Введение
Вопрос об исполнительной власти является одним из труднейших вопросов правовой науки. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в данный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных проблем.
Государство - это сложно организованная целостная система, представленная всем государственным аппаратом, осуществляющим целенаправленное политическое воздействие на общество и все его составляющие. Под воздействием, управлением государства находится широкий спектр общеорганизационных, экономических, политических, социальных, психолого-педагогических, информационно-кибернетических и иных аспектов.
Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, однако важные изменения во взглядах на эту ветвь власти произошли после принятия Конституции РФ 1993 года. В связи с этим, многие вопросы конституционного права стоят наиболее остро.
В соответствии со ст. 11 Конституции 1993 г., Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации. А согласно ст. 110 Конституции, федеральное Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Из содержания этих положений ясно, что Правительство — высший орган исполнительной власти.[1]
Принятая Конституция весьма существенно изменила статус Правительства, повысив его, а также закрепила его самостоятельность. Так в соответствии со ст. 10 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Прежняя Конституция возлагала непосредственное руководство исполнительной власти на Президента, а также предусматривала подотчетность Правительства федеральным представительным и законодательным органам (Съезду народных депутатов и Верховному Совету) и Президенту.
Фундаментальной проблемой работы является вопрос о роли и месте Правительства РФ в системе органов государственной власти.
Основными целями исследования являются:
1) комплексное изучение проблем правового, теоретического и практического характера Правительства РФ;
2) обобщение достижений предыдущего научного опыта исследования рассматриваемой проблемы;
3) изучение и анализ нормативно-правовых актов и научной литературы.
Глава 1 Исполнительная власть: понятие, место в механизме разделения властей
Исполнительная власть - инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов. Функции исполнительной власти связаны с практической реализацией законов, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий.
Главные цели исполнительной власти:
• обеспечение безопасности граждан, общества, государства;
• создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства;
• создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной и духовной жизни общества.
Признаки исполнительной власти:
• универсальность (непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы);
• предметность (наличие правовых, информационных, технических, организационных ресурсов);
• принудительность (опора на силу - возможность самостоятельно осуществлять меры воздействия);
• организующий характер.
Основные организационно-правовые принципы взаимоотношений законодательной, исполнительной и судебной власти:
= каждая власть имеет точно определенную компетенцию, без права той или иной власти вмешиваться в полномочия другой;
= приостанавливать и отменять акты исполнительной власти законодательная власть вправе только в случае противоречия их Конституции и законам;
= не допускается отмена актов исполнительной власти по мотивам их нецелесообразности;
= осуществляется взаимоконтроль представительной, исполнительной и судебной властей с целью, чтобы одна власть не превысила полномочий в отношении другой;
= гарантией взаимоотношений между властями служит власть судебная, которая уполномочена разрешать споры между ними на основе Конституции;
= для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, т. е. прямое исполнение требований законодательства в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов.
Сфера отношений, в которой действует исполнительная власть:
~ отношения власти с гражданином;
~ хозяйство, социальная и правоохранительная сферы, область внешних отношений;
~ отношения с предприятиями, учреждениями и иными организациями, отношения с трудовыми коллективами этих образований.
Глава 2 Правовые основы системы органов государственной власти
В сфере организации системы органов государственной власти основной целью законодательной деятельности была реализация конституционных принципов разделения властей и единства государственной власти. Государственной Думой созданы основы правового регулирования порядка формирования и функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
На основе и во исполнение Конституции Российской Федерации был принят Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (1997 г.), определивший полномочия Правительства Российской Федерации, порядок его организации и функционирования, основы взаимоотношений с иными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Особенностью российской системы разделения властей является то, что Президент России, по сути, не входит ни в одну из трех ветвей власти. Он - глава государства и обязан обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Представляется, что общие принципы обеспечения такого взаимодействия по мере их практической выработки должны приобретать нормативное содержание в форме федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания, указов Президента.
Взаимодействие федеральных органов государственной власти в рамках системы разделения властей отлажено далеко не в полной мере, что порождает ряд правовых проблем. Выделим важнейшие из них. Это обеспечение взаимодействия:
Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации;
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти и Конституционного Суда Российской Федерации.
Рассматривая взаимодействие Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации, следует отметить, что в основном оно осуществляется в рамках законодательного процесса. На сегодня актуальна задача создания механизма реализации норм Конституции Российской Федерации, обязывающих Президента подписывать законы, на которые не может быть наложено вето, например федеральные конституционные законы или федеральные законы, уже отклоненные Президентом, но в отношении которых отлагательное вето Президента было преодолено в установленном порядке. Решением этой проблемы могло бы стать наделение одного из федеральных органов государственной власти помимо Президента Российской Федерации (например, Конституционного Суда Российской Федерации) правом опубликования, введения в действие законов, которые обязан был подписать и обнародовать Президент Российской Федерации. Однако следует отметить, что введение подобного механизма потребует изменения норм федеральной Конституции, а также принятия специальных нормативных актов.
Необходимо согласование ряда конституционных норм, регулирующих взаимодействие Президента Российской Федерации и Государственной Думы. Например, согласно статьям 109 и 117 Конституции Российской Федерации Президент не имеет права распустить Государственную Думу в ряде случаев. С другой стороны, в соответствии со статьей 111 в случае трехкратного отклонения кандидатур на должность Председателя Правительства Президент Российской Федерации обязан немедленно распустить Государственную Думу. Однако обе названные процедуры могут протекать одновременно, и в этом случае возможна коллизия конституционных норм.
Следует отметить, что в целом взаимодействие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации достаточно полно регулируется федеральной Конституцией и федеральным законодательством, а также указами Президента Российской Федерации. Вместе с тем следует отметить, что требуется уточнение содержания права Правительства Российской Федерации контролировать и координировать деятельность ряда федеральных органов исполнительной власти, которые находятся в непосредственном подчинении Президента Российской Федерации.
Нуждается в законодательной регламентации закрепленное в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г. полномочие Председателя Правительства Российской Федерации по временному исполнению обязанностей Президента Российской Федерации. Очевидно, что по этому вопросу должен быть принят федеральный закон. Кроме того, необходимо определить, возможно ли временное замещение должности Президента Российской Федерации иным лицом (и каким именно) помимо Председателя Правительства в случае, если последний отсутствует либо не в состоянии исполнять свои обязанности.
В нормативном регулировании нуждается процедура рассмотрения Государственной Думой письменных заключений Правительства Российской Федерации на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Необходимо также определить, может ли быть одобрен законопроект такого рода, если Правительство Российской Федерации дает по нему отрицательное заключение, а также решить вопрос о сроках представления такого заключения. Представляется важным нормативно урегулировать порядок рассмотрения Правительством Российской Федерации письменных обращений к нему комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, информирования их о результатах такого рассмотрения.
Наконец, рассматривая вопросы обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти и Конституционного Суда Российской Федерации, следует указать, что основной правовой проблемой в данной сфере является вопрос о выработке механизма реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации, выполнения его теми федеральными органами государственной власти, которым оно адресовано. Решением указанной проблемы может стать законодательное введение механизма ответственности как в отношении органов, не исполняющих решение Конституционного Суда, так и возложение ответственности (административной, уголовной, дисциплинарной) на должностных лиц указанных органов, виновных в неисполнении решения Суда*(28).
На реализацию конституционного принципа единства государственной власти, конкретизацию конституционных положений о полномочиях и порядке деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации направлена регламентация федерального законодательного процесса. В развитие норм Конституции о порядке изменения ее глав с третьей по восьмую был принят Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (1998 г.), устанавливающий требования к проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации и порядок их внесения, принятия, одобрения и вступления в силу. Таким образом, созданы условия для корректного изменения 3-8 глав Конституции Российской Федерации, о необходимости которых представители всех ветвей власти говорят все чаще и чаще.
Важной перспективной задачей в этой сфере является принятие Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании, учреждаемом и созываемом для разработки и принятия проекта новой Конституции в связи с необходимостью внесения изменений в ее первую, вторую и девятую главы. Основным предметом такого закона являются статус и структура Конституционного Собрания, а также порядок его образования, функционирования и взаимодействия с органами государственной власти.
В настоящее время действует новый, принятый по инициативе Президента России Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 05.08.2000. В соответствии с ним членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин России не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
При этом член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается этим органом на срок полномочий этого органа (на срок полномочий его членов), а член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий этого должностного лица, при условии, что против назначения этого представителя не выступят две трети или более депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В законе не уточняется что означает понятие "на срок полномочий" (этого органа или должностного лица), - то ли на срок, равный сроку полномочий этого органа (должностного лица), то ли на срок до окончания полномочий этого органа (должностного лица). Однако в законе сказано, что полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответствующим органом (должностным лицом). Одновременно закон установил, что "полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации". Поэтому возможно, что в перспективе положения закона о сроке полномочий члена Совета Федерации потребуют уточнения.
В то же время сформированный по новому закону Совет Федерации является единственным органом государственной власти России без срока полномочий. Хотя частью 7 раздела второго Конституции России предусмотрен "первый созыв" Совета Федерации, из чего логично вытекает, что за первым созывом должны последовать второй и все остальные.
Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в соответствии с новым законом завершено к 1 января 2002 г.*(29).
В настоящее время активно развивается конституционное законодательство об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Основу этого законодательства составляют конституции и уставы субъектов Российской Федерации. При этом объем конституционного и уставного регулирования по вопросам организации государственной власти в субъектах Федерации различен. Поскольку все субъекты Российской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов имеют равное право на осуществление собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных актов, большинство субъектов Федерации приняли целый ряд нормативных правовых актов, конкретизирующих и дополняющих нормы конституций и уставов. Их объем будет увеличиваться, и актуальность проблемы о соответствии их основам конституционного строя России возрастет.
Вопрос о конкретных требованиях, предъявляемых к принципам организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, является довольно сложным. В самой Конституции Российской Федерации об этом сказано лишь, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Какие это принципы, должны ли они быть общими для субъектов Федерации и в какой степени должны учитываться особенности конкретного субъекта Федерации в организации органов власти - все эти вопросы должны быть урегулированы на федеральном уровне. Вполне допустимо, что данные вопросы могут быть решены как в одном федеральном законе, так и в нескольких, регулирующих отдельно организацию законодательной и исполнительной власти. Это, в частности, доказала практика деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, вынужденного формулировать некоторые принципы организации государственной власти при решении конкретных дел*(30).
Одной из первоочередных мер конституционного строительства в Российской Федерации являются разработка и принятие указанного в статье 77 Конституции Российской Федерации одного или нескольких федеральных законов об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации. В будущем нельзя исключать вопрос о внесении необходимых дополнений в Конституцию Российской Федерации, с тем чтобы точнее определить единые основные требования по организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Конституции и уставы субъектов Федерации регулируют, как правило, целый комплекс отношений, связанных с организацией государственной власти: основные принципы построения и функционирования системы государственной власти субъекта Российской Федерации; отношения, связанные с порядком образования и функционирования государственных органов, их виды, структуру, правовой статус, формы деятельности органов государственной власти, издаваемые ими акты.
В основу организации и деятельности государственной власти субъектов Федерации положены принципы: 1) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации; 2) разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную.
На практике реализация указанных принципов осложняется рядом факторов. Среди них, например, отсутствие должной нормативной базы для четкого разграничения предметов ведения и полномочий, поскольку одних норм Конституции Российской Федерации явно недостаточно. Так, до конца неясно, как понимать "совместное ведение", поскольку часть 2 статьи 76 Конституции определяет только, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вероятно, на этот и другие вопросы должен ответить специальный федеральный закон об общих принципах разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, о необходимости которого давно говорят и ученые, и практики, но который до сих пор не принят.
В отличие от законодательства республик, в котором довольно полно регулируется структура государственной власти, в других субъектах Федерации процесс законодательного регулирования системы органов государственной власти далек от завершения. Особенно это касается органов исполнительной власти. Поэтому объем законодательного регулирования субъектов Федерации в этой области будет существенно расширяться.
В ближайшей перспективе можно предвидеть интенсивное развитие законодательства субъектов Федерации и в сфере регулирования административно-территориального устройства. Пока же конституционное и уставное регулирование по этому вопросу невелико по объему и довольно схематично.
Административно-территориальное устройство, которое закрепляется в конституциях и уставах субъектов Федерации, строится на следующих общих принципах: республика, область, край, город федерального значения, автономная область, автономный округ обладают собственной территорией, все вопросы административно-территориального устройства субъекта Федерации являются компетенцией самого субъекта; территория субъекта не может быть изменена без его согласия. В ряде уставов предусмотрено, что такое согласие может быть получено путем проведения референдума среди жителей данной территории (см., например, статью 38 Устава Ставропольского края, ст. 12 Устава Курганской области, статью 8 Устава Ленинградской области и т.д.).
В целом конституции и уставы субъектов Российской Федерации регулируют следующие вопросы административно-территориального устройства: основные положения административно-территориального устройства, принципы территориального устройства субъекта Федерации; схема территориального устройства субъекта Федерации (иногда перечисляются административно-территориальные единицы) и т.д. Однако законодательство субъектов Федерации в этой сфере имеет существенные пробелы, в частности в вопросах изменения территориального устройства, порядка преобразования отдельных территориальных единиц.
В связи с этим необходимо совершенствование законов субъектов Российской Федерации об административно-территориальном делении. Учитывая актуальность проблемы, Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал проект модельного закона о территориальном устройстве субъекта Российской Федерации. Целесообразно принять федеральный закон о регулировании внутрифедеральных административных границ.