Глава II. Взаимное ограничение властей по Полибию.

Показав, каким образом государственное управление распределено между ветвями власти, теперь следует сказать и о том, каким образом, согласно Полибию, отдельные власти могут при желании или мешать одна другой или оказывать взаимную поддержку и содействие.

Так консул сильнейшим образом зависит от воли сената и народа, поскольку, чтобы консул имел в своем распоряжении необходимые суммы, требуется предварительное постановление сената о выдаче денег на войну, которые и поступают к квестору. Всякий новый расход требовал нового постановления. Более того, во власти сената – послать нового консула или продлить службу действующего, а также превознести успехи вождей или отнять у них блеск и умалить их, не выделив средств на организацию триумфа. От народа же консулы зависят потому, что последний утверждает и отвергает заключение мира и договоры. Важнее всего то, что консулы обязаны при сложении должности отдавать отчет в своих действиях перед народом.

Сенат зависит от народа, поскольку не может производить наказания за преступления против государства без установления, утвержденного народом. Более того, народ может уменьшить привилегии, общественные почести и полномочия сената в целом или даже личные владения отдельных сенаторов, если найдется кто-либо, кто предложит такой закон на народном собрании. Уместно напомнить, что народные трибуны имели право внесения законов, а потому законодательная инициатива не была ограничена двумя другими ветвями власти. «Но еще важнее следующее: хотя бы один из народных трибунов высказался против – сенат не только не в силах привести в исполнение свои постановления, он не может устраивать совещания и даже собираться» (с 456).

Наконец, и народ зависит от сената: поскольку все общественные контракты заключаются по воле сената, а деловые люди, подрядчики и рабочие, зарабатывающие себе на жизнь, работая на государство, зависят от доброй воли сената, они будут стараться не обидеть это сословие. Кроме того, судьи в наиболее важных процессах избираются из сената, так что и здесь народ зависит от доброй воли сенатской аристократии. Зависит народ и от консулов, поскольку находится под их полной властью в период прохождения военной службы.

Глава III. Несоответствия теории Полибия и практических реалий. А) контроль финансов б) контроль внешней политики

Выяснив компетенции ветвей власти и их взаимное регулирование в соответствии с гармоничными пропорциями здания полибиевой теории, следует теперь определить, насколько они соответствуют реальному положению вещей. Для того, чтобы ответить на вопрос, какая ветвь власти в действительности, наиболее влиятельна, необходимо разобраться в обнаруживаемых при пристальном рассмотрении некоторых несостыковках и неправильностях представлений Полибия о политическом устройстве республики. На наш взгляд, для того чтобы дать ответ необходимо и достаточно выяснить, кто реально контролировал финансы и внешнюю политику в Римской республике.

А) Довольно загадочно то, что Полибий пишет о контроле над казной. Вначале мы читаем: « Они (консулы) вправе расходовать государственные деньги, сколько угодно, так как за ними следует квестор, готовый исполнить каждое их требование» (с. 453). Однако, далее мы узнаем, что « В его (сената) власти находится прежде всего казна... квесторы не могут производить выдачи денег ни на какие нужды без постановления сената, за исключением расходов требуемых консулами» (с. 453). Видимое противоречие в вопросе о том, что случится, если консул и сенат захотят потратить деньги на различные цели, не разрешается Полибием, поскольку в следующей главе говорится: «помимо сенатского определения не может быть доставлено легионам ни хлеба, ни одежды, ни жалования», хотя им же уже было сказано, что Консул вправе расходовать деньги по своему усмотрению и в любых количествах. То есть, в конечном счете, утверждается, что без поддержки сената консул не в состоянии успешно вести боевые действия, так как ему не будет предоставлены средства из казны. Но если бы консулы были «вправе расходовать государственные деньги, сколько угодно» (с. 453), то что мешало им сделать это ради снабжения армии, вместо того, чтобы зависеть от сената в этом вопросе?

Итак, кто же, согласно сообщению автора, имел преимущественное право брать деньги из казны? Очевидно, это консулы, ибо в начале 13 главы говорится: «Квесторы не могут производить выдачи денег ни на какие нужды без постановления сената, за исключением расходов, требуемых консулами».(с 453)Равным образом, доказательством преимущества власти консула над казной является указание Полибия о том, что «если бы сенат пожелал вредить и препятствовать, начинания вождей остались бы невыполненными».(с. 455) Полибий не говорит, например, «сенат откажет дать средства» или «сенат использует очевидное мошенничество ради того, чтобы не дать консулу средства» на ведение войны. Он использует иную лексику, которая позволяет сделать уверенный вывод о том, что законное право на стороне консула. Вместе с тем из слов Полибия становится ясно, что консул не мог использовать свое право, если сенат оказывал ему сопротивление. Таким образом, выходит, что мы имеем дело с разрывом между правовой и реальной властью, хотя автор не акцентирует наше внимание на этом.

На наш взгляд, этот разрыв появился вследствие того, что, хотя консул и имел законное преимущество брать из казны, сколько вздумает, его обязанностью было руководить армией в далеких землях, вдали от казны. Притом, если Рим вел сразу несколько войн, то оба консула отсутствовали в столице, которая становилась аристократической, по словам Полибия. Возникла необходимость предоставлять консулам достаточную информацию о состоянии государственных финансов для того, чтобы они могли знать наверняка, сколько они могу тратить, не опустошая казну и не сделав невозможной заботу о других жизненно важных вопросах. Такую функцию стал выполнять сенат, ставший представительством, решавшим, сколько денег дать консулам, а сколько потратить на другие цели.

Однако, расхождение между правовой и реальной властью, которое со временем стало очень серьезным, «проходило посредством практической необходимости и прецедента» (Курт фон Фриц. Теория смешанной конституции в античности. СПб. 2007. С 182).

Фриц пишет по этому поводу: «с течением времени контроль над государственными финансами постепенно ускользал из рук консулов»(с. 181). Происходило это по мере роста размеров Римского государства, усложнения задач, которые стояли перед консулами. «Так, когда с расширением римского господства в Италии возникла необходимость в больших общественных работах…, которые консулы в силу своей занятости были абсолютно неспособны контролировать, стало совершенно естественным, что эту функцию должны были взять на себя цензоры, которые в силу связи с налогообложением, были уже вовлечены в процесс надзора за государственными финансами» (с. 181). В связи с тем, что цензоры «избирались только раз в пять лет» и всего на год а позже полтора, «нередко необходимость в проведении дополнительных работ возникала тогда, когда в Риме цензоров не было». В этом случае именно сенат брал на себя ответственность и решал, какие работы следует предпринять, сколько и кому денег на это выделять. Более того позже, когда Рим расширил границы за пределы Италии, и возникла необходимость держать значительно большее количество армий, чем то, которым могли командовать консулы, сенат стал распределять средства для этих целей и для управления провинциями.

То есть мы видим, что официальная теория о том, что консулам не требуется утверждение сената, когда они хотят взять деньги из государственной казны, сосуществует с реальным положением дел, при котором консулы всегда придерживаются решений сената в финансовых вопросах.

Б) Общественные финансы были не единственной областью, в которой власть сената выросла вследствие практической необходимости. Совершенно ясно, что принимать иностранные посольства, прибывающие в Рим, чаще всего консулы не могли, поскольку занимались военными действиями. Поэтому эта функция перешла к сенату. Поскольку с течением времени внешняя политика и международные отношения становилась все сложнее для того, чтобы народ мог составить о них свое собственное мнение, а консулы стали перегружены военными делами, реальная власть во внешней политике естественным путем перешла к сенату. Консулы уступили власть еще и потому, что внешняя политика требовала долгосрочного планирования, а срок пребывания консула на должности ограничивался всего одним годом.

Когда число войн, которые римляне должны были вести одновременно, значительно выросло, расширение военного командования за пределы срока пребывания у власти магистрата стало необходимым. Этим полномочием обладало народное собрание, однако в связи с возникшей необходимостью быстрого принятия решений, то есть вследствие практической необходимости к сенату перешло право пролонгировать военное командование магистратов без утверждения народного собрания.

Отвечая на первый вопрос, можно сказать, что вопреки теории Полибия, власть была в большей мере сосредоточена в руках сената, а не разделена между тремя ветвями поровну. К такому же выводу пришел и Тыжов: «несмотря на то, что Полибий говорит о равных долях власти всех трех компонентов конституции, власть приписываемая им сенату в первой части изложения оказывается меньше, чем у народа и консулов. В действительности было иначе: в другом месте (6, 51, 5) сам Полибий говорит, что к началу II Пунической войны власть сената в Риме была преобладающей». (с. 31)

Тем не менее, определенный контроль над сенатом находился в руках консулов, поскольку, хотя Полибий и не упоминает консулов в своей главе об ограничении власти сената, он еще раньше показал, что именно консулы докладывают сенату обо всех важных делах. И хотя Полибий не говорит об этом прямо, из этой функции консулов, которые председательствовали на заседаниях сената, когда они были в Риме, можно сделать вывод, что консулы имели определенные возможности контролировать сенат, хотя этот аспект римской конституции и не подвергается детальному рассмотрению.

Для ответа на вопрос, какая ветвь власти защищала интересы народа, нам следует отойти от теории Полибия о «смешанной конституции» и посмотреть на политическую структуру Рима как на систему сдержек и противовесов, основанную на разделении властей, а не на сочетание разных форм государственного устройства. При таком подходе можно сказать, что, поскольку, все должности были выборными, в сенате заседали как патриции, так и плебеи, а народное собрание и народные трибуны могли препятствовать внесению неугодных народу законов, власть в Риме была подлинно народной и отвечавшей интересам граждан.