Глава 1. Теоретико-правовые основы правосубъектности муниципального образования как юридического лица публичного права

§ 1. Понятие юридического лица публичного права

Словосочетание «юридическое лицо», использовавшееся ранее почти исключительно в гражданском праве, а затем применительно к классификациям (физические - юридические лица) - в теории права, теперь вошло в конституционное право. Многие зарубежные конституции (Италии, Литвы, Португалии, Словакии и др.) используют этот термин по отношению к различным явлениям (профсоюзам, религиозным организациям, муниципальным образованиям и др.). В Конституции Кипра 1960 г. говорится о «юридических лицах частного права» (ч. 4 ст. 23), в ст. 17 Конституции Греции 1975 г. - о «юридических лицах публичного права»⁴.

В Федеральных российских законах, относящихся к публичному праву (о профсоюзах⁵, партиях⁶, других общественных объединениях), также сказано, что они являются юридическими лицами.

Как отмечает В.Е. Чиркин, термин «юридическое лицо» широко вошел в административное право. Он присутствует во всех принятых в России положениях о федеральных министерствах, службах, агентствах (они утверждены указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ), в положениях о территориальных органах (управлениях, центрах, отделах) федеральных исполнительных органов государственной власти (министерств и ведомств). Таких актов более сотни. За ними следуют положения об исполнительных органах субъектов РФ. Юридическими лицами названы многие другие органы государства, например Центральная избирательная комиссия, Счетная палата⁷.

Есть и решения высших судебных инстанций, которые признают государственные органы (например, управление юстиции Вологодской области) юридическими лицами⁸, хотя практика этого органа по данному вопросу неоднозначна.

В отношении государства, субъектов РФ, муниципальных образований термин «юридическое лицо» не используется. В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ»⁹ государство, субъекты РФ, муниципальные образования названы публично-правовыми образованиями. Понятие территориального коллектива (территориального публичного коллектива) российскому законодательству неизвестно.

В российской литературе термин «юридическое лицо публичного права» впервые использовал, по-видимому, Г.Ф. Шершеневич, заявивший, что на первом месте среди юридических лиц публичного права находится государство - казна¹⁰. Другие лица публичного права он не анализировал, а государство сводил к казне, используя словосочетание «юридическое лицо публичного права» с цивилистических позиций. Для него было важно не исследование особенностей такого юридического лица, а вывод, что государство, будучи лицом публичного права, участвует в гражданском обороте, несет имущественную ответственность как казна. Впоследствии некоторые российские цивилисты также употребляли указанную терминологию, но, во-первых, делали это в основном попутно, а во-вторых, применительно к зарубежному праву, причем утверждали, что в «буржуазном» законодательстве к юридическим лицам публичного права подходят лишь как к участникам гражданского оборота¹¹.

Думается, что к числу наиболее общих признаков понятия юридического лица публичного права можно отнести признаки, выявленные В.Е. Чиркиным, а именно.

Юридическое лицо публичного права - не частноправовое, а публично-правовое образование, причем последний термин должен пониматься в широком значении, а не только как государство, субъект Федерации, муниципальное образование, территориальный публичный коллектив. Эти и другие публично-правовые образования подобного рода (например, территориальные автономии) составляют только часть более широкого понятия юридического лица публичного права, в которое входят, что следует из российского законодательства, также органы и учреждения публичной власти и некоммерческие общественные объединения.

В отличие от юридических лиц частного права юридическое лицо публичного права имеет иное социальное качество. Его назначение в обществе - не предпринимательская деятельность, не участие в гражданском обороте (такие виды деятельности для него могут быть только побочными при достижении основных уставных целей), а решение задач общественного, социального характера.

Как отмечает В.Е. Чиркин, главная цель юридического лица публичного права - выполнение общих дел (для государства, субъекта федерации, муниципального образования, территориального публичного коллектива, органа и учреждения государства или местного самоуправления), стремление к общей пользе (общественные объединения). В целом назначение такого юридического лица в обществе - деятельность во имя общего блага, что включает и общие дела, и общую, точнее, общественную пользу¹².

Различны не только цели и природа юридических лиц частного и публичного права, но также их интересы и воля. Если юридическое лицо частного права (например, акционерное общество) реализует общие интересы группы частных лиц, его участников, которых объединяет главная цель - прибыль, собственная выгода участников, то юридическое лицо публичного права действует в общественных интересах. Вместе с тем в рамках наиболее общего общественного интереса существуют конкретные общественные интересы различных видов юридических лиц публичного права. Они могут быть интересами или отражением интересов определенной социальной, национальной, территориальной или иной общности, всего общества (в первом случае таким юридическим лицом является профсоюз, во втором - национально-культурная автономия, являющаяся общественным объединением, в третьем - территориальный публичный коллектив, в четвертом - государство)¹³.

Юридическое лицо публичного права всегда, хотя и по-разному, связано с публичной властью. Оно либо осуществляет такую власть (органы государства, субъектов федерации, местного самоуправления), либо борется за нее (политические партии), сотрудничает с ней, выступает в качестве составной части групп давления на власть (общественные объединения), составляет источник такой власти (народ, население территориального публичного коллектива). Публичная власть государственных и муниципальных органов и учреждений в пределах их территории, предметов ведения, компетенции, специализации распространяется на неопределенный круг субъектов, что невозможно для коммерческих организаций, такой властью не обладающих.

Юридические лица и частного, и публичного права могут иметь и имеют неодинаковые организационно-правовые формы. В ст. 48 ГК РФ все юридические лица объединены общим термином «организация». Юридические лица публичного права тоже могут быть организациями (партии, профсоюзы и др.), но в публичном праве (и в теории права) существуют более строгие различия. Есть организации, учреждения, органы, территориальные публичные коллективы. Федеральный закон «Об общественных объединениях» называет в том числе общественные фонды и органы общественной самодеятельности. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территориальное общественное самоуправление (объединения жителей по дворам, домам и т.д.) может являться юридическим лицом в отличие, например, от родительских комитетов в школе или общественных движений. Вряд ли можно свести все организационно-правовые формы юридического лица к общему понятию организации, поэтому в качестве наиболее общего термина для характеристики организационно-правовой формы юридического лица (в том числе публичного права) В.Е. Чиркиным предлагается термин «публично-правовое образование»¹⁴.

Неодинаковы способы создания юридических лиц частного и публичного права. Некоторые юридические лица публичного права, имеющие организационно-правовую форму объединения (например, общественные организации), внешне создаются подобно коммерческим организациям (принятие соответствующих учредительных документов, формирование органов, государственная регистрация и т.д.), хотя процедура юридического удостоверения создания публичного объединения, способы государственной регистрации иные.

В отношении юридических лиц публичного права не применяется лицензирование. Для некоторых образований публичного права регистрация обязательна (например, для партий), другие регистрируются в уведомительном порядке (профсоюзы).

Муниципальные образования (они выступают в разных качествах - как форма организации публичной власти, представленной местным самоуправлением, и как публичные территориальные коллективы) регистрируются по мере создания (для них существует специальный реестр).

Иной порядок существует в отношении государственных органов, учреждений. Они создаются не путем объединения членов (участников), а посредством властных мер - принятия законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов министров. Они не нуждаются в процедуре государственной регистрации, необходимой для всех юридических лиц частного права, для общественных объединений и религиозных организаций. Есть и иные способы создания юридических лиц публичного права. Представительный орган муниципального образования, являющийся по закону юридическим лицом, формируется путем выборов (для представительного органа муниципального района возможно частичное применение косвенных выборов). Исполнительный орган местного самоуправления (также являющийся юридическим лицом) может иметь разную структуру и формироваться по-разному, но все это мало похоже на создание юридических лиц частного права.

Субъектный, материальный состав юридических лиц публичного права иной, чем состав юридических лиц частного права. Хотя в некоммерческих объединениях применяются термины «член» и «участник», типичные и для хозяйствующих организаций, и в обоих случаях члены (участники) имеют равные права при решении вопросов объединения, в некоммерческих объединениях природа членства иная. Она связана с иными интересами, о которых говорилось выше. В государственных и муниципальных органах и учреждениях это не члены или участники, а штатный состав государственных или муниципальных служащих, в отношении которых присутствует иерархия, подчиненность¹⁵.

Имея в виду публичный характер территориального коллектива (он формирует свои управленческие органы), несомненно, что членский состав государства (государственно-организованного общества) это прежде всего граждане, муниципального образования - граждане и постоянно проживающие иностранцы и лица без гражданства (они имеют избирательные права на выборах муниципальных органов).

Юридические лица и частного, и публичного права имеют свое имущество, которое находится в условиях разных правовых режимов.

Юридические лица публичного права в качестве конкретной правовой основы деятельности не всегда имеют свой устав. Уставы есть у некоммерческих общественных образований. У органов государства, муниципальных образований его заменяют положения или приказы, изданные вышестоящими органами, руководителями органов, а также принятые руководством учреждения (предварительно согласованные с профсоюзной организацией, если она есть в данном коллективе) правила внутреннего трудового распорядка. Если у государственного, муниципального учреждения есть устав, то он утверждается вышестоящим органом, вплоть до Правительства РФ (уставы некоторых государственных учреждений). Основным документом государства, выступающего как юридическое лицо публичного права, является его конституция. Аналогичный документ (конституция, устав) есть у субъектов федераций, иногда - у автономного образования. Муниципальные образования имеют свои уставы (в некоторых зарубежных странах они называются хартиями).

Система органов юридического лица публичного права иногда может быть похожей на систему органов коммерческой организации (общее собрание, избираемый им исполнительный орган, контрольно-ревизионный орган и др.). Особенно это относится к общественным объединениям. Однако и в данном случае подход другой. Например, в акционерном обществе при решении вопросов (в том числе на выборах руководства) главное значение имеет число (стоимость) акций, с ним связано количество голосов. В общественном объединении все члены имеют равное число голосов. Что же касается государства, государственных и муниципальных образований, территориальных публичных коллективов, то они имеют совсем иную структуру органов: выборные и назначаемые, решающие и совещательные, коллегиальные и единоличные, органы законодательной, исполнительной, судебной власти и т.д.¹⁶

Автономия в деятельности юридических лиц публичного права, как и юридических лиц частного права, существует, хотя, поскольку это автономия по вопросам деятельности другого рода, ее характер, степень и формы иные. В деятельности государственных, муниципальных органов и учреждений, где доминирует назначаемость и подчиненность, строгое разграничение компетенции, жесткий порядок отношений таких юридических лиц с другими субъектами права, автономия ограничена. Вместе с тем такие ограничения имеют разный характер: для органов и учреждений исполнительной власти, где присутствует управленческая вертикаль, они совсем не те, что для законодательной или судебной, чьи ограничения определяются конституцией или законом. Для некоммерческих общественных организаций, являющихся юридическими лицами публичного права, как и для коммерческих организаций, сфера и самостоятельность их деятельности определяются в общей форме законодательством, а детально - их уставами, принятыми в соответствии с законом. Однако нигде автономия не означает вседозволенность, а иерархия - диктатуру.

Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер. Среди форм ответственности есть такие, которые неприменимы к коммерческим объединениям (ограничение полномочий или ликвидация управленческим актом государственного, муниципального органа или учреждения, роспуск представительного органа, временное финансовое управление в субъекте РФ или муниципальном образовании, отрешение от должности главы муниципальной администрации, которая является по закону юридическим лицом, и т.д.). Конечно, существует также ответственность за причинение вреда, другие формы имущественной ответственности, но в случае с государственным или муниципальным органом, учреждением это ответственность не самого органа, учреждения, а тех, чьим представителем он выступает: государства, субъекта федерации, муниципального образования. Кроме того, некоторые государственные, муниципальные органы могут нести политическую ответственность без вины.

Итак, представляется, что юридическое лицо публичного права - это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия.