Тема 10. Бюджетный контроль
Бюджетный контроль: содержание, виды, формы и методы.
Органы бюджетного контроля, их задачи и функции.
Меры ответственности за бюджетные правонарушения.
Содержание и значение бюджетного контроля.
Финансовый контроль - это совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации.
Бюджетный контроль является одной из важнейших управленческих функций государства. Он представляет собой систему мероприятий по проверке соблюдения законоположений, касающихся вопросов формирования и исполнения бюджетов страны всех уровней. К числу основных задач бюджетного контроля относятся:
обеспечение правильности составления и исполнения доходных и расходных статей бюджета по объемам, структуре, целевому назначению;
финансовая экспертиза проектов законов и нормативных правовых актов, предусматривающих расходы за счет средств бюджета или влияющих на формирование и исполнение бюджета;
анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджетов и подготовка предложений, направленных на их устранение и совершенствование бюджетного процесса в целом;
контроль за законностью и своевременностью движений средств бюджетов в банках и других финансово-кредитных учреждениях;
контроль за соблюдением правил ведения бухгалтерского учета и отчетности;
выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижение их расходной части;
пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионов;
выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных отношений и др.
Бюджетный контроль распространяется на министерства и ведомства, отвечающие за формирование доходов и расходов бюджета, а также на органы управления, предприятия, учреждения и организации, которым предоставляются бюджетные средства в виде субсидий и субвенций на выполнение целевых программ и государственных (муниципальных) заказов. Контролю подлежит деятельность юридических лиц, финансируемых из бюджета на возвратной и безвозвратной основах или имеющих налоговые, таможенные либо другие льготы.
В зависимости от субъектов, осуществляющих бюджетный контроль, различают следующие его виды:
общегосударственный контроль - проводится органами государственной власти с целью обеспечения интересов государства по поступлению доходов и при распределении государственных средств;
ведомственный контроль - осуществляется контрольно-ревизионными подразделениями министерств и ведомств и охватывает деятельность подотчетных им предприятий, учреждений и организаций;
внутрихозяйственный контроль - проводится экономическими и финансовыми службами предприятий и организаций;
общественный контроль - осуществляется неправительственными организациями, объект контроля зависит от стоящих перед нимизадач;
независимый контроль - проводится специальными органами аудиторскими фирмами и другими службами.
Различаются следующие формы бюджетного контроля:
предварительный контроль - проводится до совершения финансовых операций. Законодательными органами власти такой контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных законов по бюджетно-финансовым вопросам. Предварительный контроль производится на стадии составления смет расходов бюджетных учреждений, расчетов на получение субсидий, субвенций и других средств из бюджета. Органы Федерального казначейства осуществляют предварительный контроль на стадии сверки соответствия плановых сметных назначений соответствующим лимитам бюджетного финансирования. Предварительный контроль служит для предотвращения нецелевого, неэффективного и нерационального расходования бюджетных средств;
текущий контроль - производится в ходе исполнения бюджетных смет расходов бюджетных учреждений в течение всего бюджетного года. Текущий контроль опирается на проверку и анализ первичных документов бухгалтерского учета и отчетности. Органами законодательной власти текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов. Органы Федерального казначейства осуществляют текущий контроль на стадии финансирования расходов с лицевых счетов получателей бюджетных средств после проверки документов, подтверждающих правомерность расхода в пределах сметных назначений. Текущий контроль помогает оценить ход исполнения бюджета, полноту поступления доходов в бюджет, размер бюджетного дефицита и источники его покрытия, дать оценку действующему бюджетному законодательству, способствует соблюдению финансовой дисциплины;
последующий контроль проводится путем анализа и ревизий бухгалтерской и финансовой отчетности по окончании отчетного периода. Законодательными органами власти такой контроль осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета. Последующий контроль за целевым и рациональным расходованием бюджетных средств производится органами Федерального казначейства, контрольно-ревизионными службами Министерства финансов РФ и другими контрольными органами. Последующий контроль тесно связан с предварительным контролем и базируется на его выводах.
По методам проведения финансовый контроль подразделяется на документальные и камеральные проверки, обследование, экономический анализ, ревизии.
Проверка производится по отдельным вопросам финансово-хозяйственной деятельности на основе плановых, отчетных бухгалтерских, финансовых и других документов. В процессе проверки выявляются нарушения бюджетно-налоговой дисциплины, проверяются использование бюджетных средств по целевому назначению, обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей и др.
Документальные проверки проводятся непосредственно на предприятиях, в учреждениях и организациях.
Камеральные проверки осуществляются по месту нахождения контрольного органа на основе перечисленных документов.
Обследование заключается в ознакомлении с отдельными сторонами деятельности предприятий, учреждений и организаций. В ходе обследования могут производиться контрольные обмеры выполненных работ, расхода материалов, топлива, электроэнергии. Обследование может вестись путем опроса, анкетирования, инспекции, наблюдения и т.д.
Экономический анализ как разновидность бюджетного контроля предполагает детальное изучение исполнения доходной и расходном частей бюджетов всех уровней, смет доходов и расходов бюджетные учреждений, бухгалтерской отчетности с целью оценки результатом финансовой деятельности контролируемого объекта. Главное назначение экономического анализа - выявление причин, способствуют и или препятствующих достижению намеченных целей.
Ревизия представляет собой глубокий и всеобъемлющий метод бюджетного контроля. Она включает систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемых организаций, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя, главного бухгалтера и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами возложена ответственность за их осуществление.
По полноте и степени охвата хозяйственной деятельности различают:
сквозные ревизии, когда проверке подвергается деятельность отраслей национальной экономики, они проводятся одновременно и в вышестоящих и нижестоящих предприятиях, организациях, учреждениях;
локальные ревизии, которые проводятся только на одном предприятии, учреждении, в организации;
полные ревизии, предусматривающие проверку всех сторон финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля;
частичные ревизии, проводимые для проверки отдельных сторон или участков финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля;
комплексные ревизии, охватывающие все стороны деятельности проверяемого предприятия, учреждения, организации - хозяйственную, финансовую, вопросы сохранности, эффективного использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов, качества и состоянии бухгалтерского учета и отчетности и др.;
тематические ревизии, которые проводятся по отдельным вопросам или определенным участкам деятельности предприятий, учреждений, организаций;
сплошные ревизии, предполагающие проверку всех операций на определенном участке за весь проверяемый период;
выборочные ревизии, означающие проверку определенной части первичных документов за тот или иной промежуток времени;
комбинированные ревизии, предусматривающие проверку одних участков сплошным методом, а других - выборочным.
Цель ревизии - контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении организацией хозяйственных и финансовых операций, их обоснованностью, наличием и движением имущества, а также за обязательствами, использованием материальных и трудовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами.
Основной задачей ревизии при осуществлении бюджетного контроля является проверка финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций по следующим направлениям:
соответствию деятельности организации учредительным документам, обоснованности расчетов сметных назначений;
исполнению смет доходов и расходов;
использованию бюджетных средств по целевому назначению;
обеспечению сохранности денежных средств и материальных ценностей;
обоснованности поступления и расходования внебюджетных источников финансирования;
соблюдению финансовой дисциплины и правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности отчетности и др.
Ревизии осуществляются как в плановом порядке (в соответствии с утвержденными планами работы контрольно-ревизионных органов), так и во внеплановом (по обращениям органов государственной власти, мотивированным постановлениям правоохранительных органов и др.).
При проведении ревизии финансово-хозяйственной деятельности организации проводится проверка учредительных, регистрационных, плановых, отчетных бухгалтерских и других документов по форме содержанию в целях установления законности и правильности проведенных операций. При этом выясняются точность заполнения бланков, наличие всех необходимых реквизитов, сопоставляются показатели отчетности по данным первичного бухгалтерского учета, проводится арифметическая проверка первичных документов, проверяется фактическое соответствие совершенных операций данным первичных документов, в том числе по фактам получения и выдачи денежных среде материальных ценностей, фактически выполненных работ, оказания услуг и т.п. В случаях выявления неточностей либо возникновения сомнений в законности и правильности проведенных финансовых операций осуществляются встречные проверки путем сличения имеющихся в ревизуемой организации записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными, находящимися в тех организациях, от которых получены или которым выданы денежные средства, материальные ценности и документы.
Фактический контроль за наличием и движением материальных ценностей и денежных средств, правильностью формирования затем полнотой оприходования продукции, достоверностью объемов выполненных работ и оказанных услуг осуществляется путем проведении инвентаризаций, обследований, контрольных запусков сырья и материалов в производство, контрольных анализов сырья, материалов и готовой продукции и т.п.
Результаты ревизии оформляются актом, который подписывается руководителем ревизионной группы, а при необходимости и членами ревизионной группы, руководителем и главным бухгалтером ревизуемой организации. Акт ревизии состоит из вводной и описательной частей. Вводная часть акта должна содержать: наименование темы ревизии; дату и место составления акта ревизии; кем и на каком основании проведена ревизия (номер и дату удостоверения, а также ссылку на плановый характер ревизии или ссылку на задание); проверяемый период и сроки проведения ревизии; полное наименование и реквизиты организации, идентификационный номер налогоплательщика; ведомственная принадлежность и наименование вышестоящей организации; сведения об учредителях; основные цели и виды деятельности организации; лицензии на осуществление отдельных видов деятельности, имеющиеся у организации; перечень и реквизиты всех счетов в кредитных учреждениях, а также лицевые счета, открытые в органах казначейства; сведения о том, кто в проверяемый период имел право первой подписи и кто являлся главным бухгалтером, кем и когда проводилась предыдущая ревизия и какие меры приняты по ее результатам.
Описательная часть акта ревизии составляется из разделов, соответствующих вопросам, указанным в программе проверки. При написании акта необходимо соблюдать объективность, обоснованность, четкость, лаконичность, доступность и системность изложения. Результаты ревизии излагаются в акте на основе проверенных данных и фактов, подтвержденных документами, результатами встречных проверок, процедур фактического контроля и других ревизионных действий. Описание фактов нарушений должно содержать следующую обязательную информацию: какие законодательные акты и другие нормативные правовые акты были нарушены; кем, за какой период и в чем выразились нарушения; размер документально подтвержденного ущерба и другие последствия этих нарушений. В ходе ревизии по отдельным вопросам, требующим принятия срочных мер, может составляться промежуточный акт. Факты, изложенные в промежуточном акте, включаются в акт ревизии. К акту ревизии обязательно должны быть приложены документы, копии документов, сводные справки, объяснения должностных лиц и т.п., на которые имеются ссылки в акте ревизии.
По результатам ревизии руководитель контрольно-ревизионного органа направляет руководителю проверенной организации представление для принятия мер по пресечению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности виновных лиц. Результаты ревизии также могут быть направлены вышестоящей организации.