§ 7. Выводы из практики конституционных реформ 1990-х годов
Этапы конституционного процесса
В 1990-х годах непростой процесс формирования основ конституционного строя России прошел ряд этапов.
Стремясь избежать коллизий, мы шли путем проб и ошибок к органичной модели конституционного процесса. Продуманность и осознанность изменений — одно из условий соответствия государственного строя реально складывающимся социальным отношениям. Подготовка и согласование проекта Конституции РФ осуществлялись параллельно с внесением крупных и менее значимых изменений в действующий Основной Закон. Отработка отдельных государственно-правовых механизмов шла путем их внедрения и последующего уточнения (пример: эксперимент с президентской формой правления). То, что не обошлось без внесения корректив, следует отнести к положительным сторонам избранной модели. Она родилась в результате столкновения и борьбы различных подходов, потому ее с уверенностью можно назвать компромиссной, срединной моделью. Соблюдение двух принципов — признания необходимой поэтапности в проведении реформы и неодномоментности принятия новой Конституции — должно было обеспечить эволюционный, без правовых катаклизмов переход от прежнего законодательства к новейшему в течение 1990—1994 годов.
Система ценностей и целей реформы первоначально была отражена в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а несколько позже — в Преамбуле и разделе об основах конституционного строя проекта Конституционной комиссии. 12 июня 1990 года, принимая упомянутую Декларацию, первый Съезд народных депутатов определил, что ее положения должны составить основу при разработке новой Конституции РСФСР. 16 июня Съезд образовал Конституционную комиссию, а 22 июня 1990 года принял Постановление «О некоторых вопросах подготовки проекта Конституции РСФСР». В тот же день создается рабочая группа из депутатов и экспертов, утверждается план: в сентябре объявить конкурс на проект новой Конституции, в сентябре—октябре разработать эскиз-концепцию проекта, в ноябре—декабре организовать обсуждение принципов и концепции, в декабре 1990 года завершить подготовку проекта с последующей публикацией в печати.
Осенью 1990 года последовали подготовка, принятие за рабочую основу, публикация и обсуждение первых вариантов проекта Конституции Российской Федерации.
Убежден, что мы не поторопились и не запоздали со своей инициативой. (Для сравнения: в 1918 г. от момента, когда ЦК РКП(б) выступил с инициативой создания конституционной комиссии до принятия первой Конституции РСФСР Пятым Всероссийским съездом Советов прошло всего 3 месяца и 20 дней; это был один из рекордов Советской власти, посягать на который бессмысленно.) Мы не питали иллюзий в отношении быстрого принятия новой Конституции, но достаточно быстрая подготовка и публикация проекта (оппоненты признавали, что он «сверкнул, как молния») пробудили огромный интерес к конституционной реформе166. Зарождения массового интереса к идеям современного конституционализма нельзя было добиться без столь решительного начала и напора. Проект в немалой степени способствовал началу замещения правового наследия прошлого новым пониманием Конституции. «Информационная подготовка» включала регулярное, начиная с осени 1990 года, публикование проекта Конституции167. Депутаты России откликнулись на последовавшее затем предложение: «...внутрипарламентское рассмотрение — всего лишь полдела. Предстоит самая широкая работа с обществом — на встречах с избирателями, в поездках по Республике, в средствах массовой информации. Всем депутатам стоит приложить силы и знания к, разъяснению структуры, принципов и содержания новой Конституции, смысла и хода конституционного процесса, готовя общественное сознание и само российское общество к завершающему этапу нашей ответственной работы — принятию новой Конституции» {168}. Согласование и совершенствование проекта Конституции РФ включали проработку в парламентских комитетах и комиссиях, сбор и обработку предложений от органов государственной власти, общественных объединений, граждан; согласование с субъектами Федерации, обсуждение в регионах, выработку механизма их участия представителей в конституционном процессе на федеральном уровне; согласование альтернативных подходов и подготовку единого согласованного проекта.
Мы стремились сделать конституционный процесс средоточием новой политической практики, согласования позиций с оппонентами, исходя из того, что Конституция — платформа общегражданского порядка и прогресса. Мы стремились заинтересовать в конституционной реформе различные политические силы — и по многим вопросам это удалось. Трудные дни, проведенные в поисках согласия, с очевидностью показали: практически нет таких проблем, при решении которых нельзя было бы достичь с помощью доброй воли искомого баланса. Проект Конституции России стал результатом длительной и совместной работы Конституционной комиссии и Верховного Совета РФ, его комитетов и комиссий. По многим положениям он был близок к оптимальной модели политико-юридического устройства российского общества.
Трижды — на V, VI и VII Съездах и четырежды — на Верховном Совете проходило обсуждение основных положений проекта Конституции. Перечень основных нормативных актов о ходе конституционной реформы {169} свидетельствует о напряженных и достаточно плодотворных поисках в этом вопросе.
Параллельное внесение в Конституцию (Основной Закон) РСФСР существенных изменений и дополнений шло в 1990-92 годах в контексте наших поисков.
Изначально наибольшие расхождения в рабочей группе Конституционной комиссии вызывал вопрос о форме правления. Ставился он так: быть ли Президенту, избираемому всем народом (с чем были согласны все), главой исполнительной власти или наряду с Президентом как главой государства могла бы существовать самостоятельная исполнительная власть, возглавляемая Правительством, ответственным перед Парламентом и на которое Президент может влиять? Сначала возобладал подход, предложенный Л. Б. Волковым и В. Л. Шейнисом — «полупрезидентская республика» или «ответственное перед Парламентом Правительство». Признаюсь, автор разделял его. Однако затем отдали предпочтение варианту В. Д. Зорькина: «Президент — глава исполнительной власти», где высшее должностное лицо и законодательный орган в равной степени ответственны перед народом, имеют возможность контролировать и уравновешивать действия друг друга. Последний вариант под влиянием Б. Н. Ельцина и С. М. Шахрая и лег в основу решений III и IV Съездов народных депутатов России в 1991 году, переломном году.... Это был первый шаг в череде действий, направленных на закрепление в Конституции РФ неподконтрольной народному представительству высшей административной должности и соответствующих «структур комфорта».
Референдум 17 марта 1991 г. и последующее введение в Конституцию (Основной Закон) РСФСР новой главы о Президенте создало острейшее противоречие между двумя конституционно «высшими» органами государственной власти: возник источник конфликта между Съездом и Президентом. Б. Н. Ельцин при содействии С. М. Шахрая и пятого Съезда народных депутатов получил в ноябре 1991 г. полномочия фактически самостоятельного законодателя через право издания указов, имеющих силу законов. Да, измененная Конституция не давала процедур сосуществования двух центров власти через согласовывание их позиций, улаживание трений и возможных конфликтов. Она требовала соблюдения одних законов РФ и постановлений съезда, которые демонстративно не выполнялись Президентом РФ, зачастую, на основании других законов и постановлений того же депутатского собрания.
Опасаясь «парламентарной республики, правительственной чехарды», «стократно умноженной Италии», сторонники чистой президентской республики против своей воли способствовали возникновению суперпрезидентского режима, который в отсутствие институтов правового государства, навыков демократического диалога и терпимости, острейшего столкновения радикально-либеральной и социальной линий в экономике неизбежно приобрел авторитарные черты.
А ведь наблюдатели предупреждали об этом. Приведем пророческое мнение А. Рапашиньского, высказанное им в 1990 году в письме к автору этой книги: «Я не советую создавать в России президентство в американском стиле. Американская система, вызывающая восхищение в США, нигде в мире не была удачно трансплантирована, все попытки скопировать ее заканчивались той или иной формой диктатуры» {170}. Россия не стала правовой президентской республикой потому, что, вопреки взвешенным концепциям, на практике «забыли», что парламент в президентской республике должен иметь достаточно полномочий для контроля над правительством, давая согласие на назначение министров, принимая законы и бюджет, которые Президент обязан не только соблюдать, но и проводить в жизнь. Не последнюю роль сыграл субъективный фактор — стремление к самовластию и некоторые другие черты личности Б. Н. Ельцина, на которые на ранних этапах его выдвижения старались не обращать внимание, в соответствии с принципом «революционной целесообразности». Это — серьезный урок реформы 1990-х годов, важный для будущего конституционного строя в России.
Развитие федеративных отношений привело к подготовке многостороннего федеративного договора. Именно тогда Россия стояла на грани прекращения своей федеративной государственности и понадобились огромные усилия, чтобы не допустить подмены Конституции противоречивым подобием «Союзного Договора». В ноябре
1991 года, опережая сторонников «договорной федерации», Конституционная комиссия одобрила проект «Согласованных предложений по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральной властью и субъектами РФ» {171}. Приведем обширную выдержку из пояснительной записки Президенту РФ и Председателю Верховного Совета РФ (декабрь 1991 года):
«Мы придаем чрезвычайно важное значение скорейшему решению вопросов о принципах федеративного устройства РФ, Сердцевиной проблемы является разграничение полномочий (предметов ведения) между государственными органами всей РСФСР и субъектов Федерации. Действующая Конституция РСФСР, к сожалению, не дает ответов на возникающие вопросы. Статья 72 (предметы ведения РСФСР) и статья 79 (предметы ведения республики в составе РСФСР) сплошь и рядом нарушаются. Жизнь обогнала эти конституционные нормы, к тому же — нечетко прописанные.
В то же время есть различия в новых подходах к проблеме разграничения полномочий. Один подход — в проекте Конституции Российской Федерации. Иной подход — в проектах Федеративного договора и документах Совета Национальностей. Для сближения разных подходов и во исполнение Постановления ВС РСФСР от 16 мая 1991 г. «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР» Президент РСФСР и Председатель ВС РСФСР совместным Распоряжением от 6 декабря с.г. образовали Рабочую группу. Членам Рабочей группы, представляющим разные подходы, в целом и главном удалось договориться по проекту Соглашения, подготовленного на основе соответствующей главы проекта новой Конституции .с учетом принятых документов российского парламента и предложений субъектов Федерации. Реализуется 'Законное и неоднократно выражавшееся стремление самих республик, краев, областей быть активными субъектами формирования федеративных отношений в рамках РСФСР.
Соглашение предполагается после его подписания представить на Верховный Совет РСФСР и далее — Съезд народных депутатов РСФСР в качестве совместной согласованной законодательной инициативы. В этом заключается, пожалуй, наиболее выигрышная черта подготовленного проекта: он предусматривает единственно возможную форму придания выработанным самими регионами предложений юридически значимого, общеобязательного характера. Такой характер Соглашение приобретет после принятия его в качестве Закона РСФСР. В дальнейшем на основе этого закона будут приняты соответствующие изменения в действующей Конституции. Таким образом снимается долго тревожившее нас противоречие двух правовых режимов: договорного и законодательного. Согласованные положения станут общеобязательным федеральным законом.
Одновременно Соглашение говорит не о делегировании, а о разграничении полномочий. Делегирование полномочий и предполагает, что передается часть полномочий, которыми регионы уже обладают. Но вряд ли кто-либо будет оспаривать: они сегодня не обладают федеральными полномочиями, которые определены в статье I Договора. Мандат на осуществление всего объема полномочий, присущих высшим органам государственной власти РСФСР, эти органы получили в результате волеизъявления всего многонационального народа РСФСР как носителя и источника государственного суверенитета РСФСР — при выборах народных депутатов, выборах Президента РСФСР, на референдумах и т.д. Государственная власть РСФСР получена от народа в целом, а не от отдельных субъектов РСФСР. Соглашение исчерпывающим образом определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны совместно РСФСР и ее субъекты. Вне этих пределов каждый регион осуществляет власть самостоятельно, и федеральные органы вмешиваться в эту сферу не вправе. В проекте Соглашения отражено стремление приравнять фактически края и области по своему статусу к республикам, за исключением принятия конституций, гражданства.
Проект Соглашения — назревший шаг к решению проблем федеративного устройства в РСФСР. Предлагается рассмотреть проект повторно на ближайшем Президиуме Верховного Совета РСФСР и в течение января с.г. получить от республик, краев, областей соответствующие решения о его парафировании. В -течение января мы завершим согласование и подписание этого важнейшего документа, с тем, чтобы в феврале принять его в качестве Закона РСФСР и внести соответствующие предложения на очередной Съезд народных депутатов РСФСР в марте — апреле 1992 года. Считаем целесообразным в двусторонних переговорах с руководителями республик в составе РСФСР опираться на предложения, содержащиеся в тексте данного Соглашения» {172}.
Приведенное понимание путей развития федерализма в России было, в основном, реализовано, несмотря на то, что в марте 1992 года на заключительном этапе подготовки к парафированию и подписанию документ был ухудшен, закрепив неравноправие разносортных типов субъектов Федерации. Это противоречие сохраняется. Первый тип субъектов РФ — те республики, которые считали возможным идти на односторонние нарушения российской Конституции, создание национальной гвардии и переподчинение себе правоохранительных органов, одноканальные бюджетные отношения с федеральной властью, национализацию объектов федеральной собственности. Во второй категории оказались остальные республики, «старые» автономии, получавшие со статусом республики особые полномочия. В третьей — национально-территориальные «новые» автономии, получившие статус субъектов РФ в 1991—1992 годах, до того включавшиеся в состав краев и областей. Четвертый тип — города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, управлявшиеся в результате указного права Президента градоначальниками против норм Конституции и законов Российской Федерации. Пятый тип—края и области, наиболее законопослушные и, увы, бесправные.
Руководство России непостижимым образом поддерживало именно те регионы, которые выказывали склонность к неконституционным действиям. Нам представлялось в корне неверным прямое финансирование одной категории субъектов Федерации в ущерб финансовому благополучию других, осуществлявшееся Президентом и Правительством из федеральной казны при молчаливом согласии Верховного Совета РФ {173}. Особая поддержка была бы оправдана, если бы вела к упрочению государственного единства России. Однако вопреки всем преимуществам продолжались односторонние нарушения закрепленного в российской Конституции разграничения полномочий и предметов ведения, а также борьба против проекта новой российской Конституции, противостоявшего тенденциям превращения страны в договорную этнократическую конфедерацию.
Было ясно, что проект новой Конституции становился фокусом многих проблем — тем балансом, мерой справедливости, совокупностью сдержек и противовесов, без которых теряли смысл вышеназванные частичные подвижки в государственно-правовой сфере. Профессиональная работа законодателей, их трехлетние усилия принесли реальные плоды. Проект Конституционной комиссии вовсе не был одним из законодательных предположений — не оцененных и потому не принятых. Намеченная в нем реформа реально осуществлялась. Значительная часть предложенного материала была использована в таких важнейших конституционных актах, как Законы РФ о Президенте РФ, Конституционном Суде РФ, Правительстве РФ, в Концепции судебной реформы, ключевых поправках к Основному Закону. Раздел II упомянутого проекта составил основу принятой в 1991 году Верховным Советом Декларации прав и свобод человека и гражданина. Подписание федеративных договоров в 1992 году явилось (несмотря на издержки) закономерным завершением процесса разработки и согласования IV раздела проекта. Многие иные его положения были использованы при разработке конституций в соседних союзных республиках, а также в ряде бывших социалистических государств. Из норм упомянутого проекта на две трети состоит и Конституция РФ 1993 года.
Очередным логичным шагом нам виделась реформа Съезда народных депутатов РФ, как завершение пути к подлинному парламентаризму и уточнение формы правления в России. Однако острый кризис 1993 года не позволил сделать этого.
Конституционный кризис и политическая практика в 1993 году
В трудный, но планомерный конституционный процесс вмешалась политическая конъюнктура. Декларируя приверженность разделению властей, часть «реформаторов» с конца 1992 года развернула открытую борьбу со «старой конституционной схемой», а на деле за упразднение последних сдержек и противовесов административной вседозволенности — Съезда народных депутатов вместе со всей системой определенных в Конституции органов народного представительства. Уповали то на Учредительное собрание, то на «мэрскую» власть, то на референдум, ссылаясь на несоответствие Съезда идеальным парламентским стандартам зарубежных стран.
(Замечу, что именно в этом вопросе сначала обозначился, а затем и состоялся принципиальный разрыв автора данной книги с Б. Н. Ельциным, его революционистским теоретическим и политическим окружением.)
Представительное учреждение — Съезд и его Конституционная комиссия — не только организовало разработку и обсуждение проекта новой Конституции, но и вынесение ее основных принципов на всероссийский референдум (июль!990 года, декабрь 1992 года.). В начале 1993 года мы были готовы к такому решающему голосованию. Р. И. Хасбулатов предлагал выносить альтернативные проекты и выбрать самый достойный из них. Подобный шаг, на наш взгляд, показал бы отсутствие согласованного видения нового устройства государства внутри федеральной власти и мог привести к конфликтам в ходе отстаивания «своих» проектов. В проигрыше оказалась бы сама идея федеральной конституции. Любой проект Конституции может быть провален как в парламенте, так и на референдуме, если он не стал итогом достаточного согласия. (Так случилось в 1993году в Канаде на неудавшемся референдуме по вопросу о поправках к Конституции; этого избежали в ЮАР, где длительное время до выборов апреля 1994 года шли трудные многопартийные переговоры по принципам конституционной реформы.)
В феврале-марте 1993 года, здравая идея была провалена совместными усилиями противостоящих сторон. Во исполнение Постановления седьмого Съезда народных депутатов РФ от 12 декабря 1992 года «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» Рабочая группа Конституционной комиссии подготовила текст вопросов для референдума {174}. 29 января 1993 года они даже были утверждены на «консервативном» Президиуме ВС РФ и направлены в постоянные комиссии палат и комитеты ВС РФ, Президенту РФ и Конституционному Суду РФ, а также в Конституционную комиссию для доработки и согласования. Но на заседании последней 7 февраля 1993 года при обсуждении текста Председатель Комиссии Б. Ельцин заявил, что такие тезисы, как «Конституция РФ — высший закон страны» и так ясны каждому ребенку, а значит и референдум по ним не нужен. Именно тогда состоялся поворот на рельсы силового подавления оппонентов. Вместо ясной платформы, не только объединявшей федеральную власть, но и выводившей общество на проведение не позднее весны 1994 года одновременных прямых всеобщих выборов народных депутатов и Президента РФ, руководитель предложил короткие, политизированные вопросы (набор услужливо подготовила «Демократическая Россия» ) — какую ветвь власти граждане «уважают» больше? Средства массовой информации довели до всех «единственно правильный» ответ: да, да, нет, да. Назначенные и никем не контролируемые избирательные комиссии (апробация будущего Центризбиркома) обеспечили искомый подсчет голосов. Пиррова победа над представительной демократией и сложнейшим принципом сдержек и противовесов состоялась.
Вольная трактовка и апологетика результатов референдума 25 апреля 1993 года о доверии ветвям власти обернулись трагедией. Оставшиеся недолгие месяцы своего существования легитимный Российский парламент оказался вытесненным на обочину конституционного процесса. Весной 1993 года появился альтернативный официальному т. н. «президентский» проект Конституции РФ. На наш взгляд, вовсе не стремление получить более согласованный или добротный текст двигало инициаторами данного хода. Документ, по признанию многих специалистов, существенно уступал взвешенному проекту Конституционной комиссии. По сути, в лице последнего была отклонена платформа коллективного соглашения о новых правилах взаимоотношений ветвей власти и всей власти с обществом. И хотя позже Конституционное совещание включило в измененный кремлевский текст множество его положений, это не спасло. По признанию Б. А. Страшуна, сделанному во вполне официальном комментарии к Конституции РФ 1993, она уступает проекту Конституционной комиссии. Но активистов борьбы тогда волновала не конституция, а привкус желанной победы. Вот только вопрос — победы над кем?..
Было созвано Конституционное совещание в Кремле с тщательно подсчитанным преобладанием лояльных делегатов. Многим памятен уход с Конституционного совещания значительной группы народных депутатов РФ и представителей субъектов РФ в день его открытия 5 июня 1993 года в знак протеста против недемократичного поведения его организаторов. Именно тогда стала вырисовываться судьба таких принципов, как политический плюрализм и идейное многообразие, которым была уготована декоративная роль.
Летом 1993 г. нами предпринимались действия по дальнейшему согласованию проектов Конституции. Руководителям ветвей власти было отправлено официальное открытое письмо Ответственного секретаря Конституционной комиссии {175}. Положительно ответил только Р. И. Хасбулатов. В начале сентября уже весь Верховный Совет РФ согласился с предложенным автором книги сценарием компромисса, нацеленным на срыв обещанного Кремлем «сентябрьского наступления»: в качестве мирной инициативы 10 сентября 1993 года была сформирована полномочная парламентская делегация; ВС РФ обратился к Президенту РФ с предложением начать переговоры по выработке согласованных мер в области конституционной реформы. Откроем читателям, что был заготовлен пакет возможных решений. Но исполнительная власть не захотела использовать мирный путь, все было готово к жесткому варианту, который и был реализован в полной мере.
По иронии судьбы Указ Президента «О поэтапной конституционной реформе» № 1400 (плюс «Положения» о федеральных органах власти на переходный период и о выборах депутатов) официально обосновывался необходимостью защиты основ конституционного строя Российской Федерации. Напомним, что таковыми по действовавшей Конституции являлись народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей. Во имя этих высших принципов, как утверждают, были распущены Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ, а Конституционному Суду РФ было предложено приостановить свою деятельность. Но, взяв на себя всю полноту власти, Президент отменил принцип разделения властей. Вслед за этим настал черед и других опор конституционного строя.
Нет спора: противостояние пагубно отражалось на судьбах России. Но нужен был прецедент законного выхода из кризиса. Решать спор должен был народ путем одновременных перевыборов парламента и президента, причем в разумные (а не сверхсжатые) сроки, при необходимых гарантиях. Народу же предложили смириться и ограничить свое волеизъявление выборами безвластного Федерального Собрания на условиях одной из сторон спора. Разрушенной оказалась и правовая система. Об этом свидетельствуют многие нормы Указа, и прежде всего статья 1, согласно которой «Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу» 176. Подзаконные акты исполнительной власти, приказы чиновников (например, распоряжения Министра юстиции о запрете или приостановке деятельности общественных объединений) встали над законом. Временная победа авторитарных устремлений проявилась в кардинальном изменении баланса властей как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ; в повсеместном устранении контроля за действиями исполнительной власти; наконец, в тенденции формирования режима личной власти.
Желая порядка, должностные лица просчитались в последствиях: упразднение народного представительства в России всегда вело к беспорядкам. Разгон Государственной Думы в начале века стал прологом «Великого октября», разгон Учредительного Собрания в 1918-м логично привел к 1937-му, разгон союзного Съезда в 1991-м повлек масштабный кризис в бывшем СССР. За прекращением полномочий российского депутатского корпуса в 1993 году последовало новое прерывание легитимности, создан прецедент государственного произвола. Более глубинные последствия имеет шок, непоправимо ранивший начавшее пробуждаться правосознание. Прямое следствие этого — провал выборов в органы самоуправления в 30 регионах России в марте 1994 года, и тенденция всепроникающего неверия в государственную власть как институт.
Защитники Конституции считали своим долгом оставаться в Доме Советов РФ во имя недопущения несправедливости по отношению к России, вталкиваемой в смутную историческую полосу. В жесткой полемике на десятом чрезвычайном (внеочередном) Съезде 24 сентября 1993 года удалось добиться поддержки постановления об одновременных досрочных выборах {177} при условии восстановления конституционной законности в стране, обеспечения деятельности законного Центризбиркома, фактического равного доступа к средствам массовой информации для представителей различных ветвей власти и политических сил.
Да, был мирный выход из кризиса. 1—2 октября 1993 года, после переговоров с членами, Правительства, Совета субъектов РФ, Конституционного Суда вместе с В. И. Лафитским автором был подготовлен пакет документов по конституционно-правовому обеспечению выхода из ситуации, сложившейся, после 21 сентября 1993 года {178}. Законопроект о конституционной реформе состоял из четырех частей: изложенных в новой редакции глав Конституции (Основного Закона) РФ о федеральной законодательной власти, Президенте РФ и федеральной исполнительной власти;, вводимой дополнительно главы о Совете субъектов РФ; порядка деятельности федеральной власти на период до выборов; норм, обеспечивавших проведение досрочных выборов Верховного Совета РФ и Президента РФ. Предлагался особый порядок принятия: проект рассматривается Конституционным Судом РФ и вносится в порядке законодательной инициативы на Совет субъектов РФ для согласования, после чего выносится на Съезд народных депутатов РФ, который утверждал бы его с одновременной отменой Указа Президента № 1400 с последующими приложениями, дополнениями, а также части собственных решений.
Законопроект был лично принесен автором в Дом Советов РФ 3 октября. Поздно. Спровоцированные жестокие события 3—4 октября 1993 года и вооруженная борьба логично завершили политическую практику непримиримой борьбы, ведшейся весь 1993 год, увенчали государственный переворот и, увы, не позволили осуществить задуманного, «нулевого варианта», создать поучительный прецедент правового разрешения споров в России.
Причины и формы конституционного кризиса
Изъяны в отдельных чертах конституционного процесса лишь обострили столкновение разнонаправленных интересов крупных социальных групп. Именно оно лежало в основе кризиса. Только внешней стороной его стали борьба ветвей власти и противоположное толкование права, когда одни исходили из комментаторского понимания, весьма неясной народу, но нужной радикалам «реальной» конституции, другие — из жесткого, подчас догматического следования нормам юридического Основного Закона. Проявилось в резкой форме противоречие между назревшим совершенствованием социальных институтов и субъективной волей, осуществлявшей резкую смену форм их организации.
Сказалась общая противоречивость российской реформации. Ю.М. Осипов в своем интересном «Социо-проекте» определяет последнюю как процесс исторического преобразования России, поиска Россией адекватного ей образа, перебора образов, их обнаружения, примеривания и отбрасывания. Современная волна Российской Реформации, полагает автор, несет в себе борьбу российского и «не только российского» начал, созидательного и разрушительного {179}. Мы согласны, что реформа должна стать поиском России и должна завершиться Россией; она не есть и не должна быть попыткой преодолеть Россию или сломать ее, а призвана дать России возможность развиваться в свободном и приемлемом для нее взаимодействии со всеми иными цивилизациями мира. Попытки же навязать России не-Россию выступили главным источником кризиса.
Дала о себе знать общая противоречивость переходного периода, когда прежние нормы вошли в коллизию с духом опережающих нововведений. Сказалось отсутствие целостного конституционного строя. Его не успели воплотить в полном объеме ни в правовых актах, ни на практике. Акты законодательной власти так и не создали целостной и законченной системы; указное же право Президента произвольно перекраивало ломкое правовое пространство. Началось снижение верховенства Конституции. Недальновидное выдвижение одного из сегментов власти (исполнительной) сразу же нарушило целостность строя и в условиях сознательно подрывавшегося в своем непростом становлении постсоветского парламентаризма неизбежно повлекло кризис.
Введение отдельных новых основ конституционного строя без достаточного обеспечения и в отрыве от остальных принципов вело к их выхолащиванию. Противоречивым в результате многочисленных поправок стал сам Основной Закон 1978 г, где ряду «незыблемых» новых положений противоречило не приведенное в соответствие с ними содержание большей части текста Конституции, где содержались «принципы двух конституционных систем — старой и новой» {171}.
Закрепление самих новых начал страдало отсутствием внутренней законченности. В частности, сказалась незавершенность разделения властей при переходе от советской республики к президентско-парламентарной форме правления. По пути образовался как бы провал: в действовавший Основной Закон внесли блок поправок ко «второй» и «третьей» властям (установив должность Президента, Конституционного Суда, судебных гарантий прав человека и др.), но мало что изменили в «первой» власти — законодательной. Возник очаг напряженности между начавшим осваивать парламентаризм четырехэтажным институтом «советской власти» (Съезд, Верховный Совет — его Президиум и Председатель) и новыми институтами исполнительной власти. Последние сразу заявили претензию на исключительные полномочия и имели для ее реализации все материальные и финансовые рычаги.
Упрощенно-догматическое разделение властей привело к их отгораживанию баррикадами противостояния и неоправданному увеличению суммы властных прерогатив за счет «соперника» и одновременному уходу от контроля за своими действиями и решениями.
В Основном Законе 1978 года, несмотря на изменения последних лет, не было достаточно эффективных механизмов разрешения конфликта. К таковым можно было бы отнести: судебное рассмотрение споров между законодательной и исполнительной властями; выражение недоверия правительству с его последующей обязательной отставкой; условия роспуска парламента, назначения досрочных выборов; согласительные процедуры между федеральной властью и субъектами Федерации; ответственность должностных лиц за несоблюдение решений Конституционного Суда. Не было указано, что использование Вооруженных Сил, федеральных служб безопасности, органов внутренних дел в целях насильственного изменения или насильственного устранения конституционного строя, воспрепятствования или ограничения в этих же целях деятельности органов государственной власти, незаконного ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина является особо тяжким преступлением.
Серьезным мотивом разлада стал кризис политический. Разными по времени были даты избрания депутатского корпуса и Президента (чего в будущем следует избежать!) и как бы в противофазе оказались социальная карта общества, возможности ветвей власти влиять на политическую обстановку. Две ветви власти оказались под влиянием двух мега-партий: в представительных органах образца 1990 г. в большинстве оказались сторонники преемственности советского социалистического строя, соответствующих ему традиций и институтов; а в большинстве органов исполнительной власти образца 1991—1992 годов — приверженцы радикально-буржуазных взглядов в альянсе со старой и новой номенклатурой, развившей и укрепившей черты административной системы, обогатившей ее новым финансовым обрамлением.
Всерьез обострился мировоззренческий конфликт между «прогрессистами» западнической ориентации и охранительными взглядами традиционалистов-патриотов. Схлестнулись крупные силы, не всегда оформленные организационно, но жестко расходящиеся идейно. В условиях подавления инакомыслия внутри ветвей власти там стала нарастать концентрация сил, столкновение между которыми лишь проявило давно заложенную матрицу гражданского противостояния цивилизационных блоков. Прежняя двуполюсная «многопартийность», противостояние коммунистов и демократов, ушла; на смену пришла сложная палитра разногласий, которые можно расположить на трех осях: по методу и стилю — от радикалов через умеренных оппортунистов до консерваторов; по отношению к хозяйственным процессам — от либералов через социал-демократов до коммунистов; по мировоззрению — от мондиалистов (в смысле нигилистического отношения к национальной культуре и традициям) через государственников-центристов до национал-патриотов.
Ситуация безусловно обострялась затягиванием принятия новой Конституции. Автор вполне осознает тяжеловесность такого органа, как Съезд народных депутатов, долгое время сопротивлявшегося принятию новой Конституции РФ. Приняв в 1990—1992 годы важные в этом плане решения, Съезд далее приостановился никак не по «консервативной дремучести», а из-за трех главных причин:
1) направленного изменения представительной базы Съезда, Верховного Совета РФ и других Советов за счет массового привлечения активных депутатов к управленческим и распределительным рулям в административной системе. Последнее привело к сужению кадрового и профессионального потенциала Парламента, сокращению палитры взглядов. Депутатский корпус всех уровней оставался главным кадровым резервуаром для наполнения все расширяющейся исполнительной власти (как говорится в народе, «живем пока мышь головы не отъела»);
2) нежелания Президента, части Правительства и поддерживающих их кругов менять курс экономического рывка на умеренно-реформаторский, социально:-направленный, учитывающий традиции и интересы России, с опорой на собственный интеллектуальный, промышленный и трудовой потенциал. Съезд не сумел принять новую Конституцию России, ибо каждый раз он был поглощен своими контрольными полномочиями, применения которых требовало несогласие с шоковым прыжком к рынку, стремительной «капитализацией» хозяйственных отношений, резкой либерализацией цен, моне-таристской концепцией достижения бездефицитности бюджета любыми средствами, ограничением инфляции искусственным сдерживанием платежеспособного спроса населения, разрушением отечественного промышленного и научного потенциала и т.п. Вместо корректировки тяжкого для большинства населения курса возникли требования дополнительных полномочий для исполнительной власти, а после их получения — повсеместной чрезвычайщины. Мгновенная потеря гарантий социальной обеспеченности сказалась в росте обращений избирателей к народным депутатам с требованием принять необходимые меры в рамках имевшихся контрольных полномочий и вопрос о новой Конституции отошел на второй план;
3) стремления сделать выводы из отрицательного опыта ряда прежних крупных решений (некоторые положения Декларации о суверенитете, референдум 17 марта 1991 года о российском президентстве, супер-президентство, указное право, роспуск Союзного съезда, ратификация беловежских соглашений и др.). Было, прямо скажем, над чем задуматься.
В начале ноября 1991 года пятый Съезд лишь принял к сведению представленный Б. Н. Ельциным проект Конституции РФ; осторожность решения объяснялась отрезвлением после странной «победы» в августе 1991 года, (когда побежденными оказались не ГКЧП, КПСС или Горбачев, а страна, гражданами которой все являлись) и обострявшейся угрозой распада СССР, инициатором которого большинство Съезда не желало быть. Шестой Съезд — был более внимателен к проекту Конституции, одобрив в апреле 1992 года его основные положения и концепцию конституционной реформы. Но тогда внимание было сосредоточено на вопросах о пересмотре экономического курса, начатого Е. Гайдаром и др., когда же 1 декабря 1992 года истекло указное право Президента, Ельцин выступил с инициативой приостановки деятельности Съезда как института, пробуя силы перед двумя более жесткими инициативами, последовавшими 20 марта и 21 сентября 1993 года. Седьмой съезд в декабре 1992 года в такой обстановке был не в состоянии принять Конституцию, но решил-таки вопрос о созыве специального своего заседания по новой Конституции РФ в 1993 году. Последнее было намечено Верховным Советом РФ на 17 ноября 1993 года. По мнению Р. И. Хасбулатова, именно намерение вынести на Съезд депутатов 17.11.93 проект Конституции России как раз и напугало Кремль. Здесь — один из поводов государственного переворота {181}.
Геополитической подоплекой кризиса стало крушение Союза ССР. Подписание Б. Ельциным и Г. Бурбулисом (С. Шахрай остался вне списка из 6 руководителей РСФСР, УССР и БССР) и последующая ратификация ВС РФ Беловежского соглашения о роспуске СССР (который, по мнению авторов соглашения, «перестал существовать как субъект международного права и геополитическая реальность») и образовании СНГ были сделаны с рядом серьезных правонарушений: нарушены положения союзной и российской Конституций; превышены властные полномочия должностных лиц, в чем просматриваются признаки состава особо опасного государственного преступления (измена Родине, т. е. деяние, умышленно совершенное гражданином СССР в ущерб суверенитету, территориальной неприкосновенности или государственной безопасности; УК РСФСР ст. 64); отвергнуто волеизъявление народов, высказавшихся на всесоюзном референдуме в марте 1991 года за сохранение Союза (хотя ссылка на него не однозначна, ибо до и после августа-91 прошла волна республиканских референдумов о независимости и к моменту Беловежской пущи в СССР оставались немногие; но, все же, оставались).
Все это давало весомые козыри тем, кто усматривал в новой Конституции РФ нежелательное закрепление Беловежской линии. Повлияли на углубление кризиса и внутрифедеральные проблемы: обострение разногласий между Центром и регионами, отсутствие механизмов их разрешения, молчаливое согласие РФ с односторонними нарушениями российской Конституции.
Проблема была заложена еще ленинской моделью этнической автономизации России. Жесткое построение рухнуло и на простор вырвались давние обиды. На местах быстро определилась национальная элита, ловко использовавшая инстинктивное противление Центру и эмоциональную сторону этнического подхода к местному государственному строительству. Правоохранительные органы не пресекали действия, ущемлявшие права и свободы других граждан в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств. Не выполнялись решения Съезда, Верховного Совета РФ, Конституционного Суда РФ по отдельным субъектам РФ, хотя правовая база для принятия необходимых решений была создана {182} .
Формой кризиса федеративных отношений стало также поспешное принятие новых конституций в ряде республик. Форсированный неуправляемый процесс этот в 1991—1993 годах нанес ущерб единству России. Конституция Чеченской Республики, принятая в ноябре 1991 года незаконными органами государственной власти этой республики, в соответствии с постановлением пятого Съезда народных депутатов РСФСР не имеет юридической силы и не подлежит исполнению. Конституции ряда других республик в составе РФ (прежде всего — Татарии, Башкирии, Якутии) нарушают десятки статей российской Конституции. Кризис 1993 года не повлек за собою улучшения дел в этой области.
Считая недопустимым изменение в одностороннем порядке конституционного строя, мы не раз выходили с предложениями осуществлять конституционный процесс скоординированно, приостановив действие неконституционных решений в отдельных республиках. Однако соответствующий проект постановления ВС РФ был отклонен осенью 1992 года на заседании, которое вели С. Филатов и Н. Рябов. Правда, на седьмом Съезде в декабре 1992 года были приняты наши поправки к действовавшей Конституции о единстве конституционно-правового пространства; но на практике ничто не изменилось, поскольку федеральные органы государственной власти практически самоустранились от обеспечения конституционного единства, внеся лепту в усугубление кризиса.
Лейтмотивом проблем следует считать незрелую политическую культуру. Неразвитое правосознание предопределило невысокую ответственность политиков за свои действия. Большая часть, на словах ратовавших за современные преобразования, не сумела смирить гордыню и сплотиться вокруг задачи построения базы современного строя либо не пожелала признать серьезные ошибки. Сказалось и субъективное влияние лиц, которые не проявили должного искусства в управлении «великим континентом». Синдром мессианской самоуверенности, властолюбия, нетерпимости к критике, импульсивность и недостаточная образованность наложили печать на действия правителей.
Увы, кризис поразил всю нацию не случайно: утрачены объединительная идея, понятие единой общности, легитимной конституции, общей судьбы и культуры. Размыты представления как о ценностях, лежащих в основе нынешнего существования, так и неясного грядущего. Правовая психология искажена, беззаконие и терпимость к нему стали повседневным элементом жизни. Не прошли бесследно сильные удары в виде разрушения СЭВа и всего «второго мира», Союза ССР, начала дезинтеграции России, утраты ею роли влиятельной и уважаемой державы, представляющей на мировой арене собственные интересы, свою культуру и цивилизацию; диффамации Парламента и представительной власти, восстановления бесконтрольности чиновничества при бесправии низов.
Все это порождает массовое неверие в конституционный строй и саму возможность его воплощения в современной России. Таково непростое наследие конституционной реформы и политической практики 1990-х годов...