2.3. Структура функций социального государства
Исходя из функционального критерия в классификации социальных государств в качестве первичной классификации должна выступать историческая периодизация возникновения социальных функций на основе последовательности формирования соответствующих характеристик. Выделенные нами шесть этапов формирования константных свойств, атрибутов социального государства позволяют нам определить «вертикальную», по степени представленности социальных функций, типологию.
При этом становление социального государства – процесс, растянутый во времени, включающий этапы, фиксирующие появление у государства новых свойств, целей и функций и механизмов их реализации. Рассмотренный ранее набор констант определяет свойства современного социального государства от возникновения определенного специфического качества до наиболее его современных форм. Переход на каждый новый уровень развития социального государства обусловлен появлением новых свойств и функций, обеспечивающих достижение нового качества.
Устойчивые свойства, атрибуты социального государства определяют его особенные системные качества. Часть этих качеств – например, такие, как доступность социальной поддержки государства всем членам общества, государственное социальное обеспечение, социальная защита и обеспечение занятости, ответственность за уровень благосостояния граждан, – являются целями системы, другие – правовая природа социальной политики, наличие социального бюджета, наличие гражданского общества – это непременные условия достижения данных целей, развитие которых выступает как условие существования данной системы, ее функционирования и развития.
Атрибуты социального государства – это не только фиксируемые качества, отличающие социальное государство от других государственных форм, но и системообразующие цели данной телеологической системы, обеспечивающие ее специфическую активность, определяющие ее функциональную структуру. Атрибуты задают основные направления деятельности социального государства, определяя наборы его функций.
Каждая из функций социального государства реализуется посредством определенных механизмов. Под механизмами функций понимаются конкретные способы их реализации, в качестве которых в нашем случае выступают система социального страхования, пенсионная система, система занятости, система социальной защиты и др.
С учетом того, что социальные цели государства, как и любые обобщенные цели, представлены иерархизованной системой, деревом целей, их реализация так же осуществляется через сложные функциональные системы, обеспеченные, в свою очередь, системой механизмов.
Механизмы социальных функций представляют собой системы конкретных действий, направленных на реализацию определенных функций, обеспечивающих и облегчающих этот процесс, формирующих условия функционирования.
Если системообразующие цели и функции могут существовать в качестве идей, правовых норм, этических принципов, политических деклараций и абстракций «общественного договора», то механизмы реализации функций имеют материальную вещественную форму, воплощенную в специализированных институтах, которые осуществляют объективирование механизмов реализации функций, их регулирование и развитие. Социальные государственные институты – это организационные формы, обеспечивающие работу социальных механизмов, в качестве которых могут выступать специализированные организации – органы социальной защиты, страховые фонды, социальные службы, социальные фонды, негосударственные пенсионные фонды, страховые компании, государственный пенсионный фонд и т. п. Необходимо отметить, что реализация социальных функций государства обеспечивается механизмами и социальными институтами, часть которых может и не быть государственными, но деятельность которых способствует достижению государственных целей.
Социальные механизмы и институты, обеспечивающие реализацию социальных функций и являющиеся элементами социального государства, задаются, активируются и регулируются государством. Обеспечение работы социальных институтов, соответствующих им социальных механизмов и реализации социальных функций, осуществляется государством через социальную политику, в основе которой – системообразующие свойства социального государства.
Формальная схема элементов системы социального государства в виде замкнутой цепи представлена на рис. 2.1.
Рис. 2.1. Схема элементов системы социального государства
Возникновение социальных функций государства – это не одномоментный процесс, а долгий эволюционный путь, состоящий из нескольких этапов.
На первом этапе социальные цели, изначально присущие государству, достигаются через правовые, административные, политические и в первую очередь экономические функции. Можно говорить о том, что на этом этапе в качестве социальных целей выступают цели экономического выживания и безопасности, а чисто социальных целей нет.
Позже появляются собственно социальные цели, которые носят достаточно обобщенный характер и адресованы большим социальным группам и целым сословиям. Данные цели достигаются через стимулирование социальной активности общественных институтов и в форме единичных государственных актов.
И только с середины XIX в. в развитых странах социальная активность государства приобретает устойчивый целенаправленный характер и оформляется в систему государственных функций.
Возникновение и развитие социальных функций является двойственным процессом. С одной стороны, возрастает количество социальных функций, а с другой – происходит включение социальных функций в сложные функциональные системы и в результате – «социализация» иных функций.
Функции социального государства – это главные направления его деятельности, выражающие его сущность. В отличие от социальных функций, присущих любому государству, выступающих на ранних стадиях развития государственных форм в виде общих принципов деятельности государства, например, перераспределения богатства, регулирования трудовой деятельности, или в виде экономических функций, функции социального государства появляются только на определенных стадиях развития производственных отношений, с изменением места человека в структуре производительных сил, с возникновением нового эволюционного типа индустриального государства.
Особенностью социальных функций социального государства является их направленность на достижение специфических целей, в других формах государственности не существующих. Общественные гарантии выживания, поддержка малоимущих и бедствующих существовали всегда, но только для социального государства удовлетворение социальных потребностей – цель.
Появление у государства новых социальных задач, с одной стороны, порождает новые, специфические для государства функции, а с другой – трансформирует многие традиционные его функции, придавая им социальное значение.
Назовем этапы развития социальных функций государства:
1. Первичные социальные функции – регулирование трудовой деятельности, регулирование отношений среди членов общества, обеспечение общедоступности естественных благ и т. п.
2. Экономические функции, направленные на достижение социальных целей, – создание благоприятных экономических условий, регулирование природопользования, повышение уровня личного потребления и др.
3. Общие социальные функции – обеспечение доступного здравоохранения и образования, удовлетворение культурных запросов и т. п.
4. Социальные функции социального государства – обеспечение занятости, социальное обеспечение и пр.
Пройдя через эти четыре этапа, социальные функции стали ведущими по отношению к другим государственным функциям, трансформируя их под социальные цели. Самый яркий пример дает трансформация экономики под социальные задачи в форме социально ориентированного рыночного хозяйства.
Социальная ориентированность многих функций социального государства порождает объективные трудности в их систематизации и определении механизмов реализации. К собственным функциям социального государства относятся только те, через которые реализуются его основные характеристики, проявляющиеся в виде атрибутов или константных свойств.
Другими словами, под функциональной системой социального государства понимается совокупность функций и связей между ними, через которые реализуются его специфические цели, выступающие в виде системообразующих устойчивых свойств (атрибутов).
Нужно оговориться, что речь идет только о специфических функциях социального государства, непосредственно вытекающих из его задач. Эта оговорка важна для понимания того, что каждая из этих функций при реализации многократно дробится, образуя функциональное дерево, каждая веточка которого может быть инкорпорирована в функциональную систему, содержащую экономические, политические и другие функции и направленную на достижение иных, не только социальных, целей.
Таким образом, атрибутами социального государства являются:
• доступность социальной поддержки для всех;
• правовая природа социальной политики;
• наличие системы социальных бюджетных выплат;
• наличие государственных структур социальной защиты, социального обеспечения и занятости;
• принятие государством ответственности за достойный уровень благосостояния граждан;
• наличие гражданского общества.
Они служат основанием выделения собственно социальных функций государства. Способы реализации данных специфических качеств и являются свойственными социальному государству функциями.
Новые цели, появляющиеся у государства в новых культурно-исторических условиях, обусловливают формирование ранее отсутствующих функций, обеспечивающих достижение данных целей, которые, в свою очередь, придают государству новые качественные характеристики, закрепляемые в виде его свойств или атрибутов. В то же время устойчивые свойства государства, становясь принципами, исходными условиями и целями его деятельности, существенным образом модифицируют и влияют на дальнейшее развитие функций, через которые они реализуются.
Иерархия становления функций социального государства представлена следующим образом:
1. Социальное обеспечение;
2. Обеспечение доступного здравоохранения и образования;
3. Социальная защита;
4. Сглаживание социального неравенства;
5. Обеспечение занятости;
6. Предоставление социальных услуг;
7. Проведение государственной социальной политики.
Рассмотрим более подробно каждую из этих функций.
Функция социального обеспечения является самой ранней функцией социального государства. С нее началось изменение отношений общества и личности, приобретение государством социальных качеств, именно она стала первой изначальной социальной обязанностью государства.
Сопоставление данной функции с атрибутами социального государства показывает, что с ее развитием расширяется и перечень константных признаков, которыми она обусловлена. В период становления социальное обеспечение напрямую связано с реализацией принципа всеобщей доступности социальной поддержки. Затем социальное обеспечение получает закрепление в правовых актах и становится неотъемлемым правом человека. В дальнейшем данная функция начинает реализовываться через бюджетное финансирование и создание государственных структур социального обеспечения. На более поздних этапах развития социального государства через нее реализуется принцип ответственности государства за достойный уровень благосостояния граждан.
Функции обеспечения доступного здравоохранения и образования не являются присущими только социальному государству. Будучи условиями физической и экономической жизни людей, они в той или иной форме реализуются и в других исторических формах государства. Особенность их реализации в социальном государстве связана с тем, что они становятся неотъемлемыми правами людей, а их обеспечение – обязанностью государства. Механизмом их реализации становятся государственные ассигнования, а для здравоохранения – система социального страхования.
Таким образом, через функцию обеспечения доступного здравоохранения и образования реализуются такие свойства социального государства, как правовая природа социальной политики и наличие социального бюджета.
Всеобщая доступность социальной поддержки, правовая природа социально-политического регулирования социальных процессов, социальное бюджетное финансирование и наличие специализированных государственных структур лежат и в основе функции социальной защиты.
Функция социальной защиты не может быть реализована без существования в государстве принципов всеобщности, правовой основы, бюджетного финансирования, но только создание государством специализированных государственных структур делает эту функцию реальной. Дальнейшее развитие этой функции связано с реализацией принципов ответственности за уровень жизни граждан.
Отсюда мы видим, что связь между константными признаками и функциями, через которые они выражаются, возникает не одномоментно, а является эволюционным процессом.
Государственная ответственность за уровень благосостояния появляется у социального государства наряду с созданием условий для развития гражданского общества. Реализация государством этих двух целей ведет к появлению двух новых функций – обеспечение занятости и предоставление социальных услуг.
Принятие государством на себя этих функций также знаменует собой переход к активной государственной социальной политике.
Обеспечение занятости, возникнув как государственная функция в период Веймарской республики и получив яркое выражение в политике Нового курса Ф. Рузвельта в период преодоления Великой депрессии в США в начале 30-х гг. ХХ в., собственно постоянной государственной функцией, включенной в систему основных функций государства, становится только после Второй мировой войны.
Обеспечение занятости и предоставление социальных услуг опираются на все сложившиеся до этого инвариантные свойства социального государства, включая создание специализированных государственных структур.
Новые атрибуты социального государства становятся важнейшими условиями реализации более ранних функций, например социального обеспечения, общедоступного здравоохранения и образования, социальной защиты и сглаживания социального неравенства.
Предоставление социальных услуг, появившихся как функция социального государства во второй половине ХХ в., фиксирует новое качество социального государства и определяет уровень его развития. С реализацией данной функции социальное государство не только берет на себя ответственность за уровень благосостояния населения и ответственность за социальную политику, но и начинает выступать как прямой субъект удовлетворения социальных потребностей человека, непосредственно обеспечивая ему реализацию расширяющегося перечня социальных услуг. По сути, появление у государства данной функции можно рассматривать как переход государства из состояния тотального подавления индивида, насилия над ним в состояние, когда государство подчинено интересам каждого человека, служит обществу и отдельному человеку.
Данная функция, опираясь на всю систему атрибутов социального государства, напрямую реализуется через механизмы гражданского общества.
Проведение государственной социальной политики (последняя, седьмая функция), включенной в структуру общеполитических функций государства, – принципиально новое явление в развитии социального государства. Социальная политика уже не связана с формированием нового, не существовавшего на предыдущих этапах атрибута социального государства. Эта функция реализуется через все ранее возникшие свойства на основе их интеграции в единую систему.
Исходя из этого можно сделать вывод, что дальнейшее развитие функциональной системы социального государства обеспечивается разным уровнем развития, активности отдельных его атрибутов в рамках одной системы (табл. 2.1).
Таблица 2.1
Последовательность формирования специфических функций социального государства
х – атрибут социального государства, обусловливающий появление конкретной функции.
+ – атрибут социального государства, реализующийся через конкретную функцию.
Сама история становления социальных функций государства свидетельствует о том, что с приобретением государством новой социальной сущности перечень его функций постоянно расширяется. Можно только констатировать, что данные семь функций являются базовыми, отражающими родовую природу социального государства на современном этапе его развития. Можно также сделать вывод, что данный перечень – необходимый и достаточный для отнесения конкретного государства к категории социального в его развитом виде. Дифференциация же социальных государств идет по степени выраженности данных семи функций и за счет их конкретных проявлений.
Выраженность данных функций в различных странах различается как по уровню активности их реализации, так и по формам их проявления. Каждая из обозначенных нами функций при реализации дробится на ряд более конкретных, что создает трудности в их классификации. Например, некоторые авторы в качестве самостоятельной функции в социальном обеспечении выделяют установление государственных пенсий; обеспечение доступного здравоохранения трактуется как охрана труда и здоровья; социальная защита описывается как государственная поддержка семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан или – в иной терминологии – как социальная защита внеэкономических субъектов общества: детей-сирот, инвалидов и других категорий населения, не способных к самообеспечению, а также через функции установления минимального размера оплаты труда и гарантированного прожиточного минимума и иных гарантий; сглаживание социального неравенства часто определяется как функция перераспределения в обществе; предоставление социальных услуг конкретизируется через функции социального патронажа, программ реабилитации отдельных социальных групп, создание необходимых жизненных условий для отдельных категорий людей и регионов, в том числе формирование жизненной среды для инвалидов.
Естественно, в конкретных социокультурных условиях различных стран этот раскрывающий содержательную сторону набор частных функций будет различен, как различна и интенсивность их проявления.