационно-правовой формы действующих муниципальных унитарных предприятий (главным образом реорганизацией их в хозяйствующие общества) и изменения правового режима использования объектов муниципальной собственности в целях последующего предложения потенциальным инвесторам участия в этих обществах;

- путем совершенствования тарифной политики, направленной на постепенный переход к полной оплате стоимости услуг с одновременной адресной помощью социально уязвимой части населения;

- путем разработки механизмов передачи объектов муниципальной собственности в концессию, формирования иных договорных отношений с частными инвесторами;

- путем частичной приватизации в случаях, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и принятых на основе избранной концепции муниципальных правовых актов⁷⁰.

Разработка инвестиционных программ, направленных на поддержание, модернизацию и развитие объектов муниципальной собственности, - задача органов местного самоуправления, решаемая при участии муниципальных хозяйствующих субъектов - владельцев таких объектов. Составной частью инвестиционной программы является комплекс мероприятий по подготовке инвестиционных проектов к реализации, в соответствии с которыми органы местного самоуправления принимают меры активного поиска источников финансирования объектов муниципальной собственности (частные профильные компании, специализированные инвестиционные компании, банки, бюджетные средства различных уровней, страховые накопительные фонды) и принимают необходимые меры по подготовке объектов к инвестированию.

Организационное направление предполагает совершенствование организационных форм и методов управления муниципальной собственностью. Целью данного направления является создание устойчивой, равновесной и вместе с тем развивающейся системы гарантированного предоставления объектами муниципальной собственности качественных социальных услуг. Одним из ключевых мероприятий данного направления является демонополизация социальных услуг, предоставляемых объектами муниципальной собственности, и создание конкурентной среды в этой отрасли муниципального хозяйства. Проблемой современного развития муниципальной собственности является тот факт, что для решения социальных задач органы местного самоуправления используют муниципальные предприятия без объявления конкурса, без оформления договора муниципального заказа, что не стимулирует их к повышению качества предоставляемых услуг.

Нельзя не согласиться с позицией ряда исследователей, в том числе Э. Маркварта, полагающих, что особая значимость данного мероприятия для муниципальных образований заключается в сохранении и поддержке до настоящего времени в сфере муниципальных услуг негативной ситуации, сложившейся в период существования централизованной плановой экономики и представляющей собой практически повсеместную централизацию подавляющего большинства объектов муниципальной собственности, предназначенных для предоставления социальных услуг, и монополизацию рынков соответствующих услуг.⁷¹ При этом речь идет не только о тех сферах, которые возможно отнести к естественно-монопольным с учетом особенностей процессов предоставления услуги, но и к искусственно монополизированным первично государством, в дальнейшем органами местного самоуправления.

Решение проблемы совершенствования управления муниципальной собственностью невозможно без активного вмешательства государства в регулирование данных отношений, прежде всего путем устранения пробелов в законодательстве, внесением изменений и дополнений в действующие федеральные и региональные нормативные акты, а также путем принятия новых, в целях унификации форм и методов процесса управления муниципальной собственностью.

Выявленные проблемы свидетельствуют о необходимости совершенствования нормативного регулирования в сфере процесса управления муниципальной собственностью, преобразования организационно-правовых форм муниципальных предприятий и учреждений и методов ведения хозяйства с целью оптимизации использования имущественного комплекса муниципальных образований. При формировании комплекса мер по совершенствованию управления муниципальной собственностью и их практическом воплощении безусловно проявляются территориальные, природно-климатические и исторические особенности муниципальных образований. Обозначенные меры предлагается проводить по двум направлениям: экономическому и организационному, которые предполагают совершенствование форм и методов правового регулирования отношений в сфере управления муниципальной собственностью. Реализация мероприятий по указанным направлениям позволит обеспечить разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, соотнеся указанные разграничения на разграничение публичной собственности на государственную и муниципальную, и создаст условия по формированию процедур действенного контроля со стороны населения за эффективностью использования имущественных комплексов муниципальных образований.

Под управлением и распоряжением муниципальной собственностью понимаются действия уполномоченных органов, устанавливающие или изменяющие правовой режим имущества, находящегося в муниципальной собственности, посредством принятия соответствующих актов.

Устанавливаются следующие способы управления и распоряжения муниципальным имуществом:

1. Продажа имущества.

2. Передача имущества в пользование (в том числе в аренду).

3. Передача имущества в залог.

4. Передача имущества в полное хозяйственное ведение.

5. Передача имущества в оперативное управление.

6. Передача имущества в счет оплаты акций акционерных обществ открытого типа.

7. Передача имущества в доверительное управление.

8. Иные сделки, не противоречащие действующему законодательству.

В заключении отметим, что нормативные акты органов местного самоуправления г. Одинцово в сфере управления муниципальной собственностью, соответствуют федеральному законодательству и отвечают поставленным задачам по реализации социально-экономической политики нашего города.