1.3.2. Приватизация и разгосударствление: специфика различных систем

Казалось, с началом массовой приватизации государственной собственности на основе определенных законом формальных процедур эти проблемы отошли в прошлое. Но так только казалось.

Приватизация государственной собственности в России породила многочисленные социально-экономические проблемы. Анализ опыта близких нам по характеру решаемых задач стран Центральной и Восточной Европы свидетельствует, что многое могло бы быть сделано в России более продуманно, с меньшими социальными потерями и при большем экономическом эффекте.

Приватизация в странах ЦВЕ, развиваясь в целом динамично, нигде не приняла «обвального» характера. Объективная невозможность проведения приватизации на исключительно платной основе (ввиду отсутствия необходимых средств у населения и вялой активности иностранных инвесторов в подавляющем большинстве стран) предопределила необходимость раздачи значительной части государственной собственности гражданам стран ЦВЕ бесплатно. Однако сделано это было принципиально иначе, чем в России. «Ваучерная» приватизация в Чехии, Румынии, с конца 1995 г. в Польше и Болгарии, с точки зрения населения, имела определенные преимущества перед российским аналогом. Так, почти повсеместно приватизационные купоны (ваучеры) являлись именными, что значительно снижало возможности проведения финансовых махинаций с ними. Как правило, они были делимы. Значительно более понятной, обозримой для участников была техника обмена ваучеров (купонов) на акции предприятий.

Государство держало под строгим контролем процесс создания и функционирования инвестиционных (приватизационных) фондов, препятствуя попаданию на руководящие посты людей случайных. Так, в Румынии была создана стройная система институтов, являющихся распорядителями акций приватизируемых объектов. К ним относятся пять Фондов частной собственности (ФЧС), действующих в режиме коммерческих акционерных обществ и являющихся держателями акций на бесплатно передаваемую населению часть государственного имущества, а также Фонд государственного имущества (ФГИ) – держатель акций на госимущество, подлежащее открытой продаже. Несмотря на то, что ФЧС и ФГИ являются юридически самостоятельными лицами, государство на основе закона жестко контролирует их деятельность. Члены руководства ФЧС утверждаются обеими палатами парламента страны сроком на пять лет, в течение которых намечено завершить бесплатную передачу госимущества населению, после чего ФЧС подлежат преобразованию в паевые инвестиционные фонды. Из 17 членов руководства ФГИ, выбираемых на семь лет, 5 (в т.ч. председатель Фонда) назначаются президентом страны, 3 – постоянным бюро верхней палаты парламента, 3 – постоянным бюро палаты депутатов, 5 – правительством.

В Румынии приватизации подлежали коммерческие общества, собственность которых составляла 50% всего национального богатства. 30% стоимости их капитала бесплатно передавалось всем совершеннолетним гражданам страны в форме сертификата собственности. Эмиссией сертификатов занимались 5 созданных фондов частной собственности. Остальные 70% имущества коммерческих обществ были распроданы в течение 7 лет через акционирование румынским и иностранным юридическим и физическим лицам. Эта часть капитала поступила в распоряжение Фонда государственной собственности, который должен был заботиться о его приумножении и акционировании по мере готовности к приватизации. Приватизация коммерческих обществ осуществлялась путем продажи акций их руководству и работникам предприятия с использованием льгот (срочная или долевая оплата, понижение цен); доступа потенциальных инвесторов на рынок ценных бумаг; временного объединения государственного и частного капитала; привлечения иностранного капитала путем выпуска защищенных акций.

Граждане Румынии получили по одному сертификату собственности от каждого Фонда частной собственности. Каждый фонд специализировался на определенных отраслях. Гиганты промышленности, которые значительно осложняли приватизацию и имели малые шансы на рациональное реструктурирование, были распределены между всеми фондами. Так же пропорционально, но уже по причине избежания монополизма и неравных возможностей, были распределены между фондами банковские и страховые общества. Граждане могли либо оставить сертификат в Фонде и через 3 года начать получать дивиденды, либо обменять сертификат на акции предприятия, где они работают. С точки зрения владельца сертификата, перспективы получения по ним дивидендов крайне неопределенны, поэтому, несмотря на то, что номинальная стоимость сертификата была много выше, чем российского ваучера – примерно 10 среднемесячных зарплат, а актуализированная выше еще в 10 раз, – в стране начался массовый сбыт сертификатов собственности и их обесценение на фоне достаточно быстрого формального приватизационного процесса.

Восточные земли Германии (ВЗГ). Используя законодательство рыночной экономики, западногерманские реформаторы в высокой степени централизовали управление процессом приватизации, возложив его на Опекунское ведомство (ОВ), действующее как собственник госпредприятий и других хозяйственных объектов, занесенных в реестр народного хозяйства.

Специфика процесса приватизации госсобственности в Восточной Германии – ориентация на поиск западного (в основном западногерманского) покупателя. Западногерманский промышленный и банковский капитал в ходе такой приватизации определяет формирование новой отраслевой структуры экономики восточных земель, приспосабливая ее к своим потребностям. Для стимулирования покупателей к приобретению недостаточно эффективных производственных активов (а таковыми считалось большинство восточногерманских предприятий) Опекунское ведомство списывает долги предприятий, продает их по "нулевой цене" (одна марка), выбирая при этом покупателей, которые представят лучшую концепцию развития предприятия. Главные критерии оценки концепции – гарантированный на перспективу объем инвестиций и число рабочих мест. В функции ОВ входит и контроль за соблюдением новыми собственниками условий договора о покупке предприятий.

Наряду с продажей предприятий широкое распространение в ВЗГ получила такая форма приватизации, когда предприятие становится собственностью руководящего персонала – менеджеров (т.н. «management buy out» – МБО). В этом случае управленческий персонал, как новый собственник, в отличие от покупателя «со стороны» имеет ряд льгот. Среди них, в частности, возможность покупки предприятия без недвижимости, которую можно взять в аренду с преимущественным правом покупки в течение обусловленного времени. Из актива оборотных средств при желании можно исключить части, не имеющие производственную необходимость; покупателю предоставляется отсрочка платежа; Опекунское управление продолжает выступать гарантом по кредитам, взятым предприятием ранее.

Широкое распространение рассмотренной формы приватизации продиктовано необходимостью обеспечения больших возможностей участия в приватизации не имеющим больших финансовых средств жителей ВЗГ и свидетельствует о готовности германского руководства идти на важные компромиссы, отходя, в интересах решения социальных задач, от жесткой трактовки принципа платности приватизации.

Опыт Восточной Германии трудно, однако, сопоставлять с опытом других стран ЦВЕ, поскольку там сложились уникальные условия – прямое включение переходной экономической системы в более мощную экономическую систему высокоразвитого капитализма. Что касается других стран ЦВЕ, то из их числа Венгрия, пожалуй, была единственной страной, которая более или менее последовательно попыталась отказаться от идеи всеобщего и бесплатного раздела государственного имущества и осуществить приватизацию только на основе купли-продажи. Безвозмездная передача государственной собственности новому владельцу планировалась лишь в исключительных случаях, когда речь шла о таких коллективных собственниках, как фонды социального страхования, органы местного самоуправления, церковь, а также при возмещении ущерба, понесенного в результате национализации и коллективизации.

Первоначально (1991-1994 гг.) приватизация осуществлялась по трем направлениям, каждое из которых было связано с деятельностью Государственного имущественного агентства (ГИА). Приватизация могла инициироваться агентством «сверху» или проводиться по инициативе самих государственных предприятий, а также третьих лиц – потенциальных инвесторов и собственников.

В рамках приватизации «сверху» ГИА ежегодно формировало один-два приватизационных пакета, включающих 20-30 предприятий, готовых к преобразованию, как правило, в акционерные общества, реализующих акции через фондовую биржу. Объявлялся конкурс приватизационных проектов, в которых участвовали национальные и зарубежные консалтинговые фирмы и коммерческие банки. При оценке стоимости приватизируемого предприятия решающую роль играло соотношение спроса и предложения, однако продажная цена не могла быть меньше установленной ГИА. При ее определении на основе методики, приобретенной на Западе, учитывался, наряду с прочими факторами, возможный будущий результат от хозяйственной деятельности. Приватизационные посредники работали на комиссионных началах, получая от 3 до 10% стоимости приватизируемого госимущества, что являлось определенной гарантией от продажи собственности за бесценок.

Хозяйственные организации, желающие участвовать в конкурсе по приватизации, могли (за определенную плату) приобрести всю экономическую информацию о приватизируемом предприятии. В пакет входила информация о первоначальной и остаточной стоимости имущества, объемах производства, прибыли, направлениях реализации продукции, численности и квалификации занятых, банковской задолженности.

Ориентации приватизационного процесса на эффективность способствовали не только тщательная проработка соответствующих программ, но и техника приватизации и направления использования полученных средств.

В Венгрии применялись различные механизмы приватизации:

- открытая конкурсная система, при которой через прессу объявляется конкурс на приобретение определенного пая в собственности предприятия или всего имущества хозяйственной организации;

- увеличение основного капитала, при котором для свободной реализации предлагается не наличное имущество, акции и т.д., а право участвовать в приращении основного капитала предприятия;

- реализация через фондовую биржу акций предприятия при преобразовании в акционерное общество.

В случае приватизации предприятий по инициативе коллективов использовались такие формы, как выкуп предприятия коллективами или руководством, лизинг и арендная или договорная формы.

Ориентация на платность (и, более того, продажу по рыночным ценам) при приватизации государственного имущества стала возможной в Венгрии только благодаря широкому привлечению иностранного капитала, поскольку национальный капитал и сбережения венгерских граждан оказались заведомо не в состоянии обеспечить эффективный спрос на производственные фонды. В 1990-1993 гг. около 80% приватизационных доходов было получено от реализации государственной собственности иностранным покупателям. Новый всплеск активности иностранных инвесторов пришелся на 1995 г., когда доля доходов от продажи собственности иностранцам поднялась в общем объеме доходов от приватизации до 94%. Попытки активизировать отечественных инвесторов путем разработки и распространения льготных кредитных конструкций не дали заметных результатов.

Чешская республика в целом характеризовалась одной из самых демократических, постепенных и социально-ориентированных моделей приватизации (в рамках ЦВЕ).

Малая приватизация в Чехии развернулась не столь быстрыми темпами, как первоначально намечалось: с января 1991 по январь 1993 года было приватизировано 22 тыс. объектов из намеченных к приватизации 50,3 тыс.. Однако следует отметить хорошую организацию малой приватизации в Чехии. В частности, во внутренней торговле Чехии к концу 1993 г. было приватизировано 80% предприятий. Из 21 тыс. магазинов, находившихся в ведении Министерства торговли, приватизировано 10 тыс., передано бывшим собственникам в порядке реституции – почти 6 тыс. В дальнейшем приватизация была продолжена, поскольку считалось, что в собственности государства магазины оставаться не должны.

Важнейшей составляющей большой приватизации в бывшей ЧСФР выступает купонная приватизация, обеспечившая процессу большую динамичность.

Приватизационные купоны мог купить любой совершеннолетний гражданин страны за символическую цену. Обмен купонов на акции происходил в форме аукционной продажи, имеющей несколько раундов. Технически это осуществлялось следующим образом. Единовременно оглашаются курсы (в инвестиционных очках) акций всех представленных для приватизации предприятий и через специальные бюро собираются заявки на приобретение акций. Затем сравнивается спрос и предложение акций по каждому отдельному предприятию. Если спрос ниже предложения, заявки подтверждаются, т.е. лица, их представившие, приобретают акции по сложившемуся курсу в инвестиционных очках (он может совпасть с объявленным, устанавливаемым централизованно) и становятся акционерами данного предприятия. Если спрос превышает предложение, поданные заявки аннулируются, и начинается новый тур продажи акций по той же схеме, но уже при более высоком курсе. Для выравнивания спроса и предложения на акции перспективных предприятий может потребоваться несколько туров.

В итоге первой волны (до разделения Чехословакии) купонной приватизации (к декабрю 1992 г.) были проданы акции 291 акционерного общества (193 в Чехии и 98 в Словакии). Еще 116 предприятий были проданы не полностью (часть акций – 7,2% – осталась в распоряжении Фондов национальных имуществ).

Во второй волне купонной приватизации в Чехии приняли участие 6,2 миллиона владельцев купонов. Им было реализовано 861 акционерное общество. Было продано 96% представленной к продаже собственности.

К концу 1994 года было реализовано около 90% имущества, ранее принадлежавшего государству. Поступления в Фонд национальных имуществ от всех форм большой приватизации составили 81,5 млрд. крон. Из них 37 млрд. было получено от прямой продажи акций (в том числе 21 млрд. – от иностранных инвесторов).

Следует отметить, что граждане Чехии в большинстве случаев не выступали прямыми покупателями акций приватизированных предприятий, доверив эту функцию инвестиционным фондам (купоны обменивались на акции этих фондов). В них было сосредоточено 70% купонов при высоком уровне концентрации контроля над приватизированными предприятиями в руках немногих инвестиционных фондов. Особенностью чешской модели приватизации было активное участие в ней банков. При этом крупнейшие банки установили свой контроль и над крупнейшими инвестиционными фондами.

В числе сильных сторон разработанного в ЧСФР механизма купонной продажи акций и его явных преимуществ перед механизмом ваучерного обмена в России следует отметить: полную синхронизированность поступлений на фондовый рынок купонов и акций приватизируемых предприятий, чего нет в российском варианте; именной характер купонной книжки; возможность дробления индивидуального «купонного капитала» и его вложения по частям в акции разных предприятий; отличное информационное обеспечение купонной приватизации и высокую подготовленность населения для участия в ней.

Решающим методом приватизации в рамках 1-й волны приватизации (май 1992 г. – февраль 1993 г.) в бывшей ЧСФР стало акционирование предприятий (89% всех приватизированных в этот период). За купоны при этом было продано 62,2% акций, временно оставлено в распоряжении Фонда национального имущества – 15,5%, безвозмездно передано (главным образом, в муниципальную собственность) – 11,3%, остальные (около 11%) использованы для реституции, прямой продажи отечественным и зарубежным инвесторам. 8,5 млн. граждан бывшей ЧСФР приобрели купонные книжки, 72% из них не решились самостоятельно участвовать в приватизации, вложив свой «капитал» в инвестиционные фонды и доверив им свое будущее.

Реальное содержание перемен в системе отношений собственности в Чехии, однако, довольно трудно определить однозначно. Инвестиционные фонды в Чехии сделались основным держателем акций крупных приватизированных предприятий (эти фонды контролировали около 2/3 таких акций). Большинство этих фондов контролируется пятью основными чешскими банками. Банки, в свою очередь, имели главным держателем своих капиталов государство (после финансового кризиса 1999-2000 гг. государство стало снижать свою долю в капитале коммерческих банков). Образовалась, таким образом, сложная многоступенчатая система переплетения прав собственности. Такую систему собственности, безусловно, крайне трудно назвать классической частной собственностью.

В Польше довольно быстро была развернута малая приватизация. Уже в 1992 г. в частной собственности находилось 40% предприятий розничной торговли, в том числе 60% магазинов, около 65% объектов общественного питания, 68% грузовых автомобилей. Несмотря на прокламируемые намерения, до конца 1995 г. так и не была развернута в широких масштабах большая приватизация. В результате при огромном числе приватизированных мелких предприятий доля негосударственного сектора в числе занятых оказалась не слишком значительна. Еще в первые годы реформ были приватизированы 147 крупных государственных фирм, а затем процесс приватизации фактически приостановился.

Не в последнюю очередь такая осторожность в проведении массовой приватизации была связана с бюджетными проблемами, поскольку государственные предприятия оказались основным источником поступления налоговых платежей в бюджет. Частные же предприятия, с одной стороны, пользовались многочисленными льготами, с другой – активно уклонялись от налогов, с третьей – многие из них испытывали серьезные экономические трудности.

В России темпы приватизации оказались, пожалуй, одними из наиболее быстрых. Малая приватизация (приватизация мелких предприятий, в основном торговли и сферы обслуживания, находившихся, как правило, в муниципальной собственности) оказалась практически завершена за первые три года реформ – 1992-1994 гг. Ее основной формой (примерно в 1/3 случаев) был выкуп предприятий трудовыми коллективами, заключившими ранее соглашение об их аренде (хотя действие соответствующего закона было прекращено еще летом 1991 г., те коллективы, которые успели заключить соглашение об аренде с правом выкупа, продолжали пользоваться этим правом). Остальные мелкие предприятия приватизировались путем продажи по коммерческому конкурсу (также примерно в 1/3 случаев), где оценивалась не только выкупная сумма, но и ряд дополнительных условий; на аукционах или на инвестиционных торгах, где продажа предприятия обусловливалась обязательством произвести в него инвестиции на определенную сумму. Последняя форма получила весьма незначительное распространение. Многочисленные нарушения условий коммерческих конкурсов (обычно это было нарушение обязательства сохранить профиль предприятия), как правило, не влекли за собой расторжения договора о приватизации, а нередко – и вообще каких-либо санкций.

Большая приватизация (приватизация средних и крупных предприятий, находившихся в федеральной собственности или в собственности субъектов Российской Федерации) развернулась в основном с осени 1992 года. Два важнейших компонента первого этапа этого процесса (1992 – июль 1994 г.) – льготное распределение акций и чековая (или “ваучерная”) приватизация.

Льготы при распределении акций имели три формы.

По первой форме льгот трудовой коллектив получал бесплатно 25% привилегированных (неголосующих) акций, но не более чем на сумму в 20 минимальных месячных окладов на одного человека. Кроме того, члены трудового коллектива могли приобрести до 10% обыкновенных акций со скидкой в 30% от их номинальной стоимости (но не более, чем на 6 минимальных месячных окладов). Администрация предприятий имела право приобрести до 5% обыкновенных акций (не более, чем на 2000 минимальных месячных окладов на человека). Первый вариант льгот выбирали обычно крупные капиталоемкие предприятия, где коллективы не имели средств на выкуп акций.

Второй вариант льгот коллектив предприятия мог избрать решением большинства в 2/3 коллектива. Он предусматривал, что коллектив (в данном случае – включая представителей администрации) мог выкупить 51% обыкновенных акций за 1,7 номинала, причем часть суммы должна была быть оплачена ваучерами. Каждый член коллектива мог подписаться не более чем на 5% от общей суммы акций. Этот вариант избрали примерно 80% предприятий.

Третий вариант льгот был наименее распространенным. По этому варианту инициативная группа заключает договор с фондом государственного имущества сроком на один год с обязательством вложить в предприятие не менее 200 минимальных окладов на одного члена инициативной группы. Если эти условия выполнены, инициативная группа получает право выкупить по минимальной стоимости 20% (с середины 1993 г. – 30%) обыкновенных акций. Трудовой коллектив получает право выкупить 20% акций.

Не распределяемые среди членов трудового коллектива акции частью поступали на чековые аукционы (для обмена на ваучеры), частью оставались в распоряжении государства или подлежали продаже за деньги.

Ни один из этих вариантов не предусматривал передачу или продажу трудовому коллективу контрольного пакета акций. Даже второй вариант льгот означал разделение 51% акций между администрацией и трудовым коллективом. Акции трудового коллектива не консолидировались и не образовывали единого пакета. Работники в этом отношении выступали не как члены трудового коллектива, а как обычные разрозненные мелкие акционеры. Большая часть работников доверяет (или принуждается доверять) голосование своими акциями представителям администрации предприятия.

Ваучерная приватизация в России основывалась на двух главных предпосылках: 1) на получении каждым гражданином России приватизационного чека (ваучера), который мог быть продан за деньги или обменен на акции приватизированных предприятий на чековых аукционах; 2) на оценке основных фондов приватизируемых предприятий по балансовой стоимости в ценах 1992 года.

В условиях резкого сокращения реальных доходов населения и отсутствия перспектив сколько-нибудь значительного дохода по акциям приватизируемых предприятий значительная часть населения была вынуждена предпочесть продажу ваучера за деньги. При номинале ваучера 10 000 рублей (в ценах 1992 г.) его денежная цена (в долларовом эквиваленте) колебалась от $6 до $24, что в десятки или даже в сотни раз ниже номинала. Цена ваучера, выраженная в номинале акций, которые можно было за него получить, составила менее 4000 рублей. Однако подавляющее большинство этих акций не котировалось на фондовых биржах и не приносило никаких дивидендов (либо приносило совершенно незначительные суммы).

Помещение ваучеров в чековые инвестиционные фонды оказалось экономически бессмысленным. За немногочисленными исключениями, эти фонды оказались несостоятельными либо с самого начала были основаны с чисто мошенническими целями. Те фонды, которые смогли удержаться на плаву, добились этого лишь в результате осуществления неуставной деятельности.

Скупка и перепродажа ваучеров стала одной из основных операций на российском фондовом рынке в 1993-1994 гг. и дала возможность многим предпринимателям скупать акции приватизированных предприятий за смехотворные суммы. Стоит сказать, что продажная цена практически всех (за единичными исключениями) предприятий, приватизированных в ходе чекового этапа приватизации, была крайне низкой, достигая нескольких десятков миллионов долларов лишь для гигантских предприятий с численностью занятых в десятки тысяч человек.

После завершения чекового этапа приватизации (после июля 1994 г.) правительство прокламировало переход к денежному этапу, но столкнулось с отсутствием эффективного спроса. Даже изначально противоправная схема залоговых аукционов (банки предоставляют инвестиционный кредит предприятиям, получая в обеспечение этого кредита залог в виде акций, которые они могут затем, в случае невозврата кредита, получить в собственность) смогла быть реализована лишь в немногих случаях, но повлекла за собой целый ряд скандалов, завершившихся расторжением некоторых сделок.

Тем не менее, с точки зрения изменения организационно-правового статуса предприятий, российская приватизация всего за два года обеспечила перевод в разряд негосударственных значительного числа предприятий, охватывавших примерно 60% основных фондов народного хозяйства. Позднее в России прошло еще несколько волн вторичного перераспределения собственности. До сих пор точное распределение прав собственности на эти предприятия между их работниками, администрацией, внешними инвесторами и государством остается недостаточно ясным, хотя очевидно наблюдается процесс скупки акций, принадлежащих работникам, администрацией предприятий и внешними инвесторами. Иногда борьба за фактический контроль над приватизируемыми предприятиями приобретает формы гангстерской войны.

Приватизационная политика в России своей оборотной стороной имела отказ государства от управления государственным сектором. Администрация предприятий госсектора приобрела фактические права собственности без ответственности собственника. Попытки несколько исправить положение и упорядочить представительство интересов государства на государственных (или полугосударственных) предприятиях, предпринятые только с 1994 г., до сих пор в большинстве случаев носят чисто формальный характер.

В таких странах, как Китай и Вьетнам, в отличие от других стран с переходной экономикой, вообще не ставилась задача широкомасштабной приватизации государственного сектора. Изменение структуры собственности в этих странах было основано не на приватизации, а на быстром росте кооперативного и частного производства на собственной основе. Государственный сектор лишь косвенно служил источником роста для этих секторов. Государственный контроль над ценами на энергию, сырье и материалы, промышленное оборудование, производимые в государственном секторе, позволил негосударственному предпринимательству, сконцентрированному в основном в потребительском секторе, получить весьма выгодное для себя соотношение цен (поскольку продукция негосударственного сектора продавалась по ценам свободного рынка).

В то же время в этих странах длительное время развивается процесс коммерциализации государственных предприятий, связанный с децентрализацией управления государственной собственностью и передачей принятия хозяйственных решений на уровень предприятий. И лишь в середине 90-х гг. в Китае начинается процесс постепенной приватизации отдельных объектов госсобственности.