Г) Кодификация
Проанализировав практику государств относительно права прекращения договоров в результате их нарушения, Комиссия международного права пришла к выводу, что практика не может дать четких положений относительно этого права и условий его осуществления. Во многих случаях государства по иным соображениям старались прекратить договоры, но при этом ссылались на их нарушение. Поэтому не устанавливали четких критериев осуществления такого права <*>. В результате соответствующий проект статьи в значительной мере представлял собой развитие международного права.
--------------------------------
<*> См.: Yearbook of the ILC. 1966. Vol. II.
Прежде всего было определено, что нарушение договора, каким бы серьезным оно ни было, само по себе не прекращает договор. Поэтому государство не может, обвинив другую сторону в нарушении договора, объявить о его прекращении. Вместе с тем было решено, что в пределах определенных ограничений право стороны ссылаться на нарушение договора как на основание для его прекращения или приостановления должно быть признано.
Некоторые члены Комиссии говорили о довольно распространенном мнении, согласно которому весьма опасно признать такое право без обязательного контроля со стороны Международного суда. В доктрине не раз высказывалось мнение о том, что существует общее правило: договор, который был нарушен одной из сторон, не обязателен для другой в силу самого факта нарушения без какого бы то ни было трибунала. Вместе с тем немалое число юристов придерживалось и иного мнения. В 1944 г. группа юристов из США и Канады подготовила документ "Международное право будущего". В нем предлагалось наделить Международный суд особенно широкими правами, включая право объявлять договоры утратившими силу <*>. Как известно, при подготовке Статута Международного суда государства не пошли по этому пути. Забегая вперед, замечу, что предложение поставить прекращение договора под контроль Международного суда выдвигалось и на Венской конференции 1968 - 1969 гг.
--------------------------------
<*> См.: International Conciliation. 1944. April.
Думается, что по этому вопросу Комиссия международного права заняла обоснованную позицию. Предложение установить контроль над прекращением договора в результате его нарушения носит общий характер и касается ряда статей о прекращении. Поэтому было решено сформулировать основные условия, на основе которых договор может быть прекращен или приостановлен в результате его нарушения, а о процедурном обеспечении этого права сказать в дальнейшем.
Комиссия предусмотрела, что только "существенное" нарушение двустороннего договора одной из сторон дает право другой стороне ссылаться как на основание для прекращения или приостановления его действия целиком или частично. Формулировка "ссылаться как на основание" призвана подчеркнуть, что возникающее на основе статьи право не означает права произвольно прекращать договор. Если другая сторона возражает против того, что нарушение было существенным, то действует общее обязательство в соответствии с Уставом ООН и по общему международному праву, а также на основе венских конвенций добиваться решения при помощи мирных средств. Все это не отрицает права потерпевшей стороны представить международное требование о возмещении на основе обязательства другой стороны за нарушение договора.
Отдельный пункт статьи был посвящен существенному нарушению многостороннего договора. При этом Комиссия решила, что необходимо различать право сторон действовать совместно при нарушении договора и право отдельной стороны, особенно пострадавшей, действовать самостоятельно. При этом право пострадавшей стороны ограничено. Она может приостанавливать действие договора в целом или частично между собой и виновным государством. Такое ограничение, по мнению Комиссии, особенно необходимо в случае общих многосторонних договоров правотворческого характера.
Существуют договоры, например о разоружении, при которых нарушение договора одной из сторон подрывает общий режим. На этот момент обратили внимание государства при обсуждении предыдущего проекта Комиссии. Последняя решила, что в таком случае любая сторона может без согласия других сторон приостановить действие договора в отношении только себя или в отношении всех остальных сторон.
Термин "существенный" может быть расценен как относящийся только к тем нарушениям, которые непосредственно касаются главных целей договора. Однако и другие положения договора могут рассматриваться стороной как важные для эффективного осуществления договора, хотя они могут считаться второстепенными.
На Венской конференции 1968 - 1969 гг. проект статьи был поддержан государствами <*>. Ряд делегаций отметили значение проекта статьи, считая, что она касается наиболее важного положения Конвенции (Испания, Куба и др.).
--------------------------------
<*> См.: UN Conference on the Law of Treaties. First session. 1968. P. 352 et seq. 478 - 479.
Отмечалось, что договор может содержать положения, которые не имеют существенного значения для достижения его целей, но имеют значение для принявших договор государств (Испания).
Предлагалось включить положение о добросовестности. Одной из целей договоров является поддержание мира. Если злоупотребление созданными договором правами окажется столь серьезным, что будет расценено как незаконное, то это будет рассматриваться как серьезное нарушение договора (Испания).
США предложили поправку, согласно которой ответные действия в случае нарушения должны соответствовать степени нарушения.
Швейцария внесла поправку, согласно которой договоры, касающиеся прав человека, не подлежат прекращению в результате их нарушения. По этому поводу эксперт-консультант Х. Уолдок сказал, что все делегации согласны с идеей, воплощенной в предложении. Но он сомневается, что проблема едва ли может быть решена в статье о прекращении договоров в результате их нарушения. Аналогичное мнение высказал и представитель Англии. Тем не менее поправка Швейцарии была принята <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ibid. P. 478; UN Conference on the Law of Treaties Second session. 1969. P. 168.
Подчеркивалось, что идея обсуждаемой статьи отражает практику государств и носит характер обычая (Англия, Польша, Италия). Эта идея касалась в основном главного звена статьи. Как известно, Комиссия международного права отмечала, что конкретные формулировки не нашли отражения в практике. В таком плане статья была оценена и Международным судом. В консультативном заключении о правовых последствиях для государств продолжающегося присутствия Южной Африки в Намибии независимо от резолюции Совета Безопасности говорилось: "Правила, изложенные в Венской конвенции о праве договоров, касающиеся прекращения договорных отношений в результате нарушения (принятые без возражения), могут во многих отношениях рассматриваться как кодификация существующего обычного права по данному вопросу" <*>.
--------------------------------
<*> ICJ. Reports, 1971. P. 47.
В результате подготовки проекта статей о праве договоров с участием международных организаций Комиссия международного права пришла к выводу, что ст. 60 Венской конвенции 1968 г., регулирующая влияние нарушения договора на его соблюдение, установила принципы в этом вопросе, которые нет оснований не распространить на договоры, в которых сторонами являются международные организации <*>. Именно так и поступила Венская конференция 1986 г., приняв ст. 60 с некоторыми редакционными поправками:
--------------------------------
<*> См.: Yearbook of the ILC. 1979. Vol. II. Part Two. P. 159.
"Статья 60. Прекращение договора или приостановление его действия вследствие его нарушения
1. Существенное нарушение двустороннего договора одним из его участников дает право другому участнику ссылаться на это нарушение как на основание для прекращения договора или приостановления его действия в целом или в части.
2. Существенное нарушение многостороннего договора одним из его участников дает право:
a) другим участникам - по соглашению, достигнутому единогласно, - приостановить действие договора в целом или в части или прекратить его либо:
i) в отношениях между собой и государством или международной организацией, нарушившим/нарушившей договор, либо:
ii) в отношениях между всеми участниками;
b) участнику, особо пострадавшему в результате нарушения, ссылаться на это нарушение как на основание для приостановления действия договора в целом или в части в отношениях между ним и государством или международной организацией, нарушившим/нарушившей договор;
c) любому другому участнику, кроме нарушившего договор государства или нарушившей договор международной организации, ссылаться на это нарушение как на основание для приостановления действия договора в целом или в части в отношении самого себя, если договор носит такой характер, что существенное нарушение его положения одним участником коренным образом меняет положение каждого участника в отношении дальнейшего выполнения им своих обязательств, вытекающих из договора.
3. Существенное нарушение договора - для целей настоящей статьи - состоит:
a) в таком отказе от договора, который не допускается настоящей Конвенцией;
b) в нарушении положения, имеющего существенное значение для осуществления объекта и целей договора.
4. Предыдущие пункты не затрагивают положения договора, применимые в случае его нарушения.
5. Пункты 1 - 3 не применяются к положениям, касающимся защиты человеческой личности, которые содержатся в договорах, носящих гуманитарный характер, и особенно к положениям, исключающим любую форму репрессалий по отношению к лицам, пользующимся защитой по таким договорам".
Из приведенной статьи видно различное отношение к прекращению многосторонних договоров и двусторонних договоров, а также двусторонних отношений по многостороннему договору. В случае серьезного нарушения многостороннего договора даже одним из его участников он может быть приостановлен или прекращен в отношении нарушившего его участника или между всеми участниками. Такое решение принимается единогласно, за исключением нарушителя, и носит окончательный характер. Тем не менее такое решение не затрагивает содержащихся в договоре положений, применимых в случае его нарушения (п. 4 статьи).
Когда же речь идет о двустороннем договоре, то нарушение его дает право другой стороне ссылаться на это как на основание для прекращения или приостановления действия договора. Это значит, что в отличие от прошлого даже в случае существенного нарушения договора он автоматически не становится недействительным. Это положение нашло отражение в практике Международного суда. При рассмотрении дела "Габчиково-Надьмарош" Суд отказался вынести решение о том, что продолжающиеся существенные нарушения обеими сторонами привели к прекращению Договора 1977 г. <*>
--------------------------------
<*> См.: ICJ. Reports 1997. P. 68.
Близкое этому положение касается и двусторонних отношений по многостороннему договору. Наиболее пострадавший от правонарушения участник вправе ссылаться на это как на основание только для приостановления действия договора в отношениях между ним и нарушителем.
Если договор носит такой характер, что нарушение его одним из участников коренным образом меняет положение каждого участника в отношении дальнейшего выполнения договора, то любой участник, кроме нарушителя, вправе ссылаться на это как на основание для приостановления действия договора в отношении самого себя.
Венская конвенция 1969 г. была воспринята правом и внутренней практикой государств. В Законе о международных договорах России мерам, принимаемым в случае нарушения международного договора РФ другими участниками, посвящена отдельная статья (ст. 33). В соответствии со статьей, в случае нарушения обязательств по договору другими его участниками МИД либо иные федеральные органы исполнительной власти совместно с МИД, в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, вносят Президенту или Правительству предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора. Это положение включает соответствующие постановления венских конвенций во внутреннее право России.
В кодификации Американского института права воспроизводится ст. 60 Конвенции. Отмечается, что каждая сторона может определить наличие нарушения другой стороной и то, что оно было существенным, за исключением тех случаев, когда договор предусматривает для этого коллективный механизм <*>. Право на решение этого вопроса принадлежит Президенту. Конституция прямо не предусматривает за Президентом такого права. Оно основано на его конституционной власти осуществлять международные отношения США. Это положение признавалось судебной практикой страны <**>.
--------------------------------
<*> См.: ALI. Restatement of the Law. Foreign Relations Law of the US. Vol. 2. Part III. Philadelphia, 1986. § 335.
<**> См., например: United States v. Curtiss-Wright Export Corp. // United States Reports. 299. 1936. No. 304.
После принятия Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Международный суд касался положения Конвенции относительно "существенного нарушения" договора. В деле о Намибии (Юго-Западная Африка) 1971 г. Суд определил, что Южная Африка нарушила мандат в смысле ст. 60/3/а <*>. В деле о юрисдикции Совета ИКАО 1972 г. (Индия против Пакистана) Суд установил, что он обладает юрисдикцией судить о том, нарушил ли Пакистан договоры <**>.
--------------------------------
<*> См.: ICJ. Reports 1991. P. 47.
<**> См.: ICJ. Reports 1972. P. 67; см. также: Briggs H. Unilateral Denunciation of Treaties: The Vienna Convention and the International Court of Justice // AJIL. 1974. No. 1. P. 51.
Относительно результатов нарушения многостороннего договора одной из сторон можно сослаться на два решения Международного суда. Речь шла о нарушении Соединенными Штатами Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. в отношении граждан ФРГ (2001 г.) и Мексики (2004 г.) <*>. В США были осуждены граждане этих стран без предоставления им консульской помощи от отечественных государств (ст. 36 Конвенции).
--------------------------------
<*> См.: ICJ. Reports, 2001. Le Grand Case (Germany v. United States of America); Report of the ICJ 2004. Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America).
Так, Мексика потребовала восстановления нарушенных прав и подчеркнула, что речь идет о нарушении прав человека. Суд признал, что США нарушили обязательство по ст. 36 Конвенции, и решил, что соответствующее возмещение состоит в обязательстве США предусмотреть, при помощи средств по их усмотрению, пересмотр приговоров мексиканским гражданам. Суд принял во внимание обязательство США обеспечить имплементацию путем специальных мер, принятых в соответствии со ст. 36 Конвенции, и счел, что это обязательство должно рассматриваться как отвечающее требованию Мексики о гарантиях неповторения подобных случаев.
Таким образом, положения венских конвенций о праве международных договоров относительно прекращения или приостановления действия договоров вследствие их нарушения получили общую поддержку государств, нашли отражение в практике Международного суда. Все это не оставляет сомнения в том, что эти положения стали частью позитивного общего международного права.