§ 6. Развитие теории международных отношений и реформы дипломатической службы парламентских государств в первой половине XX века

По иронии истории, в то время как рушилась бисмарковская система европейского баланса, США управлялись Т. Рузвельтом, президентом, следовавшим идее глобального баланса сил, в котором США будут играть далеко не последнюю роль.

Президент Т. Рузвельт скептически относился к эффективности международного права, будучи уверенным, что только военная и экономическая мощь может обеспечить интересы государства. Складывалось впечатление, что Т. Рузвельт верил в возможность возрождения концерта великих держав, включающего на этот раз США и Японию. По его мнению, для обеспечения международного порядка было бы необходимо определить сферы влияния и предупредить перерастание локальных кризисов в региональные конфликты.

Преемник Рузвельта Вудро Вильсон был скорее последователем Гладстона. Вильсон выдвинул такую идею мирового порядка, которая бы отталкивалась от американской веры в доброго от природы человека и в изначальную мировую гармонию. Отсюда следовал вывод, что демократические нации по самой своей природе миролюбивы. Вильсон был приверженцем идеи американской «моральной исключительности». Гарантом мирового порядка в его концепции выступал уже не баланс сил, а универсальное международное право. В 1915 г. Вильсон выдвинул беспрецедентную доктрину, гласящую, что безопасность Америки неотделима от безопасности остального человечества, ибо миссия Америки состоит в распространении институтов свободы во всем мире.

В январе 1917 г. Вильсон заявил, что в послевоенном мире необходимость в балансе сил отпадет. Соперничество государств сменится их сообществом, стремящимся к обеспечению всеобщего мира. Координатором этих усилий станет международная организация, в рамках которой государства будут отстаивать не столько свои собственные, сколько общие интересы. Все страны мира должны объединиться, чтобы наказать тех, кто подрывает мир. Неодолимая сила общественного мнения заставит мировых лидеров выступить против потенциального агрессора.

Американский президент считал, что торжество принципа коллективной безопасности будет означать всеобщее признание цели сохранения мира в качестве правового постулата. Определять же, был ли нарушен мир, вменялось в обязанность создаваемой Лиге Наций, причем институты американского федерализма должны были послужить прообразом будущего «мирового парламента»⁷².

Мировая война и последовавшие события – крах четырех империй (Российской, Германской, Оттоманской и Австро-Венгерской), революции в России, создание Лиги Наций, выход США на мировую арену полностью изменили европейский порядок.

Исследуя дипломатию этого периода, Г. Киссинджер отмечал: «Вильсоновские доктрины самоопределения и коллективной безопасности создали для европейских дипломатов совершенно незнакомую ситуацию. Любое европейское урегулирование исходило из той предпосылки, что можно изменять границы ради достижения равновесия сил, которому при всех обстоятельствах отдается преимущество перед волей затронутого конфликтом населения. Вильсон в корне отвергал подобный подход – не самоопределение влечет за собой войны, а то положение, когда его нет; не отсутствие равновесия сил порождает нестабильность, а стремление к его достижению»⁷³.

Однако европейская модель дипломатии продолжала свое распространение на остальные регионы и континенты. Эта модель по-прежнему ассоциировалось с равновесием сил, только на этот раз поддержание такого равновесия мыслилось уже не в региональном, а в мировом масштабе.

Организовали свою дипломатическую службу по европейскому образцу обретшие независимость латиноамериканские государства. По этому пути пошла и покинувшая изоляцию Япония.

Так, накануне Первой мировой войны Великобритания имела 41 зарубежную миссию, 19 из которых находились за пределами Европы. В зависимых странах европейские державы были представлены генеральными консульствами. Европейские дипломатические миссии обосновались в Китае. С XVI в. постоянные европейские миссии пребывали в Константинополе, а в 1790 г. турецкий султан направил своих постоянных представителей в Лондон, Париж, Вену и Берлин. В 1849 г. посольство Оттоманской империи было открыто в Тегеране, по всей вероятности это было первым обменом постоянными представителями между исламскими государствами. Персия учредила свою постоянную миссию в Лондоне в начале 60-х годов XIX в. По окончании Русско-японской войны 1904 – 1905 гг. миссии европейских держав в Японии были преобразованы в посольства, равно как и японские миссии в Европе стали посольствами. К концу XIX в. американские миссии в Лондоне, Париже, Берлине и Риме были тоже повышены до уровня посольств.

В межвоенный период правительства большинство европейских стран приступили к реформированию дипломатической службы. Во-первых, общественность требовала этих реформ в связи с тем, что дипломаты допустили военный конфликт, во-вторых, появились новые технологии общения и связи, в третьих, такие вопросы, как связи с общественностью и экономическая дипломатия приобретали все большее значение.

В министерствах и посольствах появилось большое число специалистов конкретного направления, к числу военных и военно-морских добавились военно-воздушные атташе.

Вопросы долгов, репараций требовали усиленного присутствия экономических и финансовых советников. Правда, не всегда послы приветствовали эти нововведения, ибо советники не дипломаты, обычно, пользовались некоторой автономией по отношению к иерархии посольства.

Вследствие реформ дипломатическая служба стала вполне доступным поприщем для проявления талантов бизнесменов, политиков и журналистов. Происходило слияние дипломатической и консульской карьеры. Первой по этому пути пошла Советская Россия, за ней в 1924 г. последовали и США. Консульские работники перестали быть «второразрядными» чиновниками, им стали присваивать те же ранги, что и дипломатам.

В ряде стран, в том числе, и в Великобритании, внешнеполитические ведомства натолкнулись на мощное соперничество со стороны министерств финансов, экономики и внешней торговли. Эти министерства стали претендовать на ведущую роль в области внешнеэкономической политики и самостоятельную деятельность на международной арене. Например, на конференции в Оттаве в 1932 г., где обсуждалась тарифная политика Британской империи, высокие представители Форин офис были наделены лишь статусом наблюдателя.

В более выгодном положении находилось французское внешнеполитическое ведомство. Реформы на Кэ д’Орсе начались еще в 1907 году. Уже тогда территориальные отделы министерства занимались как экономическими, так и политическими вопросами. Консульские и дипломатические работники получали одинаковые ранги. Правда, женщины не допускались на дипломатическую службу, о чем еще раз было сказано в правительственном декрете от 1929 года. В 1915 г. на вершине министерства появился генеральный секретарь. Особое внимание было уделено распространению информации и культурной политики. При министерстве учреждалась служба прессы и информации.

Реформирования внешнеполитического ведомства в Германии потребовали, прежде всего, торговые ассоциации, которые обвинили аристократическую элиту в недооценке экономических проблем. В ходе реформ были созданы экономические отделы, произведено слияние дипломатической и консульской карьеры. Дипломатическая служба стала доступной выходцам из бизнес-сообщества. Чиновники консульской службы получили высокие дипломатические ранги, а в наиболее значимые зарубежные представительства были направлены не карьерные дипломаты. В соответствии с Веймарской конституцией, министр иностранных дел был обязан отчитываться перед Рейхстагом.