Система местного самоуправления в Финляндии: современные вызовы

Финляндия наряду с Данией — самое децентрализованное государство в мире. В этих двух странах полномочия местных властей и доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны больше, чем где-либо еще. К тому же они входят в пятерку наименее коррумпированных стран мира.

Система власти в Финляндии представлена тремя уровнями: центральным, региональным и местным. Иногда она описывается как состоящая только из двух звеньев — центральной и местной администрации.

На региональном уровне власти нет прямых выборов, не взимаются никакие налоги и существуют, наряду с некоторыми государственными органами, институты кооперации местных властей. До конца 2009 года в Финляндии было пять провинций под управлением губернаторов, назначаемых президентом, но начиная с 2010 года в стране нет ни провинций, ни губернаторов.

Государственные министерства имеют сети региональных офисов. Региональное развитие и региональное здравоохранение — это общие задачи местных властей региона, финансируемые из местных бюджетов. Система местного самоуправления Финляндии состоит из единственного уровня.

В 2009 году в стране насчитывалось 348 муниципальных образований (коммун). Столица — Хельсинки с населением 583 тыс. человек представляет собой одну коммуну. Самый маленький муниципалитет — остров Соттунга в Балтийском море — насчитывает всего 120 жителей. Муниципальные образования страны сильно отличаются друг от друга, однако формально имеют равные полномочия. В среднем муниципальное образование имеет 15 200 жителей и площадь 873 кв. км, но при этом примерно половина коммун насчитывает менее 6 тыс. жителей. Как именно должно называться муниципальное образование — городом или сельским муниципалитетом — решает муниципальный совет. Сельский муниципалитет, как правило, состоит из нескольких поселков или деревень, не имеющих собственной администрации. Формально между городами и сельскими муниципалитетами нет разницы. В Финляндии нет аналогов российским субъектам Федерации или районам, а размер финского сельского муниципалитета больше, чем российского сельского поселения.

Управление в муниципалитете

Главным органом в муниципалитете является муниципальный совет. Члены совета каждые четыре года избираются населением на местных выборах. На последних из них, прошедших в 2008 году, три крупнейшие политические партии набрали примерно равное количество голосов — около 20 % каждая, а остальные пять партий получили по четыре с лишним процента голосов. При этом активность избирателей составила 61,3 %. По состоянию на 2009 год 37 % членов муниципальных собраний — женщины. Муниципальное собрание назначает политический исполнительный орган для подготовки политической повестки собраний и выполнения принятых решений. Несколько его комитетов по секторам (образование, промышленность, социальные вопросы, здравоохранение) также назначаются советом. Все партии, получившие представительство в муниципальном совете, имеют своих представителей также в исполнительном органе и в его комитетах в соответствии с количеством полученных голосов избирателей. Таким образом, все партии принимают участие в политических решениях, а потому оппозиция на местном уровне как таковая отсутствует. Многие члены финского парламента и даже министры одновременно являются членами муниципальных советов. Большинство депутатов парламента начинали свои политические карьеры именно там. Финны не избирают главу администрации. Муниципальное управление возглавляет профессиональный муниципальный менеджер, который назначается советом  ответственен перед ним. Менеджер, как и все специалисты, работающие в муниципальном управлении, сохраняет свой пост после выборов и не зависит от их результата. Тем самым обеспечивается устойчивость в деятельности муниципалитета. Большинство муниципальных менеджеров имеет ту или иную университетскую степень, а примерно половина из них изучала местное самоуправление в Университете Тампере. Собрание может уволить менеджера по юридическим основаниям, однако на практике это происходит достаточно редко. Финские коммуны предоставляют населению широкий спектр публичных услуг. К ним относятся социальное обеспечение (ежедневный уход за детьми, уход по старости, инвалидности и бедности), здравоохранение (все клиники), образование (начальное, среднее и профессионально-техническое), защита окружающей среды в местном масштабе, а также инфраструктура (городское планирование, местные дороги и улицы, водопровод, канализация и т. д.). Многие муниципалитеты добровольно берут на себя дополнительные задачи: центральное отопление, электричество и общественный транспорт. В финских муниципалитетах работает порядка 424 тыс. человек. Это 79 работников на 1000 человек населения, то есть примерно 20 % всей рабочей силы Финляндии: в два раза больше, чем государственных служащих.

Доходы коммун

Действующий закон Финляндии о местном самоуправлении датируется 1995 годом. Кроме того, действует еще порядка 400 законов, так или иначе затрагивающих вопросы местного самоуправления. Средний годовой бюджет коммуны в 2009 году составлял 7100 евро на одного жителя. Таким образом, в Финляндии общий объем муниципальных бюджетов примерно равен государственному бюджету. Муниципальный совет принимает местный бюджет, а также устанавливает местные налоги и сборы. Данные решения не нуждаются в дополнительном одобрении государства. В среднем 47 % доходов местного бюджета — поступления от местных налогов, 27 % — дополнительные доходы, 19 % — государственные субсидии, 4 % — займы, 2 % — инвестиционные доходы, и 1 % — иные доходы. Главный источник местных налоговых доходов — налог на заработную плату, который составляет от 15 до 21 % зарплат жителей муниципалитета (в среднем в 2009 году — 18,6 %). Муниципальный совет устанавливает этот процент ежегодно. В определенных законом рамках Совет ежегодно устанавливает налог на имущество, определяемый как часть стоимости земли и строений. Вся городская недвижимость, включая находящуюся в государственной собственности, облагается налогом на имущество, и все поступления по нему получает муниципалитет. Уровень налога на имущество в 2009 году варьировался между муниципалитетами, составляя в среднем 0,5–1 % от стоимости имущества. В определенных условиях эта планка может достигать и 3 %. Причем постоянное жилище облагается низким налогом, в то время как строительные площадки, напротив, могут облагаться очень высоким налогом. Стоимость облагаемого налогом имущества определяется государственными налоговыми органами. Приблизительно 22 % собираемого налога на прибыль предприятий также идет муниципалитету. Что же касается налога на заработную плату, то здесь еще и государство забирает часть заработной платы, используя прогрессивную шкалу налогообложения. В целом средний финн отдает 30–35 % своей зарплаты в местный и государственный бюджеты.

Налог на добавленную стоимость и налог на доходы от недвижимости полностью идут в государственный бюджет. Их сбор осуществляет государственная налоговая служба, которая зачастую знает о доходах граждан лучше, чем они сами. Поэтому в Финляндии практически нет «серой» экономики. Дополнительные доходы бюджета формируются за счет муниципальных сборов, привязанных к определенным услугам. Так, сборы уплачиваются населением за воду и энергию (реальная стоимость), дневной уход за ребенком в детском саду (часть реальной стоимости в зависимости от доходов семьи), услуги здравоохранения (5–10 % стоимости), помощь пожилым людям (часть стоимости в зависимости от доходов клиента). При этом школы бесплатны, включая книги, питание и транспортировку к месту учебы.

Субсидии

Государственные субсидии предоставляются коммунам частично для того, чтобы обеспечить оказание обязательных услуг, но в основном — чтобы выравнять доходы богатых и бедных муниципалитетов. Несколько наиболее развитых муниципалитетов субсидии не получают. В то же время в отдаленных районах севера и востока страны, где расстояния и издержки высоки и где существенен уровень безработицы, объем субсидий может превышать 50 % доходов местных бюджетов. Объем субсидий рассчитывается на основе математической формулы и не зависит от политического решения или субъективного мнения какого-либо представителя государства. Существует также небольшая специальная государственная поддержка для муниципалитетов, попавших в затруднительное финансовое положение. Министерство финансов Финляндии ежегодно предоставляет временную финансовую помощь 20–30 беднейшим муниципалитетам. К сожалению, количество бедных муниципалитетов в последнее время возросло, притом что ресурсы государства для предоставления им поддержки, не увеличиваются.

Вызовы современности

Все муниципалитеты Финляндии входят в Ассоциацию местных и региональных властей. Эта организация включает порядка 300 экспертов и играет серьезную роль в обществе. Она активно участвует в подготовке местных нормативно-правовых актов, регулярно участвует в переговорах с правительством, занимается соответствующим обучением и издает специальную литературу, всячески продвигает сотрудничество между государством и муниципалитетами. Система местного самоуправления Финляндии не подвергалась радикальным реформам с момента получения страной независимости в 1917 году. Однако постепенное ее изменение проходило почти непрерывно, и в итоге она была реформирована довольно серьезно. В целом период с 1944 по 1990 годы характеризовался ростом количества полномочий и ресурсов муниципалитетов. После 1990 года ограниченность ресурсов сделала необходимым повышение эффективности деятельности муниципалитетов. Основная задача закона 1995 года состояла в том, чтобы предоставить местным властям большую свободу действий: тем самым они смогли бы оптимизировать решения в соответствии с локальными потребностями. В настоящее время система вновь серьезно модифицируется, что делает жизнь муниципалитетов несколько неспокойной. Финны стареют. Это общеевропейская тенденция, однако в Финляндии она особенно заметна. К 2000 году 15 % финских граждан — 777 тыс. человек — были старше 65 лет. В 2030 году их будет уже 26,3 %, или почти 1,4 млн человек. Это обуславливает рост потребности в пенсиях, социальном обеспечении, услугах здравоохранения при одновременном сокращении количества людей активного возраста. Главный вопрос заключается в том, каким образом гарантировать надлежащий уровень жизни увеличивающегося пожилого населения. Существуют различные варианты ответа на данный вызов:

• накопление пенсионных фондов с более раннего возраста;

• упор на общее улучшение здоровья населения с тем, чтобы пожилые люди сохраняли активность до глубокой старости;

• содержание пожилых в их собственных домах, а не в домах престарелых, и уход за ними по месту жительства;

• выплата зарплаты от муниципалитета гражданам, самостоятельно ухаживающим за пожилыми членами своей семьи;

• более четкое распределение ролей между муниципальными и частными услугами в сфере ухода за пожилыми;

• приоритет муниципальной поддержки для реально нуждающихся граждан;

• контроль качества услуг по уходу за пожилыми;

• более тесная кооперация между системами здравоохранения и соцзащиты;

• привлечение иностранной рабочей силы;

• повышение эффективности всех муниципальных услуг.

Многие финские коммуны продумывают варианты объединения со своими соседями. В 2001 году в Финляндии насчитывался 441 муниципалитет, в 2009 — только 348. К 2015 году их может остаться не более 300. 1 января 2009 года стал днем многих «слияний». Все это результат финансовых вызовов. Существует очевидная потребность снижать издержки и повышать эффективность расходов. Объединение — одно из возможных решений, в последнее время политически и финансово поддерживаемое правительством. Стоит отметить, что все объединения происходят добровольно, хотя закон и обязывает органы местного самоуправления сотрудничать в области высокотехнологичной медпомощи. Правительство предоставляет существенные «свадебные подарки» для объединяющихся. Однако многие по-прежнему предпочитают сотрудничать, сохраняя независимость: преимущества объединения для них не вполне очевидны. Во многих случаях издержки не сокращаются, поскольку гарантия занятости муниципальных работников распространяется на пять лет и результаты объединения можно будет ощутить только в будущем.

Приватизация муниципальных услуг

Острая проблема ограниченности ресурсов и растущих потребностей в публичных услугах требует повышения эффективности деятельности муниципалитетов. Один из способов может заключаться в том, чтобы переосмыслить роли местного самоуправления и частного сектора и, возможно, приватизировать часть публичных услуг. В Финляндии закон достаточно четко определяет зону ответственности местного самоуправления, однако не конкретизирует, как и кем именно та или иная услуга должна оказываться. Муниципалитет не может отказаться от организации предоставления обязательных услуг, однако они могут быть предоставлены как непосредственно муниципалитетом, так и муниципальным предприятием, другим муниципалитетом, либо частным поставщиком, действующим на основе муниципальной закупки под соответствующим контролем местных властей. Примерами возможного использования услуг частных поставщиков являются строительные, консалтинговые фирмы, электрические компании, компании, специализирующиеся на утилизации отходов, частные врачи, детские сады и дома престарелых.  Насколько можно судить, темпы приватизации в сфере муниципальных услуг нарастают. Однако здесь существует немало трудностей. Например, часто процедура оформления закупки достаточно сложна: бывает, что местные власти оказываются недостаточно компетентными. Нелегкой может быть и организация контроля качества услуги в процессе ее выполнения. Сопоставление цены и качества различных альтернатив муниципальным услугам требует от местных властей соответствующих навыков. Кроме того, решения об оптимизации предоставляемых муниципалитетом услуг должны основываться на данных о соответствующих затратах. Все это несколько лет назад привело к тотальной ревизии муниципальной финансовой отчетности (унифицировали цены = рыночные). Сегодня между бухгалтерским учетом в муниципальном образовании и таковым в частном секторе принципиальных различий нет, что дает муниципалитетам возможность вычислять и учитывать реальную стоимость их собственных услуг. Глобальный экономический кризис серьезно ударил по Финляндии и ее муниципалитетам. В 2009 году налоговые доходы местного самоуправления сократились, растет безработица, также как и затраты на социальную поддержку. С точки зрения доходов 2010 год, как ожидается, будет еще сложнее. Будущее видится неопределенным. До сегодняшнего дня антикризисные меры были представлены довольно традиционными рецептами. Так, государственный бюджет 2010 года обеспечивает муниципалитеты дополнительными субсидиями, впрочем, не достаточными для того, чтобы нивелировать негативные экономические тенденции. Уже более 100 коммун готовят решения об увеличении местных налогов, а урезать свои бюджеты приходится всем. Это приводит к сокращению объемов публичных услуг. Некоторые муниципалитеты пытаются получить временную передышку за счет займов. Многие планируют отправить часть своих муниципальных работников в обязательный неоплачиваемый отпуск. Однако, несмотря на тучи, сгущающиеся в финском небе, большинство граждан с надеждой смотрит в будущее. Журнал "Бюджет", январь 2010 г.

Местное управление в Дании.

В Дании, насчитывающей 5 миллионов жителей, существует три административных уровня: центральное управление, округа и муниципалитеты.

Местное управление играет важную роль в датской системе.

Статья 82 Конституции Дании закрепляет гарантии относительного самоуправления. Это означает, что Министерство Внутренних дел может в любое время изменить полномочия местных органов, но не может упразднить их.

Система местного управления.В Дании имеются два основных уровня местного управления:

во-первых, Амтер (округа). В 1970 году число амтер было сокращено с 25 до 14. Амтер состоит из Амтманд и Амстрад. Амтманд является представителем центрального правительства. Амстрад -совет, состоящий из 13-21 членов в зависимости от величины территории и численности населения. Функции этих советов распространяются на среднее образование, региональный транспорт и больницы;

во-вторых, Коммуны (муниципалитеты). Их насчитывается в настоящее время 273.

Общее число местных единиц в Дании на 1 января 1990г. было следующим:

Количество муниципалитетов ............. - 273

Количество округов ............................ - 14

Одновременно муниципалитет и

округ................................................... - 2. ( См.: Национальная ассоциация местных властей Дании. Местное управление и распределение задач между государством, муниципалитетами и округами.- В сб.:Местное самоуправление.- М., 1995, с.18).

Муниципалитеты значительно различаются между собой по размерам - от 2.528 жителей (на острове) до 259.493 жителей в Аархус, главном городе Джатленда. Почти половина муниципалитетов имеет менее 10.000 жителей и только 14, или 5%, имеют население свыше 50.000. Последняя крупномасштабная локальная и региональная реформа по пересмотру границ была осуществлена в 1970 году.

В Дании можно выделить два вида систем коммунального управления: коммуны с Магистратами ( исполнительным органом) и коммуны с Бургомистром (мэром) и комитетами. Управление столицей имеет особую систему, представляющую разновидность системы Магистратов.

Основные функции. Главными муниципальными функциями являются: местное (городское) планирование, начальные школы, социальное обслуживание, забота о престарелых, снабжение водой, переработка отходов, местные дороги.

Муниципалитеты не всегда сами осуществляют эти функции. Нередко снабжение водой, теплом и электричеством осуществляют частные предприятия и кооперативы, но муниципалитеты в любом случае участвуют в этой деятельности. Они должны обеспечивать, чтобы снабжались все пользователи, где эта услуга осуществима технически и с финансовой точки зрения.

Деятельность местных органов по оказанию коммунальных услуг не должна, по мнению датских государствоведов, приносить доходов. Они не могут финансироваться в конечном счете через налоги (за исключением строительства и содержания дорог) или быть частью финансирования других видов муниципальной деятельности. Пользователи должны оплатить стоимость предоставления услуг даже в том случае, если услуги предоставляются муниципалитетом, а пользователи уже платят налоги этому муниципалитету. Причина отделения коммунальных услуг от других видов деятельности муниципалитета, финансируемых налогами, в том, что не обязательно каждый житель в отдельно взятом муниципалитете пользуется, например, местным газопроводом. Соответственно, та часть горожан, квартиры которых присоединены к газопроводу, должны сами платить за потребление газа; это не должно затрагивать других горожан на территории муниципалитета налогообложением.(Серен Хьортсе Кристенсен, Ким Ингеман Христенсен. Коммунальные услуги и муниципалитеты.- В сб.: Местное самоуправление, с.132-133).

Региональный (окружной) уровень осуществляет следующие функции: региональное планирование, больницы, забота о нетрудоспособных и инвалидах, средние школы, качество окружающей среды, охрана природы и природных ресурсов, магистрали и общественный транспорт.

Местные финансы. Основными источниками доходов местных органов Дании являются:

Налоги. Оба уровня местного управления устанавливают собственные налоги; главными источниками пополнения бюджета как для муниципалитетов, так и для округов являются подоходный налог и налог на землю. Они взимаются на основе декларации о доходах и о собственности. Распространен также налог на доходы юридических лиц.

Размеры налогов варьируются как между округами, так и в их пределах, поскольку есть округа с большим числом престарелых граждан и округа с большим числом детей, округа со значительной протяженностью территории и малой численностью населения и, наоборот, округа небольшие по территории,но с большой плотностью населения.

Государственные субсидии. Они включают в себя внецелевые и целевые субсидии для возмещения расходов и целевые субсидии для отдельных муниципалитетов.

Межмуниципальные платежи. Субсидии, предназначенные для выравнивания различий между муниципалитетами по поступающим налогам и потребностям в расходах.

Платежи потребителей. Основными платежами являются: за потребление воды, за уход за детьми, за уборку мусора.

Займы. Имеют ограниченное использование и выдаются преимущественно на конкретные цели, которые, с точки зрения государства, представляют большую важность, - например, защита окружающей Среды, реконструкция городов и др.

Нужны ли такой маленькой и компактной стране, как Дания, с пятью миллионами жителей три уровня управления? Этот вопрос был поднят на правительственном уровне в 1988 году.

Так как без определенного центрального управления обойтись невозможно и так как местная организация необходима для управления школьным образованием, сбора мусора и отходов и т.п., то в центре дискуссии оказались округа. Идея упразднения округов привлекает все большее число сторонников и тому есть несколько причин, назовем лишь некоторые.

Прежде всего, надо исходить из того, что налогоплательщики не любят платить налоги и не любят бюрократию. Гражданин охотнее платит налоги, когда понимает их необходимость, когда знает, что налоги идут на медицинское обслуживание и обучение его детей и т.п., что связано с низовым уровнем. Что касается окружного уровня, то выплата налогов связывается преимущественно с оплатой труда чиновников.

Кроме того, считается, что в Дании нет объективных условий для регионализации. В частности, Дания как нация очень целостна, все говорят на одном языке и исповедуют одну религию. Это дает регионам (округам) очень слабую почву для того, чтобы выступать как политическая единица, в отличие, скажем, от кантонов в Швейцарии, и тем более от графств в Англии и Уэльсе.

По мнению многих датчан, Дания хорошо сможет обойтись без регионального уровня управления, но для этого необходимо укрупнить муниципалитеты, допустим до таких размеров, как в Англии - от 75.000 до 100.000. Но в настоящее время идея укрупнения муниципалитетов не пользуется большой популярностью, главный аргумент противников - муниципалитеты никогда не должны быть настолько большими, чтобы граждане утратили чувство своей принадлежности к местному сообществу и ответственности за него.