2.1 Состав федерального бюджета Германии

Федеральный бюджет состоит из запланированных доходов и запланированных расходов федерации. Доходы формируются путем аккумуляции налоговых и неналоговых платежей. Налоговые поступления составляют четыре пятых всех доходов бюджета. Неналоговые поступления складываются из прибыли государственных предприятий и рентных платежей. К неналоговым доходам также относится прибыль Немецкого федерального банка. Меньшее значение имеют поступления процентных выплат за предоставленные межгосударственные кредиты, доходы от участия в капитале.

Бюджетный процесс Германии включает четыре основных этапа:

1. составление;

2. утверждение;

3. исполнение;

4. контроль за исполнением.

На первом этапе за девять месяцев до начала года министерства подают заявки на следующий год Министерству финансов (в виде смет расходов). Министр финансов проверяет сметы и составляет (с учетом финансовых возможностей государства, которые в большинстве случаев определяются на основе прогнозирования налоговых поступлений) план бюджета, который направляет в Кабинет министров. Там план проверяют, вносят корректировки (причем министр финансов подчиняется только федеральному канцлеру) и уже как проект закона о бюджете представляют на утверждение в законодательные органы.

Сначала проект бюджета направляется в верхнюю палату парламента (бундесрат), где рассматривается в течение трех недель. Для дальнейшего движения бюджета одобрения бундесрата не требуется. Затем законопроект поступает в нижнюю палату парламента (бундестаг). Если одна из палат парламента вносит поправки, бюджет возвращается на повторное рассмотрение. После принятия законопроекта нижней палатой бюджет подписывает глава правительства и он становится законом. Германия – единственная страна, где бюджет рассматривается сначала верхней палатой, а затем нижней. Верхняя лишь рассматривает и предлагает, от нее не требуется одобрения, нижняя палата наделена правом принять проект.

2.2 Исполнение и контроль бюджетного плана Германии

При исполнении бюджетного плана федеральное правительство обязано выполнять решение законодателей, но оно осуществляет расходы только в том случае, если они легитимизированы другими специальными законами (например, законом о заработной плате государственных служащих).

Контроль за исполнением бюджета осуществляется в виде «сопровождающего» и «последующего» контроля. «Сопровождающий» проводится Федеральной счетной палатой – независимым постоянным действующим органом государственного Финансового контроля. При «последующем» контроле этот орган составляет отчет о результатах ревизии, который становится основой для проведения парламентского контроля. Кругооборот бюджета заканчивается одобрением бундестагом и бундесратом отчета об исполнении бюджета, который составляется Министерством финансов и рассматривается Федеральной счетной палатой.

Основные правила функционирования финансовой системы Германии закреплены в Финансовой конституции Германии, которая является самым крупным разделом основного закона страны. Этот документ регулирует отношения между федерацией, землями и общинами, гарантируя их устойчивость и предотвращая негативное воздействие политической конъюнктуры (например, в результате смены кабинетов). Главной целью Финансовой конституции является достижение единого (и высокого) жизненного стандарта на территории всей страны, для чего государство перераспределяет ресурсы и предоставляет общественные блага в равной мере всем территориям. Под перераспределением понимают совокупность финансовых отношений между звеньями бюджетной системы. Другими словами, при перераспределении ресурсов происходит реализация «механизма финансового выравнивания», который воплощает на практике идеи бюджетного федерализма.

В Германии существует два вида финансового выравнивания⁴: вертикальное и горизонтальное. При вертикальном выравнивании федеральный центр перераспределяет регионам часть своих финансовых ресурсов. Горизонтальное выравнивание состоит в помощи более богатых земель (западных: Бавария, Баден-Вюртемберг) менее богатым (восточным: Саксония) и базируется на двух показателях – финансовой силе и выравнивании. Первый показывает величину собираемых землями налогов, а в отдельных случаях корректируется с учетом их особых финансовых потребностей (например, необходимости содержать порты, которыми пользуются все земли). Второй показатель отражает соотношение доходов, получаемых землей, и численности ее населения (здесь также не обходится без корректировок, учитывающих, например, размеры городов, поскольку считается, что финансовые потребности жителей мегаполисов существенно выше и они играют важную роль в жизни жителей окрестностей).

Трансферты «слабым» землям предоставляются ступенчато: сумма, необходимая для достижения 92 % среднегерманского уровня бюджетных доходов на душу населения, поступает за счет перераспределения налога с оборота; для достижения отметки 95 % трансферты предоставляются без всяких условий, а от 95 до 100 % – дифференцированно, в зависимости от особых финансовых потребностей.

При изъятии из доходной части бюджетов земель действует прогрессивная шкала: если доходы на душу населения превышают средний по стране уровень доходов не более чем на 1 %, то земля отчисляет 15 % от избыточной суммы доходов, при превышении от 1 до 10 % – две трети, при более значительном – 80 %.

В результате горизонтального выравнивания даже в самой бедной земле уровень финансовой обеспеченности достигает 99,5 % среднегерманского. Между тем наиболее сильные федеральные земли – Баден-Вюртемберг, Бавария и Гессен – выступили против такого перераспределения, так как оно не стимулирует эффективную экономическую политику. Федеральный конституционный суд вынес решение об отмене механизма горизонтального выравнивания к концу 2004 г. Бюджеты земель и общин, как и государственный, составляются исполнительным органом власти – местной администрацией, принимаются представительной властью – советом (собранием депутатов) и исполняются органом представительной власти. Доля бюджетов земель и общин в национальном доходе Германии – свыше 20 %.

Перечень запланированных доходов и расходов местных органов власти в Германии принято называть бюджетным уставом. Отчеты каждой федеральной земли, составляемые в конце финансового (бюджетного) периода (как правило, это год, иногда – два года), содержат результаты исполнения бюджета. Бюджетный год местных органов власти обычно совпадает с календарным: с 1 января по 31 декабря.

Целевое назначение расходных статей бюджетов земель и общин совпадает, за исключением участия земель в механизме горизонтального выравнивания. Местные расходы должны покрываться за счет собственных доходов – принцип самоокупаемости. Кредиты возможны лишь для покрытия бюджетных дефицитов и для целей инвестирования. Между тем местные бюджеты хронически дефицитны. Они обременены долгами. Особенно высока доля долгов у общин. Постоянное использование займов на покрытие бюджетных дефицитов и финансирование капиталовложений увеличивает задолженность и является одной из причин ухудшения финансового состояния местных бюджетов. Расходы местных органов власти подразделяются на следующие группы⁵:

• общее управление;

• безопасность и правопорядок;

• школы;

• наука и культура;

• социальная помощь;

• здравоохранение, спорт, досуг;

• строительство и транспорт;

• коммунальные службы и экономическое развитие;

• хозяйственные предприятия и муниципальная собственность.

Земли и общины финансируют почти 100 % общегосударственных расходов на коммунальное хозяйство, учреждения образования и здравоохранения, свыше 80 % всех расходов на транспорт, дорожное и жилищное хозяйство, почти три четверти расходов на содержание государственного аппарата и свыше 40 % расходов по обслуживанию государственного долга. Рост расходов земель и общин не сопровождается расширением их доходной базы. В связи с этим удельный вес собственных доходов снижается и увеличивается доля дотаций из более высокого звена бюджетной системы. Растет объем займовых операций местных органов, что приводит к увеличению дефицитности их бюджетов.