8.2. Формы правления и формы государственного устройства

Устройство государства характеризуют его формы, в которых выделяют формы правления и формы государственного устройства. Формы правления различают по способу организации власти на монархии и республики. В монархии глава государства получает свой пост по наследству и является формальным источником власти. Монархическая форма правления подразделяется на абсолютную монархию (Саудовская Аравия, Катар, Оман), представляющую собой всевластие главы государства, и на конституционную монархию – государство, в котором полномочия монарха ограничены конституцией. Конституционная монархия делится на дуалистическую – (Иордания, Кувейт, Марокко), в которой монарх обладает преимущественно исполнительной властью и лишь частично законодательной, и парламентскую, в которой монарх, считаясь главой государства, выполняет фактически представительские функции, а власть реально принадлежит правительству, формируемому парламентом (Великобритания, Швеция, Дания и др.).

В республике источником власти считается народ, высшие органы государства избираются гражданами. Республики различаются на парламентские, президентские и полупрезидентские.

Отличительной особенностью парламентской республики является то, что правительство формируется не главой государства – президентом, а парламентом. В силу этого правительство ответственно перед парламентом, и парламент правомочен выражать ему доверие или недоверие. Во втором случае оно в полном составе, включая и премьер-министра, уходит в отставку, то есть в парламентской республике правительство находится у власти до тех пор, пока оно имеет поддержку парламентского большинства.

Второй отличительной особенностью парламентской республики является то, что главой высшей исполнительной власти считается премьер-министр, а не глава государства. Третья отличительная ее особенность состоит в том, что правительство остается у власти или меняется в зависимости от итогов парламентских выборов. Премьер-министр, депутаты, ставшие министрами, сохраняют депутатский мандат. В случае поражения на парламентских выборах член кабинета, являющийся одновременно депутатом, обычно уходит в отставку с правительственной должности.

Таким образом, ведущими политическими институтами при парламентской системе остаются партии, парламент, подотчетное ему правительство во главе с премьер-министром, который является одновременно главой правительства и лидером своей партии. Парламентскими республиками являются, например, ФРГ, Австрия, Швейцария, Италия, Венгрия.

Президентская республика отличается от парламентской, прежде всего, тем, что президент одновременно выступает главой государства и главой правительства. Классической президентской республикой считаются США. Поскольку президент является не только главой государства, но и правительства, он возглавляет высшую исполнительную власть и формирует правительство. Однако, все назначаемые президентом ответственные руководители в органах исполнительной власти, подлежат обсуждению в парламенте. Последний может утвердить или отклонить эти кандидатуры. Кроме того, президент и министры не могут совмещать свои посты с депутатскими мандатами.

В президентской республике правительство стабильное. В ней существует четкое разделение властей. Парламент не может вынести правительству вотум недоверия, а президент не может распустить парламент. Отношения между президентом и парламентом регулируются системой «сдержек» и «противовесов». Парламент может ограничить действия президента с помощью законов и через утверждение бюджета, а президент обладает правом отлагательного вето на решения парламента.

Особенно велики прерогативы президента в сфере военной и внешней политики. По конституции он является верховным главнокомандующим вооруженными силами, представляет страну на международных переговорах, от имени своего государства подписывает международные договоры, которые, однако, вступают в силу после одобрения парламентом. Только парламент обладает правом объявлять войну и заключать мир.

Наряду с парламентской и президентской системой республиканской государственной власти существует и полупрезидентская республика (Греция, Финляндия, Франция, Польша, Румыния, Индия и др.). Наиболее полное воплощение полупрезидентская система получила во Франции. Президент этой страны избирается прямым голосованием всего населения. Он назначает премьер-министра, который формирует правительство, подотчетное и президенту, и парламенту. Хотя премьер-министр руководит правительством, президент председательствует на заседаниях последнего и контролирует его деятельность. Парламент не может сместить президента, а президент имеет право распустить парламент при условии назначения даты внеочередных парламентских выборов. Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, а также играет ведущую роль в определении внешней политики государства. Он обладает правом отлагательного вето на решения парламента. Парламент может контролировать правительство путем утверждения ежегодного бюджета, а также вынесением ему вотума недоверия.

Полупрезидентская форма правления существует и в Республике Татарстан, конституция которой провозглашает главой государства президента республики, избиравшегося ранее на пять лет ее гражданами. По действующему в настоящее время законодательству президент республики избирается Государственным Советом РТ по рекомендации Президента Российской Федерации. В компетенцию президента входит формирование кабинета министров республики (по согласованию с Государственным Советом), внесение изменений в его состав, освобождение от должности премьер-министра и членов кабинета, отмена его постановлений и распоряжений. Фактически это совпадает с характеристикой президентской республики.

Вместе с тем, конституция сохраняет пост премьер-министра, утверждаемого Государственным Советом по представлению президента. В целом исполнительная власть принадлежит президенту, являющемуся ее главой. Он не несет прямой ответственности перед парламентом, но решающее слово всегда сохраняется за ним. Госсовет сохраняет право решения вопроса о доверии кабинету министров, последний же, подчиняясь президенту, ответственен перед ними обоими.

Сходную форму правления закрепляет и конституция Российской Федерации, хотя фактически РФ является суперпрезидентской республикой, в которой парламент полностью контролируется президентом, все рычаги власти в стране сосредоточены в руках президента и реальная оппозиция ему отсутствует.

Территориальное устройство государства имеет две основные формы: унитарную и федеративную.

Унитарным государством считается такая форма государственного устройства, при которой органы местной власти, имея некоторую автономию в полномочиях, находятся под строгим административным контролем центральных органов. Такое государство состоит из административно-территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. В унитарном государстве действуют единая конституция и гражданство, единая система высших государственных органов, суда и права (Великобритания, Франция, Италия и др.).

Федеративное государство – это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах, определенных между ними и центром компетенций. «Отличительным признаком федеративного государства является то, что субъекты федерации обладают значительной автономией и относительной независимостью от федерального центра. Это выражается, например, в том, что субъекты федерации имеют исключительные предметы ведения и полномочия, вторгаться в которые федеральный центр не имеет права. Субъекты федерации имеют свои конституции (уставы) и основанное на них законодательство, которые не должны противоречить федеральной конституции и основанному на ней федеральному законодательству. Субъекты федерации самостоятельно формируют систему своих государственных органов, хотя федеральный закон может устанавливать общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации»¹. Если же государства-члены федерации обладают не реальными, а лишь декларированными признаками государственности, то такая «федерация» фактически является скрытым типом унитарного государства. Так, СССР в течение почти семи десятилетий являлся по конституции федерацией, а фактически был унитарным государством, в котором республики управлялись из одного центра. С другой стороны, не может быть подлинной федерация как союзное государство, если центральная (федеральная) власть не имеет возможности принимать самостоятельные решения в пределах своей компетенции и действует лишь с согласия и по милости государств-членов.

Органы государственной власти федерации, наряду с такими общегосударственными функциями, как внешняя политика, оборона, финансы и некоторые другие, должны обеспечивать единство действий государств-членов и, если есть противоречия между центром и субъектами федерации, окончательное решение должно быть за первым. Федерация должна быть в состоянии побудить государства, входящие в нее, уважать общую конституцию и решения центра, принятые им на основе разграничения полномочий между ним и субъектами федерации.

Федерализм означает горизонтальное и вертикальное разделение властей. Федеративное государство строится на горизонтальной солидарности субъектов федерации по отношению друг к другу и на вертикальной солидарности их по отношению к центру.

Федеративное государство имеет преимущества по сравнению с унитарным государством, так как политические решения принимаются в нем органами, находящимися ближе к населению, на более низком уровне и лучше учитывают его интересы, этнические, историко-культурные, религиозные и другие особенности. Оно укрепляет демократию тем, что в субъектах федерации у власти могут находиться иные партии, чем в центре. Многопартийность в условиях федерации способствует тому, что ни одна партия не может быть постоянно правительственной, и ни одна – постоянно оппозиционной. Они меняются местами.

Федерация является довольно распространенной формой государственного устройства и, как отмечет М.Х. Фарукшин, «увеличение числа федераций явилось общемировой тенденцией в государственном строительстве ХХ столетия. Хотя некоторые из них, представлявшие квазифедерации в виде СССР, Югославии и Чехословакии, распались не в последнюю очередь потому, что это были именно квазифедерации, общее число федеративных государств выросло к началу ХХI в. до 25. В них проживает почти 40% населения Земли»¹. Федерациями являются ФРГ, Австрия, Швейцария, Россия, Югославия (Сербия и Черногория), США, Канада, Мексика, Бразилия, Аргентина, Индия, Австралия и другие.

Как правило, федерации построены не по национально– административному, а по территориально-административному принципу. Это означает, что на территории субъекта федерации проживают различные нации и народы. При этом коренные и некоренные народы являются равноправными. Данное обстоятельство не означает, разумеется, что нужно искусственно разрушать исторически сложившиеся национально-административные образования и переходить к так называемой «губернизации». Такая политика, если бы она стала осуществляться в России, привела бы к серьезным столкновениям на национальной почве, разжиганию межнациональной вражды и создала бы реальную угрозу самому существованию России как многонационального государства.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации является одним из важнейших признаков федерализма. 15 февраля 1994 г. Президент Российской Федерации и Президент Республики Татарстан подписали первый в истории России договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан».

Федеративное государство – это форма государственного устройства, которую нельзя экспортировать или импортировать. Каждое федеративное государство по-своему отлично от других подобных государств. Их нельзя сводить к одной модели, так как нет универсальной модели государства, которая поддавалась бы обобщению.

В отличие от федерации, конфедерация – это постоянный союз самостоятельных государств для осуществления конкретных совместных целей. Ее члены полностью сохраняют государственный суверенитет и передают в компетенцию союза решение ограниченного числа вопросов. Эта форма государственного объединения непрочна и, как правило, ведет либо к созданию федерации, что и произошло в США и Швейцарии, либо распадается.