7.2. Способы, формы и механизм приватизации государственных унитарных предприятий

Приватизация как особая форма преобразования государственной собственности является импульсом развития предпринимательства и рыночной экономики. Актуальность исследования определяется тем, что приватизация сама по себе не может гарантировать прогресс в экономике. Она лишь усиливает конкурентность экономической сферы, которая включает в себя сочетание частной и государственной собственности на средства производства в широком смысле слова. Отсюда вытекает необходимость выделения в этом процессе всего того, что является универсальным и специфическим и оказывает позитивное влияние на экономический рост и социально-экономические изменения.

Важным представляется и тот факт, что в общем случае приватизация не связана напрямую с проблемой формы собственности. Понятие «собственность» имеет два значения. С юридической точки зрения собственность – это владение имуществом, или в обыденном смысле – само имущество. С другой стороны, в экономическом смысле понятие собственности включает в себя всю совокупность экономических отношений общества. Собственность как общественное отношение не только дает определенные права, но и накладывает обязательства на собственника по отношению к обществу и предполагаемому выразителю его интересов - государству. Отношения собственности никак не ограничиваются формальной передачей ее из рук государства в руки негосударственных структур или частных лиц.

Между тем в собственности главным является не объект, а субъект. Собственность как экономическая категория есть система субъектов общественного производства. Взаимодействие механизма рынка, институтов гражданского общества и правового государства, базирующегося на моральных традициях, и образует систему прав частной собственности.

Бесплатное (или почти бесплатное) распределение собственности по существу вообще не создает институт частной собственности, поскольку в процессе приватизации не возникает отношений договорного типа между обществом и собственниками, включающих обязательства и имущественную ответственность последних.

Приватизация не обязательно является и процессом, направленным против обобществления производства в широком смысле. В общем виде она касается только форм такого обобществления и механизма его осуществления, который просто принимает непрямые формы.

Частной собственностью человека является продукция его труда (или выручка за нее, или его доля в продукции трудового коллектива) независимо от того, на каких средствах производства, своих или чужих, продукция выработана.

Основным принципом, из которого вытекает концепция приватизации, является положение о существовании пределов возможностей правительства в части повышения эффективности производства, о том, что некоторые предприятия более эффективно управляются частным сектором. Этот принцип обоснован, главным образом, эмпирически, исходя из того, что страны, полагавшиеся на частный сектор как источник экономического роста, добились лучших результатов, чем те, которые делали ставку на государственный сектор.

Теоретически этот принцип исходит из того, что государственный сектор, как правило, защищен от конкуренции либо посредством специальных актов, либо субсидий, дотаций и фискальных, таможенных и прочих мер. Кроме того, государственные предприятия, как правило, лишены базового свойства рыночной экономики - стимула к максимизации прибыли.

В сочетании с централизованным планированием государственный сектор экономики создает ряд новых проблем: снижение регулирующей функции цен, отсутствие связи доходов работников с результатами их труда и т.д. В дополнение к этому можно отметить, что предприятия, находящиеся в государственной собственности, неизбежно порождают конфликт интересов между избираемым политическим руководством и администрацией государственных предприятий.

На протяжении 1993–2008 гг. приватизация в Республике Беларусь прошла два этапа, отличающихся поставленными целями, задачами и методами:

- первый этап – массовая приватизация (1993-1998 гг.). Основная задача – создание широкого круга собственников, в основном мелких акционеров, посредством безвозмездной передачи части государственной собственности.

- второй этап – денежная приватизация в сочетании с безвозмездной приватизацией, (1998-2008 гг.). Основная задача – пополнение доходной части бюджета, привлечение в экономику стратегических инвесторов, повышение эффективности приватизации.

Законодательное регулирование процесса приватизации на протяжении 1993-2008 гг. носило сдержанный, дифференцированный характер. Это привело к определенному противоречию между объектами подлежащим приватизации и количеством приватизационных чеков «Имущество» выданных гражданам. Противоречивость, неполнота, неоднозначность норм приватизационного законодательства стали одними из основных причин нарушений в сфере распоряжения государственным имуществом, создали препятствия на пути к достижению стратегических целей приватизации, в том числе социальных, а также косвенно повлияли на формирование устойчивого общественного представления о несправедливости результатов приватизации.

Несмотря на позитивные изменения в сфере становления и развития правовых основ приватизации, можно констатировать сохранение целого ряда проблем, недостатков, спорных вопросов, требующих нормативного разрешения и урегулирования (рис.7.1). Они могут быть сформулированы следующим образом:

Рис. 7.1. – Основные направления совершенствования приватизации государственного имущества

1. Не завершена работа по обеспечению соответствия положений приватизационного законодательства нормам Конституции и Гражданского кодекса.

Одной из важнейших конституционных норм является признание и равная защита прав всех форм собственности. Однако действующее законодательство обнаруживает свою неполноту именно в части, касающейся обеспечения гарантий защиты прав государства (и местного самоуправления) как собственника. Это противоречит как требованиям Конституции, так и нормам Гражданского кодекса, которым должно соответствовать законодательство о приватизации.

В частности, до сих пор отсутствует законодательное урегулирование вопросов, связанных с восстановлением законных прав государства (либо местного самоуправления) как собственника в случае их нарушения в ходе приватизации соответствующего имущества. Кроме того, Гражданский кодекс предусматривает принятие целого ряда законов, без которых правовая база приватизации не может считаться достаточной. Среди них следует выделить Закон «Об имуществе, которое может находиться только в государственной и коммунальной собственности» (статья 213 ГК), Закон «Об иммунитете государства и его собственности» (статья 127 ГК), Закон «Об отнесении государственного имущества к республиканской собственности и к собственности субъектов Республики Беларусь» (статья 213 ГК), а также Закон «О национализации, то есть об обращении в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц» (статья 245 ГК).

2. По-прежнему законодательно не установлены критерии отнесения предприятия к числу производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства.

Законодательство устанавливает, что в целях реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство представляет Президенту для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, осуществляющих производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства.

Однако в правовых актах не содержится указаний на порядок и процедуры обсуждения и формирования такого списка Правительством и рассмотрения предложений Правительства Президентом Республики Беларусь.

Необходимо урегулировать процедурные вопросы отнесения предприятий и акционерных обществ к числу стратегических.

3. Не завершен процесс законодательного урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на республиканскую и коммунальную, областную и районную.

Учитывая, что процесс приватизации будет продолжаться, целесообразно осуществить также полную инвентаризацию объектов государственной собственности, разделив реестр неприватизированной собственности на республиканский, областной и районный. В этой связи необходимо законодательно закрепить критерии отнесения госпредприятий к конкретному виду собственности, типы этих предприятий, статус их руководящих работников и трудовых коллективов.

Особую актуальность указанной проблеме придает развитие реформ, предполагающих детальное разграничение полномочий между республиканскими, областными и районными уровнями власти.

При этом необходимо учитывать, что задача разграничения предметов ведения и полномочий не может быть решена путем материального разделения объектов собственности между различными уровнями власти. Это необходимо для того, чтобы «при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов Республики Беларусь и ее субъектов».

4. Отсутствует законодательство, регулирующее вопросы национализации, а также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества.

Как указывалось выше, несмотря на очевидную неполноту правовой базы в части урегулирования вопросов национализации и восстановления нарушенных прав государства как собственника, соответствующее законодательство не принято до сих пор.

Необходимым элементом правовой базы развития отношений собственности может стать Закон «О процедурах национализации», т. е. Закон «О правовых основах, принципах и порядке возмездного отчуждения государством имущества частных собственников». При этом целесообразно установить, что национализация может осуществляться в целях обеспечения обороноспособности и экономической безопасности государства и производиться в форме полного либо частичного обратного выкупа приватизированного капитала.

В целях совершенствования законодательства по вопросам приватизации государственного имущества, защиты прав и законных интересов граждан, Декретом Президента Республики Беларусь от 20 марта 2008 г. № 7 «О внесении изменений и дополнений в Декрет Президента Республики Беларусь от 20 марта 1998г. № 3» установлен следующий механизм приватизации государственных унитарных предприятий на период до 2010 года.

Продажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе разгосударствления и приватизации объектов, находящихся в республиканской собственности, осуществляется Государственным комитетом по имуществу, а объектов, находящихся в коммунальной собственности, – соответствующими местными исполнительными и распорядительными органами в порядке, определяемом соответствующими Советами депутатов: работникам предприятия и приравненным к ним лицам – в течение пяти месяцев с даты государственной регистрации акций первой эмиссии, но не более восьми месяцев со дня принятия решения о создании открытого акционерного общества, по цене на 20 процентов ниже номинальной стоимости и на сумму, не превышающую 100 базовых величин на одного покупателя. Количество акций первой эмиссии, выделенных для этой цели, определяется на основании заявлений членов коллектива работников и приравненных к ним лиц; юридическим и физическим лицам – на аукционах; юридическим и физическим лицам, представившим инвестиционные проекты по развитию открытого акционерного общества, – на конкурсах.

Продажа принадлежащих Республике Беларусь акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе разгосударствления и приватизации объектов, находящихся в государственной собственности, за денежные средства на конкурсах и аукционах осуществляется Государственным комитетом по имуществу в соответствии с утверждаемым Советом Министров Республики Беларусь перечнем таких акционерных обществ, акции которых, принадлежащие Республике Беларусь, подлежат продаже.

Декрет отменяет ограничения на обращение акций ОАО, созданных в процессе разгосударствления и приватизации, отчуждение которых было заморожено. Однако ограничения по распоряжению акциями не распространяются на акции открытых акционерных обществ (за исключением открытых акционерных обществ, обеспечивающих функционирование стратегически значимых отраслей экономики и (или) иные важные государственные потребности, по перечню, утверждаемому Советом Министров Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь), в которых доля государства в уставном фонде на 31 марта 2008 г.: отсутствует или составляет 75 и более процентов, – с 1 июня 2008 г.; составляет более 50 процентов, – с 1 января 2009 г. С 1 января 2011 г. все ограничения будут отменены.

Ключевым моментом организации приватизации является выбор между безвозмездной (чековой) и денежной приватизацией. Чековая концепция, исходит из того, что государственная собственность представляет собой комбинацию или сумму имущественных прав всех граждан-собственников, и раздел государственного имущества поровну среди всех жителей страны представляет собой наиболее простую форму разгосударствления.

С точки зрения теории игрового поведения, можно отметить, что в этих условиях стороны воспринимают ситуацию чековой приватизации (то есть появление ценных бумаг, выражающих определенную конечную стоимость приватизируемых предприятий) как игру с закрытой суммой, то есть создают ситуацию, когда их поведение направлено не на развитие народного хозяйства в целом, но на увеличение своей доли в нем даже ценой общего экономического спада. В этой ситуации государство должно играть роль защитника интересов совокупности элитных групп в целом против отдельных подгрупп или отдельных их членов, то есть роль государства через свои распределительные функции должна увеличиваться в лице фискальных органов, органов финансового контроля и др., что ведет к общему увеличению влияния государства в обществе. А это противоречит основной задаче разгосударствления - уменьшению этого влияния.

За более чем десять лет, в течение которых в нашем государстве проводится безвозмездная приватизация, значительного повышения эффективности работы предприятий, приватизированных за именные приватизационные чеки « Имущество», не произошло. Кроме того, более 50% граждан не использовали по целевому назначению полученные ими чеки “Имущество”.

Существеннейшим недостатком чекового механизма приватизации является то, что он нарушает нормальную работу всех финансовых инструментов общества. С точки зрения финансового обращения, приватизационный чек представляет собой ценную бумагу, а с другой стороны, он не связан напрямую с денежным механизмом и не учитывается. В условиях, когда монетарные и фискальные органы страны технически не в состоянии учитывать реальное влияние новых ценных бумаг на денежное обращение и оперативно реагировать на него, введение приватизационных чеков в обращение, ничем не подкрепленных в реальном секторе, при отсутствии инвестиционного бума разрушает не только обращение на рынке корпоративных ценных бумаг с катастрофическим падением курса акций в силу превышения агрегированного предложения над спросом, но и другие области денежного обращения.

Представляется, что приватизационные чеки в той части, в какой они являются государственными ценными бумагами, требуют постоянной и тщательной опеки со стороны государства. Государство может и должно иметь право выкупа приватизационного чека по требованию инвесторов, в том числе и в целях повышения ликвидности.

Декларируемая социальная справедливость чековой приватизации также не выдерживает критики. Механизм действия рынка чеков практически выводит низкооплачиваемые слои населения из возможности принимать участие в приватизации предприятий, а трудящиеся, как правило, оказываются под влиянием элитных групп и действуют в их интересах. Более того, в условиях необходимости в инвестициях для модернизации производства не предполагается, что безвозмездная приватизация принесет ожидаемые дивиденды, так как реально приватизационные чеки не представляют собой нового капитала. Чеки как ценная бумага носят временный характер и "погашаются" после приватизации. Не приходится ожидать от новых рыночных структур желания выплачивать дивиденды новым собственникам, не принесших с собой новых активов, стремление создать "не сотни миллионеров, а миллионы собственников".

Очевидно, что только привлечение денежного капитала в производственный сектор играет на руку развитию экономики в целом, повышая ее конкурентоспособность. Операции на рынках ценных бумаг перестают играть роль "вещи в себе и ради себя" и становятся функциональным механизмом рыночной экономики, ориентированной на развитие производства. Именно такое развитие ситуации может сделать выгодным для предприятий как субъектов экономики выплату дивидендов "чековым" собственникам (рис.7.2)

Рис.7.2. Стратегия механизма приватизации государственного имущества

Теоретически существует несколько основных технических методик проведения денежной приватизации:

1. прямая открытая продажа акций (полностью или с сохранением доли за государством) государственных предприятий. Она требует предварительной корпоратизации государственных предприятий. Его существенным недостатком является тот факт, что в условиях слаборазвитого фондового рынка открытая продажа акций является дорогостоящим и трудным с технической стороны делом, когда существует опасность социального недовольства приватизацией;

2. аукционная продажа акций;

3. ликвидация предприятия и распродажа его имущества в целях выплаты задолженности;

4. аренда, субподряд, концессия, контрактное управление государственной собственности частным сектором;

5. продажа предприятия как имущественного комплекса внешним инвесторам (рис.7.3).

Рис.7.3. Перспективные формы и способы трансформации

государственной собственности

Существенным недостатком денежной приватизации является ее медлительность, связана с определенным уровнем дохода населения, наличием инвесторов и т. д.

Таким образом, сопоставляя концепции безвозмездной и денежной приватизации, необходимо рассматривать две сферы – чисто экономическую и социальную. Экономически, по крайней мере, в кратко- и среднесрочной перспективе, денежная приватизация располагает значительным преимуществом перед чековой, ибо эмпирически известно, что она не ведет к катастрофическому падению национального дохода и ВВП. Если же государство, проводящее реформы, ставит перед собой задачу скорейшего создания и укрепления новых социальных групп, развития предпринимательства то необходимость безвозмездной приватизации становится явной.