4. Городское собрание

Распространено лишь в штатах Новой Англии и сохранилось со времен колониального периода. Представляет собой форму прямой демократии, поскольку каждый избиратель обладает возможностью прямого участия в законодательном процессе, выражая собственное мнение, предпринимая попытки убедить других граждан и голосуя по вопросам общественной жизни (схема 17.5). Понятно, что подобная форма действенна лишь в небольших населенных пунктах или в сельской местности (применительно к США, она используется в маленьких городках (towns), и административных районах, охватывающих несколько деревень (townshiрs). Городское собрание формируется из определенного числа “выборщиков” (100 и более человек), выбираемых населением, которые представляют интересы населения на собраниях. Любой избиратель может присутствовать на обсуждении вопросов и участвовать в их работе, однако правом голоса обладают лишь выборщики. Городское собрание выбирает правление выборщиков, состоящее из 3–5 человек, осуществляющее общее руководство в перерывах между собраниями, несущих ответственность за городское имущество, выдающих лицензии, руководящих городскими службами и созывающих внеочередные городские собрания. Рядом с правлением выборщиков действуют особые должностные лица, – начальник канцелярии, казначей, податный инспектор, констебль и др., – избираемые либо населением, либо самими выборщиками. Довольно часто практикуется одновременное избрание на городском собрании и финансового комитета, готовящего городской бюджет. Перед проведением городского собрания выпускается варрант – официальный документ, где сообщается о дате, месте и времени собрания; повестке дня; приводится решение выборщиков о проведении собрания.

Резюме. Организационно городское собрание напоминает систему “слабого мэра”. Но вместо мэра здесь действует Председатель совета и право “вето” отсутствует. Последнее время выборщики избирают еще и менеджера.

Сторонники этой формы самоуправления указывают, что она предоставляет возможность каждому жителю принять участие в деятельности городских властей. Однако подобная форма создает серьезные сложности: трудно заниматься перспективным планированием; низкая посещаемость, поскольку граждане не хотят тратить время на заседания; трудно добиться понимания сложных вопросов и ответственного подхода к голосованию, удержать аудиторию в рамках рассматриваемой повестки дня и зачастую собрания длятся несколько дней; особенно сложно принимать бюджет, ибо практически каждая его статья становится отдельным пунктом повестки дня. Справедливости ради стоит отметить, что городское собрание – жизнеспособная форма устройства местного самоуправления и практикуется во многих регионах США, где она претерпевает ряд модификаций (назначаются менеджеры, административные помощники для повседневного руководства).

Тенденции в использовании различных форм устройства самоуправления (необходимое дополнение для России)

Изложенный материал позволяет в несколько ином свете оценить ведущиеся сегодня споры относительно муниципального устройства в России, сконцентрировав внимание на нескольких сюжетных линиях: сколько форм местного самоуправления может быть в России, “демократичность” совмещения постов главы совета и главы администрации местного самоуправления. Проведенный в США в восьмидесятых годах анализ применения форм местного самоуправления выявил общую закономерность: по мере роста урбанизации и усложнения задач обеспечения жизнедеятельности людей, растет необходимость использования форм с четким разделением ответственности между органами местного самоуправления и сосредоточения общего политического и хозяйственного руководства в одних руках. Так, из 23-х обследованных больших городов Америки (население более 500 тысяч человек), 19 использовали форму “мэр-совет”, а остальные – “совет-менеджер”. Среди 182 обследованных городов с населением более 100 тысяч человек 42,5% используют форму “совет-мэр”, 56% – “совет-менеджер”, 1,6% – комиссионную. Форма городского собрания не используется ни в одном из городов США. (Данные приводятся на основе информации, предоставленной Национальным демократическим институтом США.) Приведенные факты не случайны, поскольку численность населения и его структура (половозрастной, профессиональный и классовый состав) обусловливают основной набор задач, решаемых местными властями, следовательно, соответствующую форму организации самой власти. Конкретное устройство местного самоуправления, используемое сообществом, является лишь инструментом, средством, с помощью которого реализуется компетенция, и американцы относятся к ней именно как к механизму, с помощью которого они решают местные проблемы – и ничего более. Конституция штата закрепляет общие принципы устройства самоуправления, однако они не воспринимаются как одинаково пригодные для всех местных сообществ, ибо, образно говоря, каждый город имеет свою фигуру и свой характер, и хотя костюм ему кроят по лекалам, подгонка все равно делается “по фигуре”. Такая “подгонка” к местным особенностям происходит в Хартии (Уставе) города и зависит от местных культурных традиций; расстановки политических сил в совете или населении; подготовленности и заинтересованности населения использовать ту или иную форму; наконец, способности муниципальных работников грамотно организовать функционирование власти. Поэтому проблема “совмещения постов” решается каждый раз конкретно, в Уставе города, исходя из соображений целесообразности управления. Не стоит забывать, что население может посредством референдума сменить форму организации местной власти. Население г. Хьюстон это делало четырежды за последние сто лет. Чисто российская подоплека споров связана с “одушевлением” властных механизмов, берущем свои истоки в отчуждении власти от общества: когда нет возможности повлиять на действия власти, она предстает в массовом сознании как загадочная и чуждая людям сила, наделенная собственной волей и желаниями и способная в любой момент вмешаться в частную жизнь и круто повернуть ее, причем вмешательство может затронуть целые народы и страны. Американцы же относятся к власти как хороший механик – к автомобилю. “Слабый мэр” – лишь констатация типа системы управления (так же, как говорят “быстродействующий компьютер”, “большая грузоподъемность”). В ней нет ничего от желания оскорбить или унизить мэра, принизить роль администрации, словом, нет никакой эмоциональной нагрузки. Более того, термины “слабый мэр”, “сильный мэр”, “комиссионная система” и т. п. в США употребляются лишь как политологические. В юридических документах используются совсем другие описания, но их могут прочесть и понять лишь специалисты. Для общего употребления были придуманы некие символы, позволяющие образно представить наиболее характерную черту балансировки функций органов власти местного самоуправления. “Сила” или “слабость” главы самоуправления берут свое начало в механизме приобретения им своих полномочий. Если мэр избран населением города, он – неформальный политический лидер, отражающий интересы большинства членов сообщества, способный сформулировать общие направления городского развития. Естественно, что такой мэр является “сильным” главой самоуправления и ему поручается сформировать администрацию и обеспечить функционирование исполнительной власти. Депутат же избран лишь частью граждан и отражает интересы ограниченной группы людей, поэтому он может корректировать и уточнять общие направления в соответствии с частными интересами своих избирателей, вырабатывать правила общежития и контролировать деятельность мэра. Наоборот, если мэр избран из числа депутатов совета, то он выступает, скорее, как доверенное лицо депутатов в исполнительной власти, нежели как самостоятельный лидер. Соответственным образом ограничены его права и полномочия по формированию городской исполнительной власти.