О методологии анализа политической системы

В заявлениях политических деятелей, трудах ученых и статьях журналистов предлагаются самые различные варианты реформирования российской политической системы. Но большинство этих предложений не сопровождается необходимой аргументацией, страдает очевидной приверженностью определенным политическим и идеологическим штампам и установкам, не учитывает реальную ситуацию в стране и т.д. В связи с этим представляется оправданным определить основные подходы к выработке оптимальной модели политической системы в целом, и в том числе оптимальной модели государства, критерии оценки ее обоснованности и целесообразности.

Во-первых, главным из этих критериев должно стать требование научной объективности. Политическая ангажированность, упорство в отстаивании своих партийных интересов и идеологических догм должны уступить место сугубо научному анализу достоинств и недостатков предлагаемых вариантов. Это в одинаковой степени относится и к сторонникам возврата к старой советской модели политического устройства, и к пропагандистам либеральных политических ценностей.

Во-вторых, и этот критерий дополняет первый, - необходимо рассматривать все многообразие возможных вариантов. Совершенно недопустимо навязывание безальтернативности выбора под лозунгом “иного не дано”. Красноречивым примером ущербности такого подхода может служить практически полное замалчивание в период перестройки опыта чрезвычайно эффективных китайских реформ, попытки доказать невозможность его применения в российских условиях - в период господства радикал-либерального курса. Даже после официального признания на ежегодной сессии Всемирного банка и Международного валютного фонда в 1997 г. в Гонконге китайской модели экономических реформ наиболее успешной продолжается ее игнорирование, что все больше противоречит здравому смыслу и интересам страны.

В-третьих, совершенно оправданными представляются попытки применения в России опыта государственного и политического строительства стран Запада. Однако при этом недостаточно эклектически выдергивать из этого опыта отдельные фрагменты и оставлять без внимания другие. Так, если за пример механизма разделения властей принимается опыт США, то непременно должен приниматься и такой его элемент, являющийся важнейшим фактором обеспечения политической стабильности, как невозможность досрочного роспуска Конгресса никем и ни при каких обстоятельствах. Кроме того, целый ряд новых индустриальных государств Восточной и Юго-Восточной Азии, монархических режимов Арабского Востока, стран Латинской Америки за последние десятилетия достиг впечатляющих успехов не только в построении современной рыночной экономики, но и в решении острых социальных проблем, упрочении демократических начал своей политической жизни. Поэтому рамки анализа и учета зарубежного опыта должны быть расширены как в содержательном, так и в политико-географическом аспектах.

В-четвертых, нельзя игнорировать тот очевидный факт, что в процессе политического развития России, в том числе в советский период, выработано много самобытных, национальных форм политических институтов и политических механизмов, показавших свою эффективность в российских условиях. Этот опыт должен быть переосмыслен применительно к современным задачам.

В-пятых, для эффективного политического строительства и управления политическими процессами необходимо отказаться как от односторонней, чрезмерно идеологизированной ориентации на западные политические стандарты, так и от преувеличения уникальности, исключительности российской специфики. Наиболее плодотворным представляется путь поиска оптимального сочетания политического опыта зарубежных стран с историческим опытом и специфическими условиями политической жизни России. Еще в начале ХХ века русскими философами не революционного направления выдвигалась идея синтеза либерализма и консерватизма (П.Б. Струве), духовных начал славянофильства с культурными и социально-политическими ценностями Запада (Н. А. Бердяев, Л. П. Карсавин). Ее реализация может помочь приблизиться к выработке консенсуса по вопросам политического будущего страны.

В-шестых, при определении требуемых пропорций между мировым и российским опытом, оценке тех или иных вариантов конструирования новой модели политической системы и государства в целом или их отдельных элементов главным критерием должны быть не какие-либо абстрактные задачи, например, “встраивания в мировую цивилизацию”, а национально-государственные интересы России. Такой подход как раз и будет означать реальное освоение опыта цивилизованных западных стран, и прежде всего США, для которых собственные национальные интересы являются безусловным приоритетом.

В-седьмых, весь исторический опыт России, да и других стран свидетельствует о том, что подлинно стабильной и эффективной может быть лишь та политическая система, то государство, которые отвечают интересам большинства граждан, а не отдельных малочисленных эгоистичных групп. Следовательно, критерий такого соответствия так же должен быть одним из основных.

Применение всего комплекса перечисленных критериев к мировой и отечественной политической практике показывает, что особое значение, особую ценность в современных условиях приобрели такие черты государства, которые определяют его отношения с обществом, социальными группами и отдельными гражданами. Их цивилизованный характер, уважение прав человека и национальных меньшинств, высокая правовая культура всех субъектов общественных отношений нашли воплощение в понятии правового, демократического государства.

Однако, эти определения не раскрывают в полной мере сущность современного высокоразвитого государства. В мировой теории и практике государственного строительства в последние десятилетия в качестве его комплексной сущностной характеристики все больше утверждается понятие “социальное государство” (от немецкого Sozialstaat).

Сущность и критерии социального государства

Процесс возникновения и становления социального государства имеет долгую и сложную историю. В настоящее время оно существует в трех основных проявлениях и его можно анализировать на следующих трех соответствующих уровнях: на научном - как идею и ее развитие в целом ряде концепций, на нормативном - как конституционный принцип, закрепленный в Основных законах все возрастающего числа стран, на эмпирическом - как реальную практику деятельности государственных институтов по решению социальных проблем общества и социальных групп.

Идейная основа социального государства восходит к представлениям античных мыслителей об идеальном государственном устройстве, обеспечивающем всеобщее благо для всех граждан, его практическое формирование - отражает объективный процесс возрастания социальной роли государства в регулировании общественных отношений в индустриальном и постиндустриальном обществах. Промышленная революция и индустриализация стран Западной Европы вызвали новое резкое классовое расслоение общества, породили острый социальный антагонизм между рабочим классом и буржуазией. Леворадикальный путь разрешения этого основного противоречия капиталистического общества нашел свое воплощение в теории марксизма, в социалистической революции и практике социалистического строительства. Социал-реформистский путь - в различных концепциях постепенного совершенствования, эволюции буржуазного общественного строя, в том числе посредством создания социального государства, в практике социально-экономических и политических реформ, проводимых буржуазным государством.

Понятие “социальное государство” впервые было выдвинуто в середине ХIХ века знаменитым немецким государствоведом и экономистом Лоренцем фон Штейном (1815 - 1890), чья теория социального государства сложилась под влиянием философии Гегеля, французских социалистических доктрин, в результате анализа развития капитализма и классовой борьбы в Германии. Он считал, что идея государства заключается в восстановлении равенства и свободы, в поднятии низших, обездоленных классов до уровня богатых и сильных, что государство должно “осуществлять экономический и общественный прогресс всех его членов, так как развитие одного является условием и следствием развития другого и в этом смысле мы говорим об общественном или социальном государстве” (von Stein, 1876, S. 215). Социальное государство по Штейну, должно не только узаконить и охранять господствующих, но и сознательно служить интересам народа.

Среди либеральных ученых взгляды Штейна разделял Фридрих Науманн. Его представления об активном вмешательстве государства в хозяйственные и социальные отношения стали традиционным существенным элементом раннего немецкого либерализма (см.: Gall, 1975, S. 324-356). Либералы ставили перед государством задачу не только защищать собственность и социальный порядок, но и материально и морально поднять низшие классы через широкие социальные реформы (см.: Sheehan, 1983, S. 36-43).

Наиболее радикальную теоретическую основу интервенционистского социального государства выдвинул в 1879 г. немецкий экономист Адольф Вагнер, сторонник государственного и христианского социализма, определявший свои воззрения как социально-правовые. Его концепция предусматривала превращение буржуазного государства в “государство культуры и всеобщего благоденствия”, огосударствление железных дорог, горных предприятий, банков и страховых организаций, интеграцию рабочего класса в государство и общество при отрицании политических и социальных революций” (Ritter, 1989, S. 76).

Идеи социальных реформ через превращение буржуазного государства в народное, рассматривающее благосостояние всех граждан как свою главную задачу, традиционно пользовались широкой поддержкой в немецком рабочем движении, его различных обществах, союзах, политических и профсоюзных организациях. Социал-реформистского направления в вопросах государственного строительства придерживалось также и большинство вождей немецкого рабочего класса.

Сильное давление снизу в пользу улучшения социально-экономического положения трудящихся сочеталось в Германии с традицией реформ сверху. В результате во второй половине ХIХ - начале ХХ века в стране был выработан и законодательно закреплен ряд мер государственного и общественного характера по защите социальных интересов низших классов. Так, например, в 1910 г. в Германии было введено обязательное пенсионное страхование. Борьба трудящихся за свои права, идеологические и научные дискуссии о путях социализации деятельности государства, постепенное введение мер государственного регулирования социальных отношений в этот период имели место и в других индустриальных странах и прежде всего в Англии и Франции.

Мощным толчком для дальнейшего развития теории и практики социального государства послужили мировой экономический кризис 1929 - 1933 гг. и Вторая мировая война. “Новый курс” президента Ф.Рузвельта в США включил в себя законодательное закрепление права рабочих на коллективный договор и организацию профсоюзов, общегосударственные мероприятия по борьбе с безработицей, помощь фермерам, решительные шаги в направлении социального обеспечения, ликвидации детского труда и сокращения рабочего дня, введения пенсии по старости. Он представлял собой американский вариант интенсивного внедрения практики социального государства, предотвратил весьма вероятную социальную революцию, на многие десятилетия предопределил основные направления социальной политики американского государства.

Особую роль в создании в западных странах социального государства сыграл так называемый “План Бевериджа”, представленный в конце 1942 г. британскому парламенту председателем одного из его комитетов Уильямом Бевериджем и начавший осуществляться лейбористским правительством с 1945 г. План рассматривался его автором как часть “всеохватывающей политики социального прогресса” и предусматривал новую организацию всей системы социального обеспечения через расширение социального страхования вплоть до охвата им почти всех граждан государства, а также через гарантию единого национального среднего дохода, которого хватало бы на скромное поддержание жизни. Ядром плана была тесная связь социальной политики с государственной экономической политикой, нацеленной на обеспечение полной занятости. Предусматривались создание безвозмездной, доступной всем гражданам государственной системы здравоохранения, контроль заработной платы и цен, постепенное устранение частной собственности на средства производства и другие меры. План Бевериджа был использован в социальной деятельности послевоенных правительств Бельгии, Дании и Нидерландов, при создании современной системы социального обеспечения Швеции, являющейся лучшей в Европе, послужил моделью при обсуждении вопросов социально-политического развития и в послевоенной Германии.

После Второй мировой войны начался качественно новый этап в развитии социального государства - его возведение в конституционный принцип, его интерпретация как особого типа государства. Впервые социальное государство в качестве конституционного принципа было зафиксировано в статье 20 Конституции ФРГ 1949 года, провозгласившей Германию “демократическим и социальным федеративным государством” (Конституции государств Европейского Союза, 1997, с. 187). Согласно ст.1 Конституции Пятой республики 1958 года, “Франция является неделимой, светской, социальной, демократической Республикой” (Конституции государств Европейского Союза, 1997, с. 665).

В несколько иных терминах положение о социальном государстве закреплено в Конституции Италии 1948 года. В соответствии со ст.2, “Республика признает и гарантирует неотъемлемые права человека - как частного лица, так и как члена общественных объединений, в которых проявляется его личность, - и требует выполнения непреложных обязанностей, вытекающих из политической, экономической и социальной солидарности” (Конституции государств Европейского Союза, 1997, с. 423).

В последующие годы практика конституционного закрепления статуса социального государства получила дальнейшее распространение. После свержения диктаторских режимов и установления демократии Испания провозгласила себя в 1978 г. правовым демократическим социальным государством (Конституция государств Европейского Союза, 1997, с. 371)., а Португалия в 1975 году - суверенной республикой, ставящей своей целью построение свободного, справедливого и солидарного общества (Конституции государств Европейского Союза, 1997, с. 521).

Обязанности государства в области обеспечения благосостояния и социальных прав граждан установлены Конституцией Швеции 1974 года. (Конституции государств Европейского Союза, 1997, с. 701). Эту тенденцию поддержал и ряд бывших социалистических стран Восточной Европы. Так, например, согласно своим конституциям, “Румыния является правовым, демократическим и социальным государством”, а “Республика Польша - демократическое, правовое государство, осуществляющее принципы социальной справедливости” (Конституции государств Восточной Европы, 1996, с. 8).

Конституционное закрепление обязательств государства перед гражданами в социальной сфере является достижением отнюдь не только европейских стран. Даже раньше, чем в ФРГ, в Конституции Японии 1947 года в статье 25 было провозглашено: “Во всех сферах жизни государство должно прилагать усилия для подъема и дальнейшего развития общественного благосостояния, социального обеспечения, а также народного здоровья” (Конституции зарубежных государств, 1996, с. 295).

В настоящее время все развитые страны мира, независимо от наличия или отсутствия в их Основных законах соответствующих положений, в большей или меньшей степени де-факто являются социальными государствами.

Что представляет собой социальное государство как научная категория, какова его сущность как общественного явления? Большинство российских ученых рассматривают эти вопросы через призму специфической деятельности государства в социальной сфере. Так, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, один из инициаторов внесения положения о социальном государстве в текст Конституции России М. В. Баглай, считал, что социальным “называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности” (Баглай, 1997, с. 118-119).

Доктор политических наук Э.Я. Баталов отмечал, что становление индустриального, а потом и постиндустриального общества вызывает потребность в социальном государстве как “государстве, принимающем на себя ответственность за положение дел в социальной сфере, а стало быть, рассматривающем политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих функций” (Баталов, 1997, с. 48).

Значительный научный интерес представляют подходы к трактовке сущности социального государства зарубежных исследователей. Для немецких ученых характерно прежде всего увязывание деятельности такого государства по социальной защите граждан и рыночной экономики, покоящейся на частной инициативе и приносящей средства для социальных программ (см.: Braun, 1990, S. 42).

По мнению Х. Байера, “современное социальное государство - это централизованно управляемая забота об обеспечении всех граждан во всех жизненных положениях, которая раскрывается как первейшее проявление современной демократии, при том, что социальная справедливость основывается на экономическом либерализме” (Bair, 1988, S. 9).

Более сложные научные схемы выстраивают испанские специалисты по теории социального государства. Так, например, М. А. Гарсия Эррера рассматривает его в контексте отношений между экономикой и политикой, политической властью и рынком, [c.50] когда капиталистическое развитие экономики сочетается с внедрением публичной власти в рынок и распределение богатств. При этом фундаментом, лежащим в основании социального государства, является пакт между политическими классовыми организациями с противоречивыми интересами, после заключения которого согласовываются основные документы, радикальным образом затрагивающие форму государства, экономическую структуру и условия жизни граждан. Само социальное государство, базирующееся на социальных преобразованиях и достижении материального равенства, существует только лишь пока материализуются характеризующие его социальные идеи (см.: Herrera, 1994, p. 135-137).

Другой испанский исследователь, М. Арагон, подчеркивает отсутствие четкого определения того, что можно было бы назвать социальным государством и невозможность точной его идентификации как конкретной политической формы, обращает внимание на такую, безусловно, присущую, по его мнению, социальному государству черту, как его “открытый характер, когда все подлежит обсуждению и нет места никакому абсолютизму - ни абсолютизму свободы, ни абсолютизму равенства. Оно ведет себя как государство, которое претендует на поддержание равновесия между свободой и равенством, причем равновесие находится в постоянном напряжении и потому является динамическим, а не статическим, восприимчивым к постоянным усовершенствованиям и интерпретациям, как это и присуще политической форме, основанной на демократическом плюрализме” Далее М. Арагон отмечает, что “конституционный принцип социального государства сам по себе не требует особых изменений состава и функционирования государственных органов и действует только как принцип, направляющий деятельность государства на уменьшение социальной несправедливости” (Aragon, 1994, p. 23-26).

Наряду с понятием социального государства в качестве синонимов нередко употребляются также термины “государство благосостояния” (от английского Welfare state), “государство всеобщего благосостояния”, “государство (общество) всеобщего благоденствия”, распространенные преимущественно в англоязычных странах и широко используемые в пропаганде. Однако понятие социального государства точнее и полнее отражает многогранную деятельность современного государства в сфере социально-экономических и других общественных отношений и поэтому предоставляет более широкие возможности для исследования данного феномена.

Как показывает анализ конституционного обеспечения и реального функционирования современного социального государства, ему свойственны не только наличие соответствующего принципа в Конституции, продуманная стратегия социальной политики и весомые достижения в ее реализации, но и целый ряд других конституционных положений, раскрывающих принцип социального государства и обеспечивающих его реализацию, а также особые характеристики как социальной, так и всех иных сфер общественной жизни.

Успешное функционирование социального государства возможно лишь на основе высокоразвитой экономики, которая должна быть эффективной, социально ориентированной, служащей интересам всех слоев общества. Примером конституционного обеспечения экономической базы социального государства может служить Конституция Испании, согласно которой “все виды богатства страны в своих различных формах, независимо от собственника, служат общим интересам” (ст.128), а по ст.131 государство наделяется правом “посредством издания закона планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, обеспечения равномерного и гармоничного развития регионов и отраслей и стимулирования роста доходов и богатств, а также наиболее справедливого их распределения” (Конституции государств Европейского Союза, с. 399).

В экономической политике социального государства требуется сочетание и мер государственного регулирования, и поощрения конкуренции, и развития личной инициативы граждан по обеспечению своего собственного благосостояния. [c.51]

В политической сфере необходим консенсус главных политических сил относительно основных целей и задач развития данного общества, сложившаяся система деятельности социальных институтов. Это позволяет обеспечивать преемственность социальной политики государства в случаях демократической смены правящих партий, правительств и высших государственных должностных лиц.

Духовная атмосфера в социальном государстве должна характеризоваться развитым чувством гражданственности, социальной солидарности и гуманизма.

Чрезвычайно важный аспект конституирования и деятельности социального государства, особенно в случае его федеративного устройства, представляет собой его региональное измерение. В Германии 28-я статья Конституции предопределяет, что “Конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона” (Конституции государств Европейского Союза, с. 190).

В Испании, признающей свои территориальные единицы (муниципии, провинции и автономные сообщества) автономными образованиями, в ч.2 ст.138 Конституции устанавливается, что “Различия в статутах автономных сообществ ни в коем случае не должны давать им экономические или социальные преимущества” (Конституции государств Европейского Союза, с. 401).

Контраст с российской практикой заключения асимметричных договоров Центра с отдельными регионами по поводу их особых полномочий просто разителен.

И, наконец, необходимо отметить еще одно обстоятельство, характеризующее системную, последовательную реализацию принципа социального государства в конституции страны. Оно проявляется не только в определении целей и задач такого государства, но и в наделении его соответствующими полномочиями и компетенцией. Опять же примером может служить Конституция Испании, 149 статья которой к исключительному ведению государства относит “регулирование основных условий, обеспечивающих равенство всех испанцев в осуществлении ими своих конституционных прав” (Конституции государств Европейского Союза, с.404).

Резюмируя мнения российских и зарубежных ученых, а также обобщая практику конституционного закрепления принципа социального государства и его реализации в ряде стран мира, можно констатировать, что социальное государство представляет собой особый тип высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности государства по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности. Социальное государство знаменует высокий уровень сближения целей и гармонизации отношений государственных институтов и общества.

Проблемы развития и совершенствования социального государства

Социальное государство имеет свои внутренние противоречия, проходит определенные стадии формирования и этапы развития. Отражением этих противоречий и проблем стала широкая дискуссия о кризисе социального государства и его будущем, развернувшаяся в зарубежной научной и политической литературе в 80-90-е годы. В основании процессов, послуживших причиной обострения проблем социального государства, лежат цикличность и неравномерность экономического развития, подверженность экономики и социальной сферы воздействию событий внешней и внутренней политики. Мировой экономический кризис уничтожил иллюзию гармонии между экономическим ростом и все расширяющейся практикой централизованного распределения социально-экономических благ, показал наличие серьезных монетарных проблем и невозможность бесконечной эксплуатации дешевого импортного сырья. Новое обострение дискуссии о кризисе и перспективах социального государства последовало вслед за разрушением социализма в странах Восточной Европы, экономическими трудностями ФРГ, вызванными освоением присоединенных восточногерманских земель, дальнейшим расширением Европейского Союза.

Эти глобальные геополитические и экономические сдвиги обнажили всю сложность взаимодействия общества и государства, показали несостоятельность как упрощенной либеральной модели, основанной на разделении общественной и государственной сфер и последующем ограничении легитимного положения государства, вплоть до модели “минимального государства” (по определению неолиберала Роберта Нозика), имеющего функцию лишь обеспечения безопасности государства, так и упрощенной социальной модели, основанной на пассивном, подчиненном положении общества и активной интервенцианистской политике государства.

Расцвет социального государства в ХХ веке совпадает с совершенствованием структурного разделения между обществом и государством, поэтому научный спор переходит от проблемы “что” к проблеме “как”, то есть о том, “как или до каких пределов должно и может действовать государство, чтобы получить эффективные конечные результаты, не вызывая при этом серьезных неустойчивых явлений в глобальном функционировании системы в течение длительного периода. Или, другими словами: как должны складываться межкоммуникативные отношения между обществом и государством, чтобы проводить в жизнь эффективную общественную политику с достаточной финансовой поддержкой в течение долгого времени и которые неуязвимы относительно эффектов колонизации в социальной сфере.

Таким образом, главной сферой регулирования взаимодействия государства и общества является установление оптимального соотношения между производством и распределением, а главное противоречие социального государства составляет противоречие между расширяющейся социальной политикой и экономическим ростом, экономическими трудностями и необходимостью финансирования социальных затрат. Именно эти вопросы являются предметом теоретических споров сторонников экономической свободы и защитников государственного вмешательства в экономику.

Серьезную проблему представляет собой также определенный конфликт между личностью и государством. Он проявляется в том, что, с одной стороны, граждане хотят, чтобы государство реально знало об их проблемах и, следовательно, имело возможность осуществлять эффективную политику обеспечения благосостояния и поддержки, с другой, - стремятся воспрепятствовать государству владеть информацией о том, что они имеют, думают и делают. Развитие же социального государства в данном контексте может быть интерпретировано как процесс социализации частных потребностей, когда экономические ресурсы личности, ее здоровье, потребности в жилье, умение и желание работать перестают быть частным делом и переходят в категорию общественных проблем.

Еще одним из серьезных поводов для дискуссий о кризисе социального государства служат разрастание, дублирование, особенно в условиях сложного территориального устройства, и бюрократизация государственного и административного аппарата. Это ведет к росту расходов на государственную службу, снижению оперативности в оказании социальной помощи, а в итоге - к потере эффективности государственной поддержки.

Для выявления масштабов и глубины кризиса социального государства, а также для определения путей преодоления его нынешних трудностей важное методологическое значение имеет анализ характера этого кризиса. Необходимо выяснить, возможно ли устранение кризисных проявлений в рамках действующей общественной модели с использованием присущих ей традиционных механизмов или же требуется выход за рамки данной модели и переход к использованию принципиально иных методов управления с целью обеспечения нового равновесия системы.

В этом плане показателен опыт решения острых социально-экономических проблем в 80-е годы во Франции и Испании, который продемонстрировал, что модель социального государства, сложившаяся в 60-70-е годы, требует серьезной корректировки. Так, после победы на президентских выборах и проведения досрочных парламентских выборов в[c.53] 1981 г., Ф. Миттеран попытался реализовать амбициозную программу, включавшую основной набор традиционных социалистических идей: широкую национализацию, активное внедрение государства в управление экономикой, расширение прав трудящихся на производстве и т.д. Однако результаты оказались противоположны ожидаемым. Повысилась инфляция, увеличился дефицит внешней торговли, возросло количество забастовок. После очередных парламентских выборов к власти вновь пришло правое правительство, свернувшее программу социалистов. Учитывая пример Франции, испанское правительство Ф. Гонсалеса, руководителя Испанской социалистической рабочей партии, с самого начала избрало путь неолиберальных реформ.

В то же время приведенные примеры не означают исторической исчерпанности модели социального государства, так как ни в одной стране она еще не была полностью реализована. Несмотря на то, что в теории социальное государство нередко противопоставляется либеральному государству, на практике эти категории далеко не всегда могут рассматриваться как альтернативные. Даже такое типично “либеральное” государство, как США, реализует мощнейшие национальные социальные программы. Как справедливо отмечает М. Арагон, современное социальное государство не может непосредственно вести полемику с “не социальным”, а вынуждено делать это в отношении самого себя. Его кризис представляется не как проблема “быть или не быть”, а как необходимость реформирования, модификации и усовершенствования (Aragon, 1994, p. 24).

При этом отождествление социальной модели государства с левыми политическими силами, а либеральной или неолиберальной - с правыми представляется явным упрощением, поскольку, с одной стороны, недостаточно точно отражает историю появления и развития социального государства, а с другой - зачастую подменяет научный анализ ключевой проблемы эффективности общественной деятельности современного интервенционистского государства использованием идеологических клише.

В числе основных направлений совершенствования современной модели социального государства зарубежные ученые предлагают установление новых принципов взаимоотношений экономики и политики, поиск новых механизмов соединения закономерностей рыночной экономики с растущим спросом на благосостояние, отказ от метафизического понимания принципа равенства как парадигмы общественной деятельности, повышение личного вклада потребителей социальных благ в их производство.

Среди мер по преодолению кризисных явлений в социальном государстве важное место должен также занять постоянный контроль за деятельностью государственного аппарата, как с точки зрения ее эффективности, так и законности. При этом недостаточно ограничиваться внутренним контролем в пределах самой администрации или внешним (бухгалтерским, финансовым) контролем. Требуется расширение парламентского контроля за всей совокупностью государственной деятельности, вне зависимости от того, осуществляется ли она непосредственно администрацией, либо косвенно учреждениями и организациями, созданными ею. Представители народа имеют полное право инспектировать государственные фонды и деятельность государственных служб, которые ими распоряжаются. Демократические принципы требуют контроля не только крупных политических решений, но также и инспектирования каждодневной деятельности администрации. В общем, социальное государство требует широкого пересмотра инструментов контроля нашего парламентаризма, до сих пор недостаточно действенных.

Сложные теоретические и практические проблемы возникают также в связи с необходимостью адаптации сложившейся модели социального государства к современным тенденциям мирового развития.

Во-первых, реализация принципа свободы международной торговли порождает свободу конкуренции. Однако высокие социальные расходы в развитых странах ведут к[c.54] соответствующему увеличению затрат на производство и снижению конкурентоспособности продукции этих стран на мировом рынке. Таким образом, неизбежно возникает противоречие между необходимостью проведения политики протекционизма и ее несоответствием принципу свободы торговли.

Во-вторых, принцип свободы перемещения или свободы миграции ставит развитые государства перед выбором: возложить тяготы по социальной поддержке иммигрантов на своих собственных граждан или же строго регламентировать въезд граждан из менее развитых стран.

В-третьих, процессы экономической и политической интеграции все новых стран в Европейский Союз сопровождаются выдвижением проблем социального равноправия на международный, общеевропейский уровень. Поиск решения этих проблем ведется в рамках развития и реализации концепции одного социального пространства, изложенной в Европейской социальной хартии, посредством выполнения специальных социальных программ и при помощи Европейского социального фонда и других институтов.

При этом следует отметить, что и на международном уровне так же, как и на национальном, вопрос о социальном государстве стоит не в плане поиска ему альтернатив, а в аспекте его совершенствования перед лицом новых вызовов времени.

При подготовке российской Конституции 1993 года перед ее разработчиками стояла сложная проблема определения общественного строя новой России. Конституция провозгласила страну демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. В ст.7 говорится, что “Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека” (Конституция Российской Федерации, 1993). Тем самым была заложена конституционная основа для прогрессивного развития государства в соответствии с передовой мировой практикой. Естественно, что ее реализация требует времени и больших усилий

Формирование социального государства в России находится на самом раннем этапе на всех уровнях: концептуальном, нормативном, практическом. Научная разработка его проблем фактически только начинается. Законодательная база - узка и явно несовершенна. В п.2 ст.7 Конституции Российской Федерации перечислены лишь некоторые из основных направлений деятельности государства в социальной сфере: охрана труда и здоровья людей; установление минимального размера оплаты труда; поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развитие системы социальных служб; установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Более конкретно эти и другие обязанности государства и формы их исполнения раскрыты в статьях 37-43 Главы 2 “Права и свободы человека и гражданина”. В то же время в Конституции не нашли отражения многие существенно важные положения, без которых принцип социального государства может остаться лишь декларацией.

В последние годы Государственной Думой Российской Федерации проделана определенная работа по созданию законодательной составляющей государственной системы социальной защиты населения. В июне 1999 г. принят Федеральный Закон “Об основах обязательного социального страхования”, устанавливающий 14 видов страхового обеспечения (ст.8).

В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, он регулирует отношения в системе обязательного социального страхования, определяет правовое положение субъектов обязательного социального страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов обязательного социального страхования, а также устанавливает основы государственного регулирования в данной области. С принятием этого документа продолжится большая законотворческая работа по основным видам обязательного социального страхования и совершенствованию деятельности соответствующих фондов: [c.55] пенсионного, собственно социального страхования, занятости населения, обязательного медицинского страхования.

В Комитете Государственной Думы по труду и социальной политике рассматривается также проект Трудового кодекса Российской Федерации, внесенный Правительством РФ и включающий раздел о социальном партнерстве. Завершается разработка проекта федерального закона о социальной политике российского государства.

Практическая деятельность государственных институтов по реализации принципа социального государства в строгом смысле слова еще почти не начиналась. Во-первых, она ограничивается лишь собственно социальной сферой и совершенно не распространяется на другие и прежде всего на экономику. Во-вторых, что является неизбежным следствием первого обстоятельства, даже в этой области далеко не полностью и несвоевременно исполняются уже принятые законодательные акты. Несоответствие между заявленными обязательствами государства в социальной области и отсутствием продуманной политики и реальных усилий по созданию эффективной, социально ориентированной экономики составляет главное противоречие на пути реализации задач социального государства.

Последние годы в России ведется интенсивный поиск объединяющей идеи, оптимальной модели будущего, приемлемой для большинства общества. При этом даже активные вчерашние сторонники и проводники либеральных реформ все более охотно говорят о “левом центре” и даже “новом социализме”. В свою очередь основная часть левой оппозиции практически отказалась от ортодоксальных вариантов “реального” социализма. Тем не менее и те, и другие явно недооценивают огромный созидательный, политический и пропагандистский, мобилизующий потенциал идеи социального государства.

Одной из основных причин этого является отождествление социального государства с чрезвычайно высоким уровнем жизни в развитых странах. Однако, в данном случае в значительной степени имеет место нарушение последовательности событий и неверная трактовка их причинно-следственной связи. Так, даже в энциклопедическом словаре по политологии утверждается, что понятие социального государства возникло “для обозначения государства современного демократического типа в условиях относительно стабильной и развитой экономики”. (Политология.., 1993, с. 359). Такое определение явно не соответствует ситуации в послевоенных Германии и Италии. Вполне логично предположить, что именно сознательная установка правящих кругов на социальную ориентацию в развитии экономики, на внедрение элементов социальной справедливости и солидарности позволили этим странам добиться впечатляющих успехов во всех сферах.

Естественно, что Россия - не Германия, не Швеция и не Япония. Социальное государство в России должно иметь свои специфические черты. Поэтому, выработка и реализация именно российской модели социального государства является оптимальным вариантом общественного развития нашей страны в современных условиях. В качестве одного из вариантов подхода к решению этой задачи могли бы послужить следующие основные положения.

Используя опыт создания и функционирования социального государства в развитых странах Запада, опираясь на многовековой опыт государственного строительства России, учитывая исторические традиции и менталитет русского и других коренных народов России, а также геополитическое положение и природно-климатические условия нашей страны, принцип социального государства в его российской модели должен рассматриваться как методологический, как главный и определяющий принцип строения и всей системы деятельности государства. По сравнению с западными демократиями термин “социальный” предлагается использовать в данной случае не в узком, а в широком смысле слова. При такой трактовке понятие социального государства будет обозначать не только его обязательства по решению сугубо социальных проблем, но и предопределять социальную направленность, цели и задачи его деятельности во всех[c.56] других сферах жизни общества, характер его отношений с гражданами. В плане своего социально-политического назначения как института российское социальное государство должно стать общенародным государством большинства и для большинства, при этом гарантирующего и соблюдающего установленные законом права и свободы каждого отдельного гражданина.

Экономический фундамент российского социального государства должна составлять высоко развитая, социально ориентированная смешанная экономика, обеспечивающая как удовлетворение материальных и духовных потребностей населения, так и сохранение среды обитания и гармонию природы и общества. При таком подходе неизбежно встает вопрос о значительном, закрепленном в Конституции повышении роли и ответственности государства в экономической сфере. Потребуется и вернуться к основательно забытым в годы строительства олигархического и бюрократического капитализма идеям времен конца перестройки и начала реформ о развитии коллективных форм собственности и максимальном увеличении числа собственников, о том что только экономическая свобода и высокий уровень достатка делают людей действительно свободными. Государство обязано и за счет собственных ресурсов, и путем создания необходимых условий для частного отечественного и зарубежного капитала обеспечить дальнейшее развитие наукоемких и высокотехнологических производств, модернизацию промышленности и агропромышленного производства, фактическую замену крайне запущенной технически и морально устаревшей коммунальной, строительной и дорожно-транспортной инфраструктуры.

В социальной сфере российского социального государства наряду с включением достижений мирового опыта в максимально возможной и целесообразной степени должны быть восстановлены реально обеспечивавшиеся в советское время социальные гарантии граждан. Прежде всего это означает восстановление гарантий на труд и занятость, на своевременное получение заработной платы и пенсий. Государство должно всячески поощрять производительный, социально полезный труд, его справедливую оплату и стремление граждан к росту своего благосостояния законными средствами.

В то же время совершенно недопустимы потворство возникновению сверхсостояний, целенаправленная политика государства, направленная на искусственное создание класса крупнейших собственников путем издания благоприятствующих этому законов, указов, постановлений, фактическое отсутствие реального преследования за грубейшие нарушения даже таких нормативных актов. Вместо этого государству необходимо взять под жесткий контроль ситуацию с социально-имущественным расслоением в обществе, как это принято, например, в Швеции, где соотношение 10 процентов самых богатых и 10 процентов самых бедных составляет 1:4. Это не мешает данной стране считаться витриной западной демократии и социального прогресса.

Регулирование социально-экономических различий между социальными группами общества не только послужит утверждению социальной и политической стабильности, но и повысит платежеспособный спрос населения, создаст дополнительные предпосылки для экономического развития. При этом постепенного сближения материального достатка различных социальных групп необходимо добиваться прежде всего посредством борьбы с бедностью, а не с благосостоянием.

Одной из важнейших составляющих социальной сферы должна стать эффективная и гибкая система социального обеспечения граждан. Она должна включать в себя, во-первых, социальное страхование и обеспечение граждан и их семей в случаях классических рисков и вынужденных состояний (болезнь, возраст, безработица, несчастный случай и т.п.); во-вторых, оказание помощи малоимущим, многодетным и неполным семьям, жертвам стихийных бедствий и т.д.; в-третьих, поощрительную и вспомогательную подсистему, занимающуюся кредитованием лиц, стремящихся самостоятельно решать свои социальные проблемы в области строительства или приобретения жилья, получения дополнительного образования, отдыха и т.д.

К числу необходимых характеристик социальной сферы российского социального государства следует отнести восстановление социальных гарантий на получение качественного бесплатного для граждан медицинского обслуживания по основным видам медицинской помощи и бесплатного образования всех его уровней. На коммерческой основе могут оказываться дополнительные медицинские услуги, выходящие за рамки восстановления здоровья пациентов. Усиленно насаждаемая также коммерциализация системы образования и прежде всего высшей школы также не соответствует практике развитых стран мира, за исключением США. Образование в пределах государственных образовательных стандартов, в том числе первое высшее, а также послевузовское должно быть бесплатным. На коммерческой основе могут получаться дополнительные образовательные услуги в виде второго высшего образования, изучения нескольких иностранных языков, дисциплин и наук, не предусмотренных образовательными стандартами и т.д.

Исключительно важной заботой социального государства именно в России является весь комплекс демографических проблем. Нарастающая угроза вымирания коренного населения страны за счет сокращения продолжительности жизни и сокращения рождаемости ставит вопросы воспроизводства, миграции населения и защиты от внешней демографической экспансии в число наиболее приоритетных.

Для воплощения принципа социальности в деятельность российского государства серьезные коррективы должны быть внесены и в его политическую сферу. Прежде всего необходима конституционная реформа, направленная на действительное утверждение равноправия ветвей власти за счет значительного повышения статуса и роли власти законодательной. Именно представительные органы власти по определению отражают весь спектр интересов различных слоев общества и позволяют осуществлять их гармонизацию. Повышению статуса законодательной власти и одновременно упрочению политической стабильности будет способствовать исключение из Конституции нормы о праве президента на роспуск Государственной Думы. Кстати, президент США такого права не имеет. Наряду с этим необходимо продолжать совершенствование избирательного законодательства в целях обеспечения свободного волеизъявления граждан и избрания в органы власти представителей народа, а не олигархических и криминальных кругов.

В рамках конституционной реформы принцип социального государства должен быть распространен и на вопросы, касающиеся формы государственного устройства, характера отношений между органами власти различных уровней, а также системы межнациональных отношений и статуса отдельных наций. В настоящее время, вопреки формально провозглашенному принципу равенства субъектов федерации (ст.5, ч.4 Конституции РФ), фактически эта норма не соблюдается. Продолжается заключение договоров Центра с отдельными из них. При этом объем полномочий, передаваемых национальным республикам значительно превосходит объем полномочий, предоставляемых, например, областям. В результате республики и проживающее в них население получают экономические и социальные преимущества. В национальных республиках практикуется предоставление различных политических и иных преимуществ так называемым “титульным нациям”, составляющим в большинстве республик меньшинство населения, что фактически ведет к дискриминации граждан других национальностей. Все эти явления противоречат принципам социального государства, которые должны в равной степени распространяться на всю территорию страны и на всех ее граждан, независимо от их национальности.

В российском социальном государстве существенное значение и свои специфические черты будет иметь и духовная сфера. Во главу угла забот государства и общества должно быть поставлено формирование всесторонне и гармонично развитой личности каждого человека. Глубокие народные традиции гуманизма и нравственности, высочайшие достижения отечественной культуры делают эту цель вполне достижимой. Для этого должен быть открыт доступ гражданам и прежде всего молодежи к подлинным образцам[c.58] мировой и отечественной культуры, искусства и литературы, прекращена фактически насильственная вестернизация духовной жизни. Примеры защиты национального языка и культуры, поощрения развития фольклора дают многие развитые европейские страны. Так, во Франции принят закон о защите французского языка, жестко регламентируется показ американской кинопродукции на телеэкране. В Италии местные органы власти выделяют значительные средства на пропаганду фольклора, а концерты самодеятельных коллективов посещают президент республики и Папа Римский.

Принципиально важное значение имеет прекращение пропаганды насилия, жестокости, аморализма, индивидуализма, внедрения в массовое сознание иллюзий о широких возможностях случайного счастливого обогащения и т.д. Интересам общества и традициям народов России в гораздо большей степени отвечает воспитание молодежи в духе гуманизма, нравственности, коллективизма и взаимопомощи, служения людям и Отечеству. Большие задачи перед государством и обществом стоят и в области формирования правовой культуры населения и борьбы с преступностью.

Возникновение и развитие социальной политики государства

1.1. Роль государства в реализации социальных функций

В самом обобщенном виде деятельность государства по удовлетворению социальных потребностей людей определяется как его социальная политика. Будучи предельно обобщенным понятием, концепт социальной политики допускает разные уровни конкретизации по набору субъектов, институтов и целей. Так, социальную политику можно определить как деятельность государства и других общественных институтов, направленную на прогрессивное развитие социальной сферы, совершенствование условий, образа и качества жизни людей, обеспечение определенной части их жизненных потребностей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи и защиты. Очевидно, что социальная политика государства самым непосредственным образом учитывает социальную активность и иных общественных институтов, находясь с ними в различных отношениях взаимообусловленности. Несомненно и то, что конечный результат государственной социальной политики достигается благодаря деятельности не только государства и его институтов, но и иных субъектов, осуществляющих собственную социальную политику, в той или иной мере совпадающую с государственной в рамках существующего правового поля.

При этом важно отметить, что в ряду субъектов социальной политики ключевая роль принадлежит именно государству, поскольку другие частные субъекты государственной социальной политики выступают как институты достижения поставленных государством целей и функционируют в рамках, заданных государством. Иными словами, государство для достижения своих целей действует через многих субъектов различных видов деятельности, которые могут считаться субъектами государственной социальной политики только в той мере, в которой они обеспечивают поставленные государством социальные цели. Вся иная их активность, даже если она имеет социальный эффект, не может считаться государственной целенаправленной социальной политикой. То есть в конечном счете субъектами социальной политики государства являются именно само государство как форма организации власти, его институты и общественные структуры, чья деятельность в социальной сфере определяется государственными целями.

В демократическом государстве социальные цели формируются исходя из интересов институтов гражданского общества, и государственная социальная политика есть обобщенный вектор интересов различных социальных групп.

Государство является субъектом социальной политики, которая представляет собой деятельность, направленную на управление социальным развитием общества, обеспечение удовлетворения материальных и духовных потребностей его членов и регулирование процессов социальной дифференциации общества. Однако очевидно, что, несмотря на определенную связь, удовлетворение социальных потребностей и регуляция общественных отношений относятся к разным функциональным системам государства. При всей условности разделения экономических, политических и социальных сфер собственно к социальной сфере относятся только социальные функции государства, тогда как регуляция общественных отношений есть политическая деятельность, направленная на решение политических задач власти.

Существование в обществе потребностей в достижении социальных целей и их опосредованное удовлетворение в результате деятельности государства в экономической и политической областях еще не говорят о наличии целенаправленной социальной политики государства. Собственно социальная политика как целенаправленная деятельность по достижению социальных целей проводится государством только с появлением у него социальных функций, т. е. только тогда, когда государство берет на себя прямую ответственность и обязательства удовлетворения социальных потребностей граждан. В конкретном понимании социальной политики как целенаправленной деятельности государства по реализации его социальных функций необходимо констатировать, что социальная политика государства появляется только с возникновением у него специфических социальных функций. Привязка социальной политики к социальным функциям государства позволяет предположить, что развитие структуры социальных функций государства является основой структуризации его социальной политики. С эволюцией государства от его простейших форм к наиболее сложным происходит соответствующая трансформация социальной политики и ее структурных элементов.

Социальная политика, как и всякая телеологическая система, содержит в качестве элементов субъект, объект, субъектно-объектные отношения, цели и механизмы. Как система она также структурно иерархизована, обеспечивается ресурсами и имеет различные модальности (формы) проявления в зависимости от конкретного содержания субъектно-объектных отношений и ситуаций.

Реализация социальных функций государства осуществляется посредством социальных институтов на разных организационных уровнях. Это не обязательно должны быть государственные структуры. К субъектам социальной политики государства относятся компетентные государственные органы (или учреждения), формирующие социальное информационное и правовое поле, осуществляющие материальное обеспечение или представляющие натуральные виды помощи (социальные услуги) нуждающимся в них лицам в пределах утвержденных федеральных или территориальных гарантий.

Роль государства заключается в обеспечении достижения соответствующего результата за счет самых различных механизмов. Для решения своих социальных задач государство задействует профсоюзы, институты гражданского общества, политические партии и корпорации, гуманитарные учреждения, фонды, ассоциации и другие негосударственные образования. Государственная социальная политика – это действия государства в социальной сфере, преследующие определенные цели, соотнесенные с конкретно-историческими обстоятельствами, подкрепленные необходимыми организационными и пропагандистскими усилиями, финансовыми ресурсами и рассчитанные на определенные социальные результаты.

Государство реализует свои социальные задачи в условиях, когда в демократическом (гражданском) обществе множественность идеологий и субъектов порождает разнообразие целей и множественность стратегий социальной политики. При этом государство в своей социальной политике интегрирует цели различных субъектов и стремится к подчинению их деятельности своим целям, направленным на удовлетворение потребностей большинства в социальном прогрессе.

В этом качестве социальная политика государства является обобщенной социальной функцией, в рамках которой реализуются отдельные социальные функции.

Определенная государством структура социальной политики складывается из основных направлений, копирующих систему его социальных функций, и механизмов реализации этих функций, в качестве которых могут выступать различные, и не только государственные, структуры, нормы и принципы. Например, институты и принципы трипартизма и социального партнерства, являясь важными механизмами, через которые реализуется целый ряд социальных функций социальной защиты, сглаживание социального неравенства, обеспечение занятости, предоставление социальных услуг и повышение благосостояния, не относятся к структурным элементам государства. Созданные и функционирующие как механизмы социальной политики, они обеспечивают решение поставленных государством задач. На этом примере видно, что социальная политика является не только обобщенной функцией государства, но и обобщенным механизмом его функционирования, реальным механизмом достижения социальных целей.

Социальная политика осуществляется государством не только исходя из определенных принципов и социальных целей, но и в соответствии с определенными экономическими, политическими и ситуативными условиями и в реальности является результирующей многих факторов. Социальная политика динамична, изменчива, подвержена конъюнктуре. Внешние условия реализации социальной политики могут существенно изменять ее на длительные периоды времени. Соответствующих исторических примеров можно привести множество. Самый яркий из них – это отказ большинства стран «всеобщего благоденствия» от провозглашенных принципов и целей достижения высокого уровня благосостояния для всех в результате несоответствия этой задачи экономическим возможностям.

Социальная политика непосредственно испытывает на себе влияние изменяющегося мира. Так, социальная политика, представляя собой функциональную систему государства, постоянно находится в динамике, изменяется вслед за постоянно меняющимся миром и при этом трансформирует цели, принципы и структурные элементы самого государства.

Государство приобретает определенные качества только в результате появления новых правовых норм. Для защиты от влияния недостаточно обоснованных экспериментов над государством и обществом все государства создают крайне консервативную, противодействующую новациям правовую систему. Это позволяет противостоять ситуативной динамике социальной политики и допускать только объективно обоснованные, гарантирующие прогресс изменения. В этом отношении социальное законодательство всех стран более консервативно, чем экономическое, что связано с отложенностью во многих случаях последствий социальных решений и невозможностью их быстрого исправления. Решения о характере пенсионной реформы сказываются не только на нынешних получателях пенсий, но и на тех, кто выйдет на пенсию через десятки лет. Сегодняшние новации в области социального страхования будут определять уровень социальной защиты в течение длительного периода. Нарушение принципов солидарности поколений, подмена страхования возмещением ущерба, разрушение материальной базы здравоохранения в соответствии с требованиями социальной политики сегодняшнего дня неминуемо будут иметь негативные последствия в будущем.

Рассматривая эволюцию государств с точки зрения уровня развития социальных функций, можно построить условную периодизацию их генезиса. Изучая социальную сущность государства, мы сталкиваемся с необходимостью разделения государственных социальных функций и проявлений социальной активности общества и его институтов (церковь, сообщества, сословия, цеха, гильдии и т. п.). Данное разделение важно как для понимания природы социального, так и для определения специфики и механизмов социальной деятельности государства.

С конца XVIII в. в Европе и России складывается государственно-административная система общественного призрения. Для этой системы характерны становление институциональной системы помощи, формирование правовой базы, административное управление, включающее территориальные структуры, частичное финансирование государством социальной помощи. Особенностью данного этапа является то, что государство, принимая на себя ответственность за социальную политику, не стремится к прямому исполнению социальных функций, а только содействует в этом другим институтам – личной и общественной благотворительности, благотворительным обществам, местной власти, церкви.

Необходимо отметить, что на данном этапе противопоставление милосердия и благотворительности полицейскому государственному подходу к нищете в определенной степени снимается. Государство уже не преследует за нищету, но еще и не ставит цель ее устранения.

Две основные характеристики данного этапа – возникновение у государства собственно социальных функций и обращенность социальной политики на всех членов общества – взаимосвязаны и основаны на необходимости обеспечения консолидации общества, испытывающего прогрессирующее антагонистическое противоречие в условиях раннего капитализма. Принцип солидарности, согласно которому общество имеет обязательства перед своими членами и который напрямую вытекает из теории общественного договора или социального контракта, не может быть реализован через благотворительность.

К этому же времени относится развитие идей социального страхования, или, в терминологии того времени, «взаимное вспомоществование», которое позже станет основным инструментом социальной солидарности. Идеи социального страхования как механизма устранения индивидуальных рисков получили воплощение еще в виде общих касс при гильдиях и профессиональных цехах, осуществляющих социальную помощь вдовам и сиротам членов цеха и в сельских общинах.

К этому же периоду относится развитие наряду с идеей солидарности и идеи справедливости, получивших в ходе Великой французской революции форму принципов. Идея справедливости, понимаемая как соответствие природе вещей либо экономической, либо политической норме, была дополнена идеей справедливости в рамках общественного договора и естественных прав человека.

В соответствии с отечественной традицией данный этап можно обозначить как этап общественного призрения.

Следующий этап развития социальных функций начинается во второй половине XIX в. и характеризуется переходом социальных функций от общества к государству.

Середина XIX в. стала тем перекрестком, на котором встретились рациональный, диктуемый объективными потребностями выживания и экономики путь развития социальных функций государства и иррациональный путь, обусловленный религией, нравственностью и милосердием. Развитие производительных сил потребовало более мощной социальной интеграции общества, которая могла быть достигнута только через деятельность государства по консолидации всех граждан на основе солидарности. При этом отношения государство – общество и государство – личность претерпели определенные изменения, связанные с совпадением государственных целей и морально-этических принципов человеческого общежития. В отличие от социалистов-утопистов, подчеркивавших доминирующую ценность всеобщего блага и подчинения личных интересов интересам общества, отводившим государству роль обеспечения общественных целей, появившаяся в 1850 г. идея социального государства (Л. Штайн) с самого зарождения снимает довлевшее со времен Аристотеля противоречие, возникавшее из деления государств на правильные (в них достигается общее благо) и неправильные (в них достигаются частные цели). В социальном государстве впервые происходит совпадение личностных и общественных целей. И не просто совпадение, а принятие государством целей индивида как своих собственных.

Основой идеи социального государства послужили представления социалистов-утопистов, трансформировавшиеся у И. Бентама и Э. Чэдвика в тезис о необходимости оценки любого законодательства и всех институтов с точки зрения принципа «наибольшего счастья для наибольшего числа людей». Э. Чэдвик первым выдвинул положение о необходимости изменения социальной среды с помощью государственной деятельности, которая должна не только выполнять функцию помощи слабым, но и создавать условия для развития своих граждан.