2.Поняття і принципи законодавчого процесу.

Чинна Конституція України серед усіх функцій і повноважень парламенту виділяє законодавчу функцію як основну, профільну . І, її практичне втілення провадиться через законодавчий процес, який полягає у трансформації об’єктивних законів суспільного розвитку на юридичну мову у відповідній юридичній формі.

В юридичній літературі законодавчий процес також визначається з точки зору виявлення стності певної діяльності органу законодавчої влади зі створення закону, звичайно встановлений Конституцією та Регламентом парламенту або як організація процедури проходження законопроекту у законодавчому органі, що складається з певних стадій чи діяльності парламенту з підготовки, розгляду, прийняття законів чи їх оприлюднення. У спеціальній літературі висловлюється судження щодо визначення законодавчого процесу як процедури прийняття закону, починаючи від законодавчої ініціативи і закінчуючи опублікуванням прийнятого закону та вступом його в дію. Існують дефініції законодавчого процесу, що сприяють на його структурні особливості, тобто як нормативно регламентовану сукупність послідовно здійснюваних актів і їх оприлюднення або систему пов’язаних між собою стадій зі створення законів, у межах яких в певній послідовності здійснюються відповідні дії Верховною Радою України, суб’єктами права законодавчої ініціативи, громадянами, які беруть участь в обговоренні законопроектів, Президентом України, а у випадках, визначених законом, – також конституційним Судом України у порядку, встановленому Конституцією України, Законом про Регламент Верховної Ради України та іншими законами, виданими на основі Конституції України. Визначення законодавчого процесу в юридичній літературі іноді здійснюється через розуміння його як процесу діяльності органів державної влади щодо видання законодавчих актів або процесу прийняття закону чи процесу внесення на розгляд законодавчого органу, прийняття, опублікування, набрання чинності законами. Існують дефініції законодавчого процесу, що спираються на його розгляд як системи методів, способів, механізмів, процедур у сфері діяльності при створенні закону .

При дослідженні законодавчого процесу необхідно визначитись з суміжними поняттями які супроводжують законодавчий процес і без яких повного уявлення про його особливості є неможливим. Такими правовими поняттями є: нормотворча діяльність і нормотворчий процес, законотворча діяльність і законодавча діяльність, законодавчий процес і законодавча процедура.

Нормотворчість – це одна із форм державного управління суспільством. Як будь-який соціальний процес – це усвідомлена, цілеспрямована діяльність, що здійснюється через право і правові норми. Нормотворчість стосується, головним чином, процедури прийняття нормативних актів.

Правотворчий процес, за визначенням А.С. Піголкіна «порядок здійснення юридично значимих дій по підготовці, прийнятті, опублікуванню нормативного акту, які процесуально оформлені, юридично опосередковані і носять офіційний характер». Результатом правотворчої діяльності є прийняття нормативно-правового акту.

Під законотворчим процесом розуміється система взаємопов’язаних і взаємообумовлених дій по створенню закону, що здійснюється у певній послідовності і складається із стадій . Отже, законотворчий процес – це технологія прийняття закону. Законотворчий процес у порівнянні із законодавчим значно розширений процесом пізнання, аналізу, оцінок правостворюючих факторів, діяльністю органів державної влади по створенню проектів законів, по прогнозуванню, плануванню законодавства і багатьма іншими аспектами, що закінчується процесом прийняття і підписання закону.

Законотворча діяльність – це діяльність уповноважених державних органів, посадових осіб, а у передбачених законом випадках усього народу України, по творенню законопроектів, яка протікає з моменту виникнення потреби у правовому регулюванні і закінчується набранням законом чинності.

З законодавчою діяльністю тісно пов’язане правове поняття «законодавчий процесс». За часів радянської науки поняття законодавчого процесу ототожнювалось з правотворчим процесом і було наступним: «правотворчість в соціалістичному суспільстві визначається як виражаюча волю народу, направлена на досягнення цілей розвитку суспільства, організаційно-оформлена діяльність держави по виявленню потреби в нормативно-правовому регулюванні суспільних відносин і створенні у відповідності з ними нових правових норм, заміні і відміні діючих». Зараз поняття правотворчого процесу і законодавчого відокремлені, але не існує одностайної думки щодо цих понять.

Можна уточнити з цього приводу позицію А. Тихомирова, який визначає законодавчий процес як процес діяльності вищих органів державної влади щодо видання законодавчих актів, що складається з ряду стадій. Таких стадій, на думку вченого, є шість: прогнозування і планування законодавства; внесення пропозицій про зміну закону; розробка концепції закону і підготовка законопроекту; спеціальне та громадське обговорення проекту закону; розгляд і прийняття закону; опублікування закону і набрання ним чинності . Таке визначення комплексно характеризує законодавчу діяльність. Для законодавчого процесу основним суб’єктом, який ініціює його, здійснює остаточне опрацювання закону є парламент.

Законодавчий процес характеризується: суб’єктним складом; стадіями; правовим регулюванням.

Законодавчий процес – це сукупність врегульованих законом правил, які встановлюють порядок реалізації законодавчої ініціативи у парламенті, включаючи ініціативу розробки законопроекту парламентом, розгляд та прийняття законів, підписання та введення їх в дію.

І хоча у юридичній літературі висловлюються різні позиції щодо сутності законодавчого процесу , його не можна розглядати у відриві від функціонування державного механізму, оскільки він має грунтуватись на конституційних засадах діяльності органів державної влади .

Правове регулювання питань законодавчого процесу має важливе значення, особливо, коли гостро відчутна потреба у правовому регулюванні в цих сферах. Закони, які приймаються Верховною Радою, є результатом законодавчої діяльності і безпосередньо залежать від тих процедур, які сприяють доопрацюванню закону і забезпечують високий якісний і кількісний рівень кожного закону, що приймається і це є важливою передумовою формуванню в Україні правової держави . Якщо ми прагнемо досягти ефективнішого законодавства, то повинні удосконалювати саме нормативно-правові процедури законодавчої діяльності.

Законодавчий процес хоч частково, але врегульований. Процесуальні питання регулюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, Законом України «Про комітети Верховної Ради України», Законом України «Про статус народного депутата України», Законом України «Про міжнародні договори України», Указом Президента України «Про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України», Указом Президента «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України»», постановою Кабінету Міністрів України «Про порядок опрацювання проектів актів Кабінету Міністрів України», а також проектів законів України і актів Президента України, що подаються Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України і Президентові України, з урахуванням основних положень законодавства Європейського Союзу.

Принципи законодавчого процесу

Ефективне здійснення Верховною Радою України законодавчої функції вимагає розроблення більш досконалого механізму і порядку прийняття законів парламентом. Зараз активізується процес конституційно–правового дослідження законотворення, що визначається багатьма складовими, у тому числі прийняттям нових законів, які визначають правовий статус законів, юридичну силу нормативних актів, особливості законодавчої процедури, частково регулюють законодавчу діяльність. Реформування законодавчого процесу слід починати з перегляду основних засад законодавчої діяльності Верховної Ради України.

Законодавча діяльність українського парламенту ґрунтується на принципах, що зумовлені насамперед статусом парламенту, як єдиного загальнонаціонального, представницького, постійно діючого органу законодавчої влади України та характером законодавчого процесу України.

Принципи законодавчого процесу – це фундаментальні засади, в яких втілено сутність і призначення законодавчої діяльності.

Якщо розглядати законодавчий процес як частину правотворчого, то в межах юридичного процесу розрізняють:

1) загальноправові принципи (демократизму, гласності);

2) загальнопроцесуальні принципи (стадійність або послідовність);

3) спеціалізовані принципи (наукова обґрунтованість законодавчих рішень, плановість законодавчої діяльності, врахування громадської думки тощо).

Законодавчий процес можна охарактеризувати, аналізуючи загальні та спеціальні принципи на яких він будується. Так, загальноправові принципи здійснюють універсальне і узагальнене закріплення основ, містять вихідні ідеї будь-якої галузі права і мають всезагальний характер. Варто підкреслити, що ці принципи, як правило, декларуються в Конституції України або випливають з її норм. До загальноправових принципів законодавчого процесу належать: визнання людини найвищою соціальною цінністю, гарантування державою непорушності прав і свобод людини й громадянина, демократизм, законність і інші.

Галузеві принципи, на відміну від загальноправових, відображають специфіку законодавчого процесу. Крім того, вони завжди розглядаються у системі із загально правовими принципами як певне відбиття останніх.

До принципів законодавчого процесу можна віднести:

- принцип визнання людини найвищою соціальною цінністю, визначальна роль прав і свобод людини і громадянина та їх гарантування державою;

- принцип верховенство права, конституційність та соціальна спрямованість законодавчої діяльності та законодавчих актів;

- принцип демократизму законодавчої діяльності;

- принцип системності, прогнозованості та наукової обґрунтованості законодавчих рішень;

- прнцип плановості законодавчої діяльності;

- принцип гласності, врахування громадської думки.

З вищеперерахованого видно, що даний перелік містить як загальноправові принципи, так і спеціальні.

Перелік загальних принципів не дає повного уявлення про характер законодавчого процесу. Це можливо лише аналізуючи спеціальні принципи законодавчого процесу.

До спеціальних принципів законодавчого процесу можна віднести: принцип стабільності законодавства України; принцип законності законодавчого процесу; принцип доступності законодавчого процесу; принцип наукової обґрунтованості законодавчого процесу; принцип плановості законодавчого процесу; принцип системності та прогнозованості законодавчого процесу; принцип ефективності та послідовності законодавчого процесу; принцип надійності законодавчого процесу; принцип професійності учасників законодавчого процесу.

Стабільність законодавства – це одна з найважливіших умов законотворення на сучасному етапі. На жаль, закони, які приймаються парламентом часто після недовгого строку їх практичного застосування зазнають всіляких змін і доповнень. Множинність законів зменшує значення кожного окремого закону.

Одним із головних принципів законодавчого процесу є його принцип наукової обгрунтованості. Цей принцип полягає у обов’язковості прийняття закону на основі аналізу економічної ідеологічної, екологічної, фінансової та інших точок зору. Даний принцип передбачає також відповідність кожного нового закону іншим законам та міжнародним договорам України. Наукове забезпечення законодавчих робіт повинно здійснюватись на всіх стадіях підготовки проектів законів.

Для забезпечення наукового рівня законодавчого процесу необхідна спільна участь фахівців різних галузей права у підготовці текстів законопроектів, у проведені наукових експертиз, наданні наукових консультацій при дослідженні загальних і окремих питань законотворчості.

Ю.С. Шемшученко, характеризуючи основні засади законодавчої діяльності, виділяє принцип наукової концептуальності . Цей принцип передбачає попередню підготовку концепцій усіх фундаментальних законів а також створення загальної концепції розвитку всіх галузей законодавства та загальної концепції розвитку законодавства на певний період.

Планування законодавчого процесу – це один з найважливіших принципів законодавчого процесу, що передбачає розробку й затвердження Верховною Радою України законопроектної роботи на певний період. До даного плану входить перелік усіх законопроектів, які будуть прийматися вперше, а також тих законопроектів, які будуть розглядатися в новій редакції. Процес планування законопроектних робіт на основі експертних прогнозів включає визначення переліку конкретних законопроектів, терміни їх розгляду, а також перелік законопроектів, які підлягають позачерговому розгляду.

Планування й прогнозування законодавства, повинно бути першою і головною стадією законотворчого процесу. Прогнозування наслідків, прийняття тих чи інших законів, що має здійснюватись на базі глибоких наукових досліджень повинно стати обов’язковим елементом підготовки відповідних законопроектів.

Процес планування законодавчої діяльності можливий лише з використанням усього комплексу дослідних, експертних робіт, аналізу необхідної політичної, соціальної інформації, тобто реалізація даного принципу можлива при дотриманні принципу наукової обґрунтованості законодавчих рішень. Планування законодавчого процесу дає можливість не тільки мобільного використання парламентського часу, а і раціонального використання кадрів та фінансових ресурсів.

До якісних спеціальних принципів законодавчого процесу належить принцип ефективності та послідовності. Принцип ефективності законодавчого процесу можна розглянути у двох аспектах: по-перше, як ефективність самого парламенту – органу державної влади; по-друге, як ефективність законів.

Принцип ефективності законодавчого процесу забезпечує прийняття якісних законів. Цей принцип проявляється насамперед у кількості, характері й дієвості прийнятих законів. Закони будуть ефективними, якщо крім їх фактичної дії вони одночасно будуть використовуватись як засіб реалізації законодавчої мети, при відсутності незапланованих і небажаних наслідків.

Ефективність законодавчого процесу і прийнятих законів залежить також від дотримання принципу послідовності законодавчого процесу.

Принцип послідовності законодавчого процесу дозволяє розвивати й удосконалювати законодавчий процес, з врахуванням наявного досвіду у цій сфері. Критичне сприйняття негативних моментів у правовому регулюванні, враховуючи об’єктивні фактори, так само, як і всього позитивного, дає можливість належним чином оцінити подальший розвиток законодавчого процесу, механізми його удосконалення.

Дослідження принципів законодавчого процесу повинно включати порівняльно-правовий аналіз світової практики. Це може створити передумови для формування найоптимальнішої моделі законодавчого процесу, допоможе визначити його особливості у порівнянні із законотворенням в інших країнах. Вивчаючи світовий досвід законотворення, як правильно відмічає В.К. Мамутов, ми неповинні буквально перейняти норми чи правила, які добре функціонують в інших державах. Наближатись до того чи іншого еталону потрібно не відриваючись від власних реалій через використання наукового підходу, тоді світовий досвід допоможе у реформуванні законотворчості нашої держави .

Професійність у законодавчому процесі значною мірою залежить від законодавців та суб’єктів розробки законопроектів. У Верховній Раді функція науково–дослідного і аналітичного дослідження покладена відповідні підрозділи Апарату Верховної Ради України. Наявність у межах парламентської структури високого професійного рівня кадрового складу дає змогу оперативно і якісно надавати науково – обґрунтовану інформацію парламентарям. Сучасний законодавчий процес повинен рухатись у напрямку підвищення професійного рівня учасників законодавчого процесу.

В Україні, фахівці, які працюють у сфері законотворення, закінчували юридичні факультети, де не пропонували специфічного навчання і свої професійні навички у даній сфері вони набували у щоденній практичній роботі, допускаючи помилки й неточності. Варто також зауважити, що у нашому законодавстві не існує документа, який би допомагав у роботі із законопроектами, покращуючи якісний рівень законопроектів хоча в інших країнах на допомогу законодавцям прийняті посібники по техніці написання законів (у Швейцарії це «Директиви по законодавчій техніці», у Італії – «Правила і пропозиції нормопроектування»). Здійснення законотворення згідно з такими правилами характеризує науковий і професійний підхід законодавців до найважчої задачі – створення ефективної, діючої норми.

В якості спеціального принципу, на основі якого протікає законодавча діяльність є принцип відкритості законодавчого процесу. Проблема відкритості законодавчого процесу неодноразово піднімалась у науці. Це – проблема зв’язку законодавчої влади з громадськістю, що:

- є елементом і ознакою демократичного суспільства;

- дає можливість удосконалення процесу за рахунок залучення до нього громадськості і окремих громадян;

- є фактором зміцнення авторитету парламенту.

У статті 84 Конституції України закріплено положення, згідно з яким засідання Верховної Ради України проводяться відкрито. Закрите засідання проводиться за рішенням більшості від її конституційного складу. Відкритість законодавчого процесу не зводиться лише до можливості громадян спостерігати за ним, а передбачає їх право своєчасного отримання інформації про зміст законопроектів, хід їх підготовки і прийняття. Відкритість законодавчого процесу передбачає активізацію всього спектра зворотного зв’язку між парламентом і електоратом .

Становлення парламентських традицій у законодавчій діяльності лише починається. Прямування до ефективного парламенту можливе шляхом дотримання і удосконалення механізму реалізації конституційних принципів здійснення законодавчого процесу. Здійснення законодавчої діяльності у відповідності з вищенаведеними принципами сприятиме зростанню авторитету Верховної Ради й створенню якісного законодавства в Україні.