§ 3. Специфика правосубъектности муниципального образования

В нормативных актах, а также в учебной и научной литературе вопросы гражданской правоспособности муниципальных образований и гражданской правоспособности государства (государственных образований) обычно рассматривается совместно. В принципе, это оправдано. Участие в гражданском обороте субъектов публичного права строится по одной схеме. Однако у муниципальных образований есть одно существенное отличие от государства.           При оценке гражданской правосубъектности государства выделяются публично-правовые и частноправовые элементы. Публично-правовые элементы связаны с тем, что государство является носителем публичной власти. А.А. Иванов выделяет следующие свойства государства, делающие его особым субъектом гражданско-правовых отношений:

- государство само принимает законы, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданского права;

- государство может принимать административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны;           - государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения;           - государство пользуется иммунитетом³⁵.

Рассмотрим эти свойства применительно к муниципальным образованиям.      Статьей 71 Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, следовательно органы местного самоуправления не обладают полномочиями по регулированию гражданско-правовых отношений.

Предметы ведения муниципальных образований содержатся в статье 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в около трехстах федеральных законах, их анализ показывает, что у органов местного самоуправления нет полномочий по  принятию административных актов, порождающих гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны.

Поскольку у муниципальных образований нет властных функций в гражданско-правовой сфере, эти функции не могут сохраняться при вступлении муниципальных образований в гражданский оборот.

Что же касается иммунитета, то иммунитет тесно связан с суверенитетом государства, а муниципальные образования суверенитетом не обладают.

Вышеизложенное не означает, что муниципальные образования, вступая в гражданско-правовые отношения, теряют свой публично-правовой статус. Данный статус иначе, нежели в отношении государства, влияет на правовое положение муниципальных образований.

В юридической литературе отмечается, что     «специфика муниципальных образований заключается не во властных функциях, а в особенностях их правового положения как  участников гражданского оборота. Это отличие от государства должно найти отражение в законодательных актах. Однако в законодательстве правовое положение государства и муниципальных образований регулируют одни и те же, либо аналогичные нормы»³⁶.

Цели правового регулирования статуса государства и муниципальных образований различны. Муниципальные образования в гражданско-правовом смысле не имеют каких либо преимуществ перед прочими субъектами гражданского права. Соответственно, частноправовые субъекты гражданского права не нуждаются в гарантиях равного статуса в отношениях с муниципальными образованиями.

Специфика гражданской правосубъектности муниципальных образований заключается в том, что она, с одной стороны, не тождественна правосубъектности физических и юридических лиц, с другой, отличается от гражданской правоспособности государства.

Поскольку муниципальные образования, как и государство, являются субъектами, имеющими публично-правовую природу, сравним правосубъектность государства и муниципального образования.

Правоспособность государства неотделима от его дееспособности. То есть способность быть носителем прав  возникает у государства одновременно со способностью своими действиями приобретать такие права и обязанности³⁷.

Муниципальное образование, в отличие от государства, представляет собой территорию. Согласно п. 1 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Как и в случае с государством, разделение правоспособности и дееспособности муниципального образования возможно только в случае отсутствия органов местного самоуправления³⁸.

 По общему правилу органы местного самоуправления действуют на постоянной основе, один созыв сменяет другой, и создается преемственность власти. Однако на практике встречаются ситуации, когда муниципальное образование существует, а соответствующих органов местного самоуправления нет.

Очевидно, муниципальное образование приобретает гражданскую правоспособность в момент своего возникновения.

Думается, правосубъектность муниципальных образований может быть разделена на правоспособность и дееспособность.

Муниципальные образования приобретают правоспособность в момент определения их границ и дееспособность - в момент формирования в соответствии со своим уставом  органов местного самоуправления. Муниципальные образования могут также потерять свою дееспособность на определенное время. Особенности такого переходного периода должны найти отражение в федеральном законодательстве³⁹.

Гражданская правосубъектность муниципальных образований имеет также и содержательное отличие от гражданской правосубъектности государства.

Муниципальное образование, как и государство, вступает в гражданский оборот не в своих частных интересах. Рискуем предположить, что у муниципального образования интереса не может быть в принципе. Как уже говорилось выше, муниципальное образование представляет собой территорию, предназначенную для осуществления местного самоуправления. Очевидно, что территория как таковая не может обладать интересом.

Согласно ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Таким образом, как отмечает М.Н. Кудилинский, «муниципальное образование формально-юридически вступает в гражданский оборот для решения вопросов местного значения в интересах населения … это отличает муниципальное образование от государства. В условиях муниципального образования нет формального несовпадения интересов власти и населения. В этом и состоит основная идея самоуправления»⁴⁰.

Перечень вопросов местного значения содержится в ст. 14 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», кроме того, отдельные полномочия органов местного самоуправления содержатся в массе федеральных законах и кодексах Российской Федерации.  Для решения значительного числа вопросов местного значения необходимо участие в гражданском обороте. Это, в частности, относится к:

- содержанию и использованию муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

- организации, содержанию и развитию муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, здравоохранения;

- организации, содержанию и развитию муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

- организации снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

- муниципальному дорожному строительству и содержанию дорог местного значения;

- организации утилизации и переработки бытовых отходов;

- организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

- создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания и т.д.

С одной стороны, практика показывает, что эта деятельность по большей части не приносит прибыли. С другой стороны, решение вопросов местного значения должно осуществляться на средства соответствующего местного бюджета. Это, разумеется, не означает, что  деятельность по решению вопросов местного значения не может приносить прибыль.

Заведомо прибыльным является реализацию такого вопроса местного значения, как обеспечения населения услугами торговли.

В этой связи возникает определенная коллизия. Часть вопросов местного значения может быть решена только путем создания муниципальных унитарных предприятий. К таким вопросам можно отнести все вопросы непосредственного жизнеобеспечения, такие как организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации. При этом в соответствии с п.2 ст. 50 Гражданского кодекса РФ муниципальные унитарные предприятия являются коммерческими организациями и преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности.

Таким образом, «решение вопросов местного значения, в том числе и посредством участия в гражданском обороте, презюмируется убыточным, не приносящим прибыли, а требующим выделения средств из местного бюджета, и в то же время деятельность, посредством которой происходит решение вопросов местного значения, считается коммерческой»⁴¹.

Представляется, что гражданская правосубъектность муниципальных образований не имеет строго целевой направленности на решение вопросов местного значения, она несколько шире. Муниципальные образования вправе участвовать в гражданском обороте не только для решения вопросов местного значения, но и в целях получения прибыли. При этом прибыль может быть получена любыми способами, не запрещенными законом. Тот факт, что правоспособность муниципальных унитарных предприятий специальная, в данном случае не существенен, поскольку собственник при выборе предмета и целей деятельности унитарного предприятия никак специально не ограничен.

Как отмечает Н.С. Тимофеев, «сочетание публично-правовых функций с хозяйственной деятельностью, ярко выраженная суть муниципального образования как субъекта публичных интересов, социальный характер муниципальной деятельности вступают в противоречие с гражданско-правовым пониманием предпринимательской деятельности, направленной на систематическое получение прибыли.

Хозяйственная деятельность муниципального образования имеет другую ценность и деловую направленность. Органы муниципального образования действуют от имени и в интересах населения муниципального образования»⁴².

Следует также обратить внимание на один существенный момент. Гражданская правоспособность муниципального образования не ограничивается его территорией. Муниципальное образование вправе создавать юридические лица не только на своей территории. На практике муниципальные унитарные предприятия создаются практически исключительно на территории соответствующего муниципального образования и осуществляют хозяйственную деятельность в основном в его границах.  В силу этого создание муниципальных унитарных предприятий за пределами своей территории до сих рассматривается практическими работниками системы местного самоуправления как явление исключительное.

Другим отличием правосубъектности государства от правосубъектности муниципальных образований является подзаконный характер деятельности муниципальных образований в сфере гражданского оборота.             Государство также подчиняется законам, однако, как было указано выше, государство может самостоятельно и практически неограниченно расширять свою гражданскую правосубъектность. Муниципальное образование таким правом не обладает.

Итак, вне всякого сомнения, правосубъектность муниципальных образований является специальной, ограниченной законом, что ставит муниципальные образования в один ряд с некоммерческими организациями.

 Таким образом, можно выделить следующие отличительные особенности гражданской правосубъектности муниципальных образований:

1. Гражданская правосубъектность муниципальных образований не тождественна гражданской правосубъектности государства и государственных образований;

2. Гражданская правосубъектность муниципальных образований может быть разделена на гражданскую правоспособность и гражданскую дееспособность, к чему есть теоретические и практические предпосылки;           3. Гражданская правосубъектность муниципальных образований имеет две направленности - на решение вопросов местного значения и на получение прибыли;           4. Интересы муниципального образования при его участии в гражданском обороте формально совпадают с интересами населения соответствующего муниципального образования.