Глава 2. Реализация гражданской правосубъектности муниципального образования

§ 1. Экономическая основа деятельности местного самоуправления

Местное самоуправление в его классических вариантах в наибольшей степени соответствует законам рыночной экономики и развитию демократических процессов в хозяйственной сфере.

Нет преувеличения в утверждении, что «без достаточно развитой системы местного самоуправления, без правового обеспечения возможности самостоятельно решать на местном уровне финансовые, хозяйственно-экономические, социально-бытовые, культурные вопросы в большой степени затруднено и формирование цивилизованных рыночных структур многоукладной экономики, развитие реальной свободы, гарантирование индивидуальных и коллективных прав человека и гражданина»⁴³. Вместе с тем само по себе реформирование организационных структур местного самоуправления не дало бы никаких результатов без решительного обновления отношений собственности в системе местного хозяйства, формирования экономической основы местного самоуправления.

Через понятие экономической основы местного самоуправления раскрываются глубинные процессы достижения местными сообществами самостоятельности в решении вопросов местного значения, развития муниципальной демократии, прав и свобод граждан. Поэтому данное понятие выходит за пределы чисто экономической проблематики; его содержание не только не ограничивается вещно-товарными эквивалентами отношений собственности и, соответственно, установлением материальной (экономической) основы властвования на местном уровне, но и, более того, эта сторона не является главной.

Определяющее значение в содержании понятия «экономическая основа местного самоуправления» имеет его социальная направленность, что обусловливается общим функционально-целевым предназначением местного самоуправления как конституционно-правового института обеспечения основных потребностей граждан по месту жительства посредством оказания публичных услуг населению. Не случайно специалисты, исследующие муниципальную проблематику в рамках методологии экономической теории, исходят из того, что, в частности, под муниципальными инвестициями следует понимать все виды имущественных и интеллектуальных ценностей, которые вкладываются в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта⁴⁴. Социальное наполнение экономических основ местного самоуправления получило отражение и на законодательном уровне.

В ст. 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливается, что экономическую основу составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. При этом, как следует из ст. 50 названного Федерального закона, раскрывающей структуру имущества муниципальных образований и поселений, основным критерием отнесения тех или иных объектов к муниципальному имуществу является их непосредственное или опосредованное социальное предназначение - ориентация на решение вопросов местного значения или осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, либо обеспечение деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

В этом, кстати, отличие приведенного нормативно-правового определения экономической основы местного самоуправления от предыдущих, когда на законодательном уровне назывался наряду с социальным и хозяйственно-экономический критерий данного понятия - служение экономической основы местного самоуправления источником получения доходов местного самоуправления. Поэтому «рыночно-технократический» подход к муниципальной собственности не соответствует ни букве действующего законодательства, ни самой природе этого явления социально-экономической жизни⁴⁵.

Социальная ориентация объектов муниципальной собственности как источника удовлетворения потребностей населения находит подтверждение и наиболее полное воплощение также в самой природе муниципальной собственности как достояния населения.

Далее остановимся на анализе местных бюджетов.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, а также контроль за его исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в пределах полномочий, предусмотренных Уставом, а также Городским положением о бюджетном процессе в г. Одинцово от 25 декабря 2008 г. № 412 ВГД с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 9 февраля 2009 г.)⁴⁶, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законами Московской области.

К собственным доходам бюджета городского округа относятся:

1) средства самообложения граждан, установленные в соответствии со статьей 56 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

2) доходы от местных налогов и сборов по налоговым ставкам;

3) доходы от региональных налогов и сборов по налоговым ставкам;

4) доходы от федеральных налогов и сборов в порядке, установленном ст. 59 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

5) безвозмездные перечисления и иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней;

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей и часть доходов от оказания органами местного самоуправления города Одинцово и муниципальными учреждениями города Одинцово платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

В доходы бюджета города зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, в соответствии со статьей 63 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Расходы бюджета городского округа осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления городского округа ведут реестры расходных обязательств в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов бюджета городского округа на решение вопросов местного значения.

Расходование средств бюджета городского округа на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации не допускается.

Итак, значимость экономической базы, которую в соответствии с законом формируют местные финансы (бюджеты) велика. Однако именно в рамках бюджетного процесса на местах определяется способность органов местного самоуправления удовлетворять потребности населения, а также полноценно и заинтересованно участвовать в хозяйственном развитии территорий. В этой связи ситуация в сфере местных финансов выступает центральным звеном при характеристике результативности муниципальной реформы.

Общая картина наблюдаемых на муниципальном уровне финансово-бюджетных процессов по итогам переходного периода достаточно противоречива. Однако в целом можно констатировать, что «система местных финансов продолжает оставаться неустойчивой, так как закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивают в необходимой мере покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления»⁴⁷.

Формальный характер приобрела и организация бюджетов «низовых», т.е. поселенческих муниципалитетов, что обусловлено высокой дотационностью большинства из них. Таким образом, зависимость местных бюджетов от дополнительных источников финансирования существенно возросла, хотя эта ситуация существенно дифференцируется по различным видам муниципалитетов. Так, по итогам 2009 г., уровень бюджетной дотационности в пределах от 50 до 100% имели 8,3% городских округов (которые оказались финансово наиболее обеспеченными муниципальными образованиями); 27,3% муниципальных районов; 24,3% городских поселений и 61,9% сельских поселений⁴⁸.

Одна из наиболее существенных причин сохраняющейся неустойчивости местных бюджетов - высокий уровень концентрации доходного (налогового) потенциала страны на стадии его первичного распределения. Это повышает зависимость всех нижестоящих бюджетов, в том числе и местных бюджетов, от используемой сегодня модели бюджетно-перераспределительных отношений.

Например, по итогам 2009 г., на федеральный бюджет приходилось 64,8% всех налоговых доходов при их первичном распределении (без учета единого социального налога) и 43,4% конечных расходов (т.е. без учета средств, переданных другим уровням бюджетной системы). Напротив, на систему местных бюджетов приходилось 7,2% всех налоговых доходов при их первичном распределении (без учета единого социального налога) и 22,3% конечных расходов.⁴⁹

Сложившаяся ситуация приводит к тому, что способность муниципалитетов осуществлять свои функции в преимущественной мере зависит от передачи им налоговых долей и/или дотационной помощи из региональных бюджетов, а не от качества их работы по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению и эффективному использованию ее налоговой базы. Во многом это обусловлено тем, что налоговые доходы муниципалитетов практически равны межбюджетным трансфертам (без фонда компенсации), хотя в этих налоговых доходах заметная часть приходится на замещающие дотации дополнительные нормативы налоговых отчислений.

Наиболее ущербно в практике формирования экономической базы муниципального управления то, что в доходной базе муниципальных бюджетов ничтожно мала доля местных налогов, которые должны выполнять не только чисто фискальную, но регулирующую и стимулирующую функции. За местными бюджетами осталось всего два местных налога (в начале 90-х гг. их насчитывалось более 20). В результате тысячи новых «низовых» органов местного самоуправления с самостоятельными бюджетами, а также с формально зафиксированным кругом собственных расходных и доходных полномочий не способны создать условия для реализации главной цели реформы - существенного повышения качества и доступности муниципальных услуг для населения.

В соответствии с бюджетной реформой субъектам Федерации предоставлено право передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе (т.е. без ограничения срока). Но эта возможность не получила достаточно широкого распространения. Это связано с тем, что «преимущественная ориентация на единые нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации, не учитывает значительной дифференциации экономического и налогового потенциала муниципалитетов, а также налоговой базы по передаваемым налогам»⁵⁰.

В результате при передаче доходных источников по единым нормативам насыщение местных бюджетов одних территорий приводит к перенасыщению бюджетов других. Поэтому многие субъекты Федерации минимизируют практику передачи дополнительных налоговых долей в местные бюджеты. Они сознательно удерживают их в состоянии дотационности, предпочитая восполнять ее преимущественно (или исключительно) дотациями на общее финансовое выравнивание. Такая политика также снижает заинтересованность муниципальных органов власти в развитии местного хозяйства.

Думается, что на сегодняшний день формирование прочной финансово-бюджетной базы местного самоуправления не завершено. Остается актуальной проблема обеспечения финансово-бюджетной самодостаточности муниципальных образований, которая не может быть решена в рамках действующей перераспределительной модели бюджетных отношений.

Наиболее существенное значение для дальнейшего повышения результативности муниципальной реформы играет совершенствование налогово-бюджетного процесса на уровне местных финансов. Для этого в ближайшей перспективе следует принять меры к укреплению собственной (гарантированной) налоговой базы местных бюджетов всех уровней, до предела снизив уровень их искусственной дотационности.

С.Д. Валентей, Е.М. Бухвальд предлагают с этой целью пойти на некоторое расширение полномочий субъектов РФ по использованию дифференцированных нормативов передачи на долговременной основе (без ограничения сроков) в местные бюджеты долей налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ. Целесообразно закрепить положение, при котором федеральный законодатель был бы вправе регулировать порядок передачи субъектом РФ налоговых источников на местный уровень (единые нормативы, дифференцированные нормативы и проч.) только по федеральным налогам. Порядок передачи на местный уровень части поступлений от региональных налогов должен определяться субъектами РФ, что должно создать большие стимулы к саморазвитию и отдельных муниципальных территорий, и каждого региона в целом. Одновременно следует решить вопрос об отмене или обязательной компенсации всех льгот по федеральным и региональным налогам, подлежащим зачислению в местные бюджеты. Причем названная компенсация должна осуществляться за счет бюджета того уровня управления, который эти льготы установил⁵¹.

Далее следует рассмотреть вопрос о целесообразности и допустимости расширения прав органов местного самоуправления в области налогового администрирования. Так, например, учитывая, что отчисления от налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в местные бюджеты являются в настоящее время самым значительным источником роста доходов местных бюджетов, целесообразно было бы разрешить ограниченные федеральным законом местные надбавки к действующей «плоской» ставке НДФЛ. Кроме того, для усиления стимулирующей роли данного налога в отношении конкретных муниципальных образований разумно разрешить субъектам Федерации совместно с налоговыми органами разрабатывать и реализовывать систему зачисления НДФЛ в местные бюджеты по месту проживания работников (реализация территориального принципа учета и зачисления НДФЛ).

Однако эти и другие подобные шаги могут обеспечить лишь частичное решение проблемы оптимизации налогово-бюджетного механизма новой модели российского местного самоуправления.

Наиболее существенным вопросом здесь является возможность расширения полномочий субъектов Федерации по адаптации системы местного самоуправления и ее налогово-бюджетной базы к специфическим условиям каждого региона. Прежде всего, это касается права на формирование экономически мотивированной системы местного самоуправления и местных бюджетов, отвечающей реальным условиям и финансово-бюджетным возможностям конкретного субъекта Федерации. Практически это означает, что выгоды от введения самостоятельных местных (поселенческих) бюджетов должны быть соизмерены с объективными издержками такого шага и - что немаловажно - с возникающими рисками, в частности, неэффективного использования и даже утраты (хищения) бюджетных средств.

Решение данной задачи потребует нормативно-правового закрепления системы критериев целесообразности или эффективности формирования сети местных бюджетов, непосредственно связанных с территориальным устройством сети муниципальных образований. Здесь могут быть применены такие критерии, как:

минимальная сумма гарантированных (закрепленных) налоговых доходов в год;

минимальный процент от среднего уровня по субъекту Федерации (или по муниципальному району) душевой обеспеченности поселений поступлениями по гарантированным (закрепленным) налоговым доходам за последние три года;

максимально допустимая доля (процент) расходов, обеспечивающая эффективное управление муниципальными финансами, к абсолютной сумме гарантированных (закрепленных) налоговых доходов соответствующего бюджета в год⁵².

На основе названных критериев целесообразно провести анализ налогового потенциала поселений и выделение трех групп муниципальных районов: 1) финансово стабильные и высокообеспеченные районы; 2) финансово среднеобеспеченные районы; 3) финансово низкообеспеченные районы.

Полагаем, что мониторинг, проведенный по данной или близкой к ней системе критериев, выявит значительное число местных бюджетов, являющихся «балластом» бюджетной системы страны. Речь идет о высокодотационных местных бюджетах, не играющих значимой роли в управлении экономическими и социальными процессами на местах, не способных существенно улучшить обеспеченность населения услугами различных муниципальных учреждений.

Однако ликвидация подобных местных бюджетов, естественно, существенно сократит и число действующих муниципальных образований, особенно поселенческого уровня. Для того чтобы отказаться от экономически неэффективных элементов бюджетной системы, не ликвидируя необходимые населению выборные органы местного самоуправления возможно следующее.

С.Д. Валентей и Е.М. Бухвальд предлагают изъять из ст. 52 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» положения, что «каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет)», и замена его формулой: «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), а при невозможности его формирования и исполнения - иной установленный законодательством источник финансового покрытия закрепленных расходных полномочий»⁵³. Данный шаг позволил бы, сохранив систему «низовых» муниципалитетов, исключить необходимость создания экономически несостоятельных и практически на 100% дотационных местных бюджетов, наличие которых порождает неоправданное возрастание административно-управленческих затрат в сфере муниципального управления.

Возможен и иной вариант - обязательная передача поселенческими муниципалитетами исполнения своего бюджета на районный уровень, если этот бюджет выходит за рамки предельной дотационности.

Кроме того, для оздоровления ситуации в сфере местных финансов и большей нацеленности муниципальных бюджетов на решение специфических местных проблем необходимо законодательно ограничить объем переданных на муниципальный уровень управления и обязательных к исполнению государственных полномочий, например, в пределах 25% от общих расходов соответствующего местного бюджета. Следует установить порядок, при котором передаваемые государственные полномочия выше этого порога «принимаются» и реализуются органами местного самоуправления только на добровольной основе с восполнением им не только полной «стоимости» передаваемых полномочий, но и дополнительных затрат, связанных с их осуществлением на местах.