Глава 2.Классификация правовых актов государственного управления и их действие

2.1. Классификация правовых актов государственного управления

Акты государственного управления весьма разнообразны как по форме, так и по содержанию, поскольку различны органы, их принимающие, факторы и цели, обусловившие их принятие. Отдельным актам свойственны наряду с общими признаками (регулирование общественных отношений, властный характер и т.п.) только им присущие признаки, что и позволяет осуществить их классификацию.

В юридической литературе существуют различные классификации актов государственного управления и соответственно при их составлении использовались различные классификационные признаки (характеристики).

По мнению Д.П. Звоненко, А.Ю. Малумова и Г.Ю. Малумова, основывающемуся на общих положениях теории права, административно-правовые акты необходимо классифицировать по следующим основаниям:

1.По юридическим свойствам - нормативные, индивидуальные, общего значения, смешанного характера.

Нормативные административно-правовые акты содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на многократное применение.

Индивидуальные акты не содержат норм права. Их содержание направлено на разрешение конкретного, носящего индивидуальный характер, вопроса управления. Они принимаются на основе нормативных актов и являются актами применения норм права к конкретным случаям. Это наиболее распространенный вид административно-правовых актов, посредством которых оперативно решается большое количество вопросов и дел, возникающих в процессе осуществления управления.

Правовые акты управления общего значения - приказы, постановления, распоряжения, как правило, содержат какие-либо кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.) либо общие требования (усилить внимание к определенным категориям дел, повысить требовательность, бережнее относиться к природе, экономить ресурсы и т.д.).

Акты смешанного характера содержат как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам либо содержат и общие требования. Такие акты управления принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления¹.

2.По сроку действия - с неопределенным сроком действия (бессрочные акты), срочные и временные.

3.По органам, издающим правовые акты государственного управления, они делятся на следующие:

• указы и распоряжения (издает Президент Российской Федерации или глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации);

• постановления и распоряжения (принимаются органом государственного управления общей компетенции - Правительством Российской Федерации, правительствами субъектов Российской Федерации);

• приказы - издаются, как правило, руководителями всех уровней органов исполнительной власти, в том числе в милитаризованных структурах. По содержанию приказ может быть как нормативным, так и индивидуальным актом;

• инструкция, так же как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона или акта вышестоящего органа управления. Поэтому, в отличие от приказа, инструкция всегда является нормативным актом. Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяют порядок выполнения работ или совершения отдельных действий.

Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами исполнительной власти. Например, приказы, инструкции и другие нормативные акты принимаются руководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов¹.

А.А. Гришковец классифицирует акты государственного управления по территории действия и по форме выражения.

4.По территории действия различают: акты, действующие в масштабе Российской Федерации, федерального округа, республики в составе Российской Федерации; акты, действующие в масштабе административно-территориальной единицы (края, области, города, района и т.д.); межтерриториальные акты (действуют в пределах нескольких административно-территориальных единиц, например при чрезвычайных ситуациях: землетрясениях, наводнениях, эпидемиях, эпизоотиях); локальные.

5.По характеру компетенции они делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.

Акты общего управления издаются органами управления общей компетенции (Президентом РФ, Правительством РФ, президентами и правительствами республик, входящих в состав РФ, главы администраций краев, областей и другими органами общей компетенции).

Акты межотраслевого (надведомственного) управления принимаются органами межотраслевого, а в некоторых случаях и отраслевого государственного управления (Министерством финансов РФ, МВД России - Правила дорожного движения...). Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами, организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами.

Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли управления. Они издаются министрами, руководителями ведомств, управлений и т.п.

6.По форме выражения акты государственного управления подразделяются на словесные и конклюдентные.

Словесные акты - это акты управления, выраженные посредством слов, они могут быть письменными или устными.

Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный официальный письменный документ. Во многих случаях акт имеет юридическую силу лишь тогда, когда соответствующим образом письменно оформлен.

Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т.п.). Чаще всего они издаются в процессе оперативного решения вопросов управления, особенно в силовых структурах. Так же как и письменные, они влекут юридические последствия.

Конклюдентные акты. Воля субъекта управления может выражаться посредством сочетания определенных жестов, сигналов, движений, знаков, звуков и других конклюдентных действий. Таковы, например, жесты милиционера, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного, воздушного транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения, сигналы светофоров, дорожные знаки и разметка дорог.

Несоблюдение предписаний, выраженных конклюдентным способом, также может повлечь за собой определенные юридические последствия¹.

Классификация способствует изучению особенностей отдельных видов актов управления, их ранжированию, разработке различных методик применения актов. Она позволяет определить правовую природу актов управления, значение их различных видов. Классификация актов управления имеет не только теоретическое, но и практическое (эмпирическое) значение для юридической практики, которая является не только одним из видов социальной практики, но и объектом всей юридической теории. Так, например, грамотная классификация актов управления может оказать существенную помощь, во-первых, различным субъектам нормотворческого процесса; во-вторых, толкователям юридических документов; в-третьих, при осуществлении различных видов систематизации (например, инкорпорации).