Социальная политика социального государства: теоретико-методологические проблемы

Социальную политику в узком понимании большинство авторов рассматривают как деятельность государства, других политических и социальных институтов, направленную на прогрессивное развитие социальной сферы общества, совершенствование условий, образа и качества жизни людей, обеспечение их жизненных потребностей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи и защиты с использованием для этого имеющегося финансового и иного общественного потенциала. Социальная политика — одна из главных составляющих внутренней политики государства, его властных структур и стоящих за ними политических сил, направление политической деятельности в целях решения социальных проблем. В социальной политике находит практическое воплощение функционирование социального государства.

Социальную политику одни рассматривают как «взаимоотношения классов, социальных групп по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев, социальных, социально-демографических, социально-профессиональных групп, социальных общностей (семьи, народы, население города, поселка, региона и т.п.)», другие считают, что социальная политика - «одна из главных сфер политической деятельности государств, политических партий, общественных организаций, являющихся субъектами политики, цель которой развитие образующих то или иное общество классов, социальных групп, социальных слоев, национальных или иных этнических общностей, языковых групп, конфессиональных групп, а также развитие (социализация) человека». Третьи уточняют понятие социальной политики как «особый аспект внутренней политики, целью и содержанием которого является регулирование всего комплекса социальных процессов и отношений, форм общения между людьми». «Социальная политика — одно из главных направлений внутренней политики государства, призванное обеспечить воспроизводство своих социальных ресурсов». В узком понимании многие рассматривают социальную политику как «деятельность государственной власти, негосударственных структур и самой личности по регулированию жизнеобеспечения человека». «В конечном итоге социальная политика — это деятельность по управлению социальной сферой общества, обеспечению материальных и культурных потребностей его членов, регулированию процессов социальной дифференциации общества, в том числе доходов экономически активного населения и нетрудоспособных граждан, позволяющая каждому члену общества реализовать его важнейшие социально-экономические права, прежде всего, право на уровень и качество жизни, необходимые для нормального воспроизводства и развития личности».

В литературе встречаются и другие варианты толкования социальной политики как искусства соединения человеческих интересов, или просто интереса к социальной сфере.

Социальная политика - «взаимоотношения основных элементов социальной структуры общества (классов, социальных групп, общностей) по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев, общностей. Социальная политика является сугубо структурным общественным отношением (взаимодействием способных к субъектному действию элементов социальной структуры). Отсюда исключительная, определяющая важность для практически плодотворного (конкретно-исторического) раскрытия социальной политики, учета ее связи с характером общего как целого (во-первых, с характером общественного устройства, с типом общественного строя, во-вторых, со спецификой фазы, периода, этапа развития общества)».

Реальная социальная политика — это: 1) концепция и программа действий государства и представляющих его должностных (президента, председателя правительства, руководителей регионов и др.) и юридических лил (законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, конкретных социальных систем и служб), партий, движений, отдельных политических лидеров; 2) собственно реализуемая комплексная социальная технология в данном социальном времени и конкретном территориально-правовом пространстве (административно-территориальном образовании: стране, области, крае, городе и т.д.).

Социальную политику в широком понимании авторы рассматривают как совокупность теоретических принципов и практических мер, вырабатываемых и реализуемых государственными и негосударственными органами, организациями и учреждениями, направленных на создание необходимых условий жизнедеятельности, удовлетворение социальных потребностей населения, создание в обществе благоприятного социального климата.

Социальная политика формируется и реализуется в процессе деятельности субъекта не только в лице государственных структур» но и органов местного самоуправления, общественных организаций, а также производственных и других коллективов, то есть социальное государство заинтересовано привлекать в качестве субъекта социальной политики все заинтересованные структуры. Она направлена на достижение социальных целей и результатов, связанных с улучшением материального и социального благосостояния, на повышение качества жизни населения и достижение общественно-политической стабильности, предотвращение возможного возникновения очагов социальной напряженности. Социальная политика реализуется путем организации взаимоотношений различных элементов социальной структуры общества, приводящей к сохранению или изменению социального положения населения в целом или составляющих его классов, слоев, общностей.

На мезоуровне главным субъектом социальной политики выступают органы власти регионов. На микроуровне основным субъектом социальной политики является семья. При нахождении субъектов социальной политики между собой в иерархической зависимости субъекты более низкого уровня становятся объектами социальной политики, проводимой субъектами вышестоящего уровня.

Социальная политика государства в узком понимании — это деятельность государственных органов и их должностных лип, связанная с определением интересов, содержания и форм деятельности и реализацией функций и задач государства по созданию условий жизнедеятельности, формированию оптимальной социальной инфраструктуры и социальной структуры общества. В таком понимании социальная политика реализуется посредством управляющего воздействия на социальную сферу. Объектом социальной политики в регионе выступает все население региона, отдельные индивиды, социальные общности, действующие на соответствующей территории. Субъектом социальной политики здесь являются государственные органы, организации, учреждения и объединения (социальные, профессиональные, политические, религиозные, благотворительные), оказывающие воздействие на социальную сферу. Субъектом государственной социальной политики в регионе являются региональные законодательные, исполнительные и судебные органы власти.

Социальная политика государства сегодня нацелена в большей мере на развитие систем образования, здравоохранения и культуры, социального обеспечения, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения. Вопросы повышения благосостояния, уровня жизни населения, создания социальных предпосылок для формирования экономических стимулов для участия в общественном производстве решаются также в большей мере на региональном уровне. На переходном этапе строительства социального государства все заинтересованные субъекты социальной политики должны сконцентрировать основные усилия в области социальной политики на следующих основных направлениях:

— обеспечение роста денежных доходов населения и уменьшение их дифференциации на основе увеличения заработной платы, повышения доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте, улучшения пенсионного обеспечения в ходе проведения пенсионной реформы и усиления адресности социальной поддержки населения (перераспределение социальных расходов в пользу малоимущих при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям, перевод льгот и компенсаций в денежные выплаты наиболее нуждающимся гражданам);

— значительное сокращение социальной и экономической бедности, в первую очередь минимизация крайней бедности в местах ее наибольшей концентрации, укрепление социальной безопасности граждан.

В связи с этим основными задачами Российского государства и его правительства в области демографической политики являются:

— разработка на долгосрочную перспективу конкретных мер по реализации демографической политики с учетом перспектив социально-экономического развития РФ и региональных особенностей демографических процессов;

- оказание материальной поддержки семьи при рождении детей, в том числе увеличение размеров единовременного пособия при рождении ребенка в зависимости от очередного рождения, пособия на период отпуска по уходу за ребенком до 1,5 лет;

— улучшение качества медицинской помощи, развитие профилактики, диагностики и лечения социально значимых заболеваний;

— разработка мер, предусматривающих аттестацию рабочих мест в целях выявления неблагоприятных факторов, воздействующих на здоровье работников, а также мер экономического стимулирования работодателей для улучшения условий и охраны труда;

— разработка и реализация мер по профилактике правонарушений, пьянства и наркомании;

— совершенствование системы мер медико-социальной реабилитации категорий населения, которые в силу жизненных обстоятельств попали в сложные условия существования (освободившиеся из мест лишения свободы, бездомные, не имеющие постоянного места жительства и работы).

Суть социальной политики государства, поставившего перед собой задачу превратиться в социальное государство, состоит прежде всего в обеспечении условий для повышения благосостояния, уровня жизни населения, создании социальных предпосылок в формировании экономических стимулов развития производства. В социальном государстве задача реализации сильной, эффективной социальной политики выдвигается па первый план.

В структуре социальной политики имеются три уровня: федеральный, региональный и муниципальный. Вопросы финансирования развития образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения в основном должны решаться на уровне федеральных органов государственной власти. Все три уровня (федеральный, региональный, местный) находятся в непрерывном взаимодействии, взаимообусловлены и составляют неразрывное единство. Поэтому социальную политику, которая уже на этапе формирования представляет собой трехсторонний процесс выработки взаимно согласованных принципов решения социальных проблем, авторы называют триединой социальной политикой. В федеративном социальном государстве реализация такой социальной политики осуществляется на всех трех уровнях, представляющих собой целостную систему.

Под целостностью трехуровневой системы подразумевается не простая сумма составляющих структуру или же перенос свойств каждой составляющей на единое целое, а интегральная структура, состоящая из частей, находящихся в неразрывном единстве. Сочетание этих частей осуществляется по принципу системности. Системность по отношению к сочетанию федерального, регионального и местного уровней реализуется при гармонизации интересов всех трех уровней, а также при четком определении их приоритетов и полномочий.

Структурная система социальной политики включает экономический, правовой, культурный, демографический, национально-этнический и другие аспекты. На всех уровнях приоритетным является реализация следующих функций социальной политики социального государства:

1) противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, острым проявлениям депопуляции населения в ряде регионов;

2) предотвращение массовой бедности населения, особенно слаборазвитых и депрессивных регионов, сдерживание процесса имущественного расслоения на наиболее бедных и наиболее богатых;

3) минимизация отрицательных последствий массовой безработицы, особенно в индустриальных районах;

4) целенаправленная помощь населению, попавшему в кризисное состояние;

5) принятие дополнительных мер по отношению к населению, оказавшемуся в бедственном положении.

Важно достичь оптимального сочетания экономической и социальной политики на федеральном, региональном и местном уровнях при выработке и реализации социальной политики. Среди универсальных принципов социальной политики для всех трех уровней следует выделить следующие: всеобщность в сочетании с дифференцированным подходом к различным группам населения; активность и адресность; динамизм и гибкость; социальное партнерство; научная обоснованность социальных нормативов и стандартов; разграничение полномочий и ответственности в вопросах реализации социальной политики между федеральными и региональными органами власти и местным самоуправлением.

Правовое регулирование в социальной сфере формируется под воздействием государственной социальной политики, которая уточняется в правительственных программах социальных реформ. Оно осуществляется также подзаконными нормативными правовыми актами: указами президента Российской Федерации, постановлениями правительства, актами глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В то же время нельзя не учитывать и тот факт, что регулирование социальной сферы (включая правовое) имеет определенную инерционность и основано на том положении, что регулирование в социальной сфере должно привести к результатам не меньшим, чем были до включения процесса регулирования.

Правовая база развития социальной сферы имеет три уровня, формируемых соответственно органами власти федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. В соответствии с Конституцией РФ регулирование подавляющего большинства социальных вопросов находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В случае отсутствия федерального закона, регулирующего те или иные отношения в развитии отраслей социальной сферы, на практике субъекты Федерации с опережением принимают свои законы. Органы местного самоуправления в соответствии со статьей 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ведут активное нормотворчество по большому перечню социальных вопросов.

Региональная социальная политика федерального Центра в последние годы в большей степени ориентирована на передачу ряда социальных функций территориям, но сохранен приоритет в решении вопросов пенсионного обеспечения, социального страховании, занятости сохраняется за федеральными органами. Что, скорее, вынужденная мера, а не желание Центра укрепить самостоятельность регионов, поскольку постоянный спад производства вызвал существенное уменьшение экономического потенциала страны и, соответственно, сузил базу социальных реформ. Глубина и характер экономического кризиса в регионах существенно различаются. Территориальная дифференциация экономического пространства стала главным итогом последнего периода и в то же время главной проблемой и развитии экономики в территориальном разрезе, что требует особого учета региональных социальных проблем при проведении экономической политики социально ориентированного государства.

Реализация социальной политики в социальном государстве осуществляется через воздействие на социальные подсистемы, а также путем придания социальной направленности экономике (государства, не являющиеся социальными или не стремящиеся стать таковыми, далеко не всегда хотят придать социальную направленность экономике). Социальная политика органично вплетена в систему взаимосвязей экономической политики, поэтому едва ли какому-либо государству удастся построить сильную социальную политику при слабой, фрагментарной (бессистемной) и непоследовательной экономической политике.

Социальная направленность экономики обусловлена:

— во-первых, социальной ориентацией экономики в виде увеличения возможностей повышения жизненного уровня как результата экономического роста, для чего необходимо создать адекватный экономический механизм хозяйственной деятельности с учетом социально-экономической среды;

— во-вторых, воспроизводством экономической структурой определенной социальной структуры и общественных отношений. Социальная ориентация экономики означает в этом случае удовлетворение потребительских нужд страны в целом, регионов, а также социальных потребностей различных социальных групп и отдельных граждан конкретного региона;

— в-третьих, включением в работу социальных механизмов экономического роста и стимулов повышения трудовой и предпринимательской активности населения, что требует выработки основных принципов включения социальных факторов в экономические реформы.

Социальная компонента важна в любой прогрессивной деятельности, причем социальный фактор оказывает стимулирующее воздействие лишь тогда, когда он управляем экономически. Для эффективного включения социальных факторов в экономический механизм требуется создание условий, обеспечивающих реальное ощущение населением связи проводимых мероприятий по проведению экономических реформ с улучшением благосостояния. Кроме того, в общественном мнении должна преобладать уверенность в том, что результатами экономических преобразований будут пользоваться не только избранные. В обществе необходимо укрепить понимание того, что образовательный и научно-творческий потенциал народа непременно будет превращен в созидательную силу реформ, а социальные результаты труда будут находиться под социальным контролем.

Формирование социальной политики должно осуществляться на основе системного подхода, который включает в себя следующие этапы:

— формулировка целей;

— разработка понятийного аппарата;

— анализ причин и следствий;

— выработка путей и средств достижения целей;

— определение критериев оценки и механизмов принятия решений;

— разработка механизма (индикаторов) определения и процедур анализа состояния социальных процессов;

— перечень социальных услуг, социальных стандартов и норм, определяющих степень обеспечения социальных гарантий;

— разработка показателей социальной структуры и социальной инфраструктуры, норм обеспечения социальными услугами;

— разработка функциональных обязанностей субъектов социальной политики, определение механизма разграничения полномочий и ответственности в развитии социальной сферы каждого региона.

Необходимые для этого материальные ресурсы социальное государство формирует путем перераспределения доходов от сбора налогов. Социальная политика в условиях рыночной экономики призвана удовлетворять жизненные потребности людей, которые не могут в силу объективных обстоятельств обеспечить себя самостоятельно, и исходит из того, что основная масса здоровых и трудоспособных людей сама удовлетворяет свои жизненные потребности (приобретает питание, одежду, жилье, организует досуг) приемлемым обществом способом.

Для улучшения условий жизни социальная политика социального государства предполагает:

— улучшение условий трудовой деятельности людей, повышение уровня его безопасности, регулирование трудовых отношений на предприятиях и в организациях любых форм собственности;

— планировку, застройку и благоустройство населенных пунктов, создание и поддержание в должном состоянии дорожной сети;

— организацию транспортного обслуживания населения и обеспечение его услугами связи и информации;

— охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности жизни населения;

— содействие налаживанию и успешному функционированию системы торгового и бытового обслуживания населения;

— создание благоприятных условий для развития частнопредпринимательской инициативы;

— организацию охраны общественного порядка.

Социальная политика, осуществляемая всеми заинтересованными субъектами, призвана также совершенствовать образ жизни людей, развивать их позитивные качества: трудолюбие, общественную активность, ответственность и нравственность.

Таким образом, социальному государству должна быть присуща ориентация на духовное, культурное и нравственное развитие граждан, что формирует личность, исповедующую идеалы добра, веры, гуманизма, справедливости, патриотизма и милосердия. Кроме того, социальная политика такого государства призвана поддерживать в приемлемых рамках имущественную дифференциацию населения, исключать ее неоправданные разрывы, формировать и укреплять солидарность между разными слоями общества, развивать социальное партнерство и т.д.

Корпоративная социальная политика в социальном государстве — это составная часть государственной социальной политики, регулирующая отношения в обществе его различных социальных слоев и групп. Социальные институты, процедуры и механизмы служат инструментами реализации их интересов, борьбы за приоритеты в экономической и социальной политике. Ключевую роль при этом играют институты и механизмы социального партнерства.

Исследователи корпоративизма (Герцберг, Мак-Грегор, Луи Блан и др.) анализировали отдельные формы соединения интересов людей, однако единая корпоративная форма пока не выработана. В известной мере корпоративизм противостоит модели хозяйственного развития, которую можно условно обозначить как «индивидуалистическую». Его, с определенной степенью допущения, можно рассматривать как модель социально-экономического поведения организованной группы людей, где главное - баланс социальных, экономических, политических и других интересов участвующих субъектов всех категорий и уровней. Это позволяет формировать наиболее благоприятную социально-экономическую среду, так как во главу корпоративных отношений ставится не только справедливое перераспределение доходов между всеми участниками единого процесса, но и предоставление каждому реальных возможностей получения благ и услуг.

Такие страны, как Германия, Швеция, Япония, добились успехов в конце XX в. во многом благодаря использованию принципов корпоративизма. Естественно, что они трансформировались в них по-разному, учитывая исторические и природно-экономические особенности развития этих стран. Корпоративизм, основанный на «порядке и организованности», в Германии отличается от корпоративизма Японии, в основе которого лежит «японский дух» и менталитет ее народа. Тем не менее все это — различные модификации корпоративных отношений. Последние снижают уровень противостояния (борьбы), присущего нерегулируемой рыночной экономике, ибо ключевым элементом становится не борьба, а защита своих социально-экономических интересов. Корпоративный потенциал обладает огромными возможностями и при рациональном использовании способен обеспечить значительный синергетический эффект, что касается не столько экономики, сколько социальной сферы. Этот процесс можно рассматривать в качестве специальной социальной трансформации, ведущей к созданию современной сложной системы отношений, отвечающей принципам открытой рыночной социально-ориентированной экономики.

Корпоративизм — естественное стремление человека удовлетворять свои интересы при содействии других людей, причем не за их счет, а с их помощью и поддержкой, отдавая при этом свой вклад другим, через развитие взаимодействующего сообщества. Если учесть, что жизнь общества протекает в рамках, по крайней мере, двух групп отношений, складывающихся между людьми — социально-экономических, в основе которых лежат отношения собственности, и организационно-экономических, связанных с реальным взаимодействием людей в области организации деятельности и производства, методами их регулирования, хозяйствования, - то корпоративные отношения могут рассматриваться как в качестве одной из составляющих организационно-экономических отношений рыночной экономики, так и в качестве способа (метода) регулирования совместной деятельности. Каждая страна имеет собственную модификацию социально-экономического развития, которая отличается не только инструментами и механизмами, но, прежде всего, уровнем эффективности их функционирования. И появление понятий «шведская модель», «японская модель», «американская модель» обусловлено становлением определенных систем социально-экономических отношений в отдельных государствах в рамках формирования мировых рыночных отношений.

Россия, где крупные корпоративные образования только еще формируются, пока не приблизилась к эффективной корпоративной экономике, без чего немыслима и социальная политика. Внесение элемента корпоративизма в социальную политику социального государства способствует более устойчивому равновесию между экономической эффективностью и социальной справедливостью, постепенному переходу основной тяжести социальных расходов социальною государства на уровень корпораций и предприятий.

Региональная социальная политика — совокупность теоретических принципов и мер федеральных органов, направленных на социальное развитие регионов с учетом их специфики. Создается и реализуется в регионах России па базе согласованной социально-экономической политики государства, субъекта Федерации и муниципального образования. Формирование социальной политики на уровне региона — новое явление в России, поскольку ранее государственная социальная полшика строилась исключительно на общенациональном уровне, когда регион не был самостоятельным субъектом региональной социальной политики. Сегодня органы государственного и общественного управления региона становятся главным субъектом социальной политики в регионе.

Региональная социальная политика представляет собой комплекс мер, вырабатываемых федеральными органами власти и другими заинтересованными субъектами и реализуемых с учетом сформированной концепции регионального социального развития. Ее объектом выступают все население региона, отдельные индивиды, социальные общности, действующие на соответствующей территории.

Субъектом региональной социальной политики являются государственные органы, организации, учреждения и объединения (профессиональные, политические, религиозные, благотворительные), оказывающие воздействие на социальную сферу региона, а также региональные законодательные, исполнительные и судебные органы власти.

Недостаточная нормативно-правовая обеспеченность разграничения полномочий и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов позволяет федеральному Центру и субъектам Федерации неоднозначно трактовать положения различных документов. Конституция Российской Федерации (п. 3, ст. 11) и 35 подписанных договоров разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным Центром и субъектами Федерации предоставили определенные правовые возможности развития федерализма. Однако возможность передачи части полномочий Центра органам власти субъектов Федерации (или наоборот) путем соглашений (ст. 78 Конституции РФ) попсе не означает потерю этих полномочий федеральным Центром, как это представляют ряд ученых и политических деятелей. Просто эти полномочия исполняются органом другого уровня, в определенных объемах и сроках, при этом сами полномочия никуда не переходят. Кроме того, необходимо учесть, что ст. 71 Конституции относит разграничение отдельных предметов ведения и полномочий к исключительному ведению Российской Федерации.

Отсутствие норм о порядке введения в действие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации привело к тому, что предметы ведения передаются не всем субъектам Федерации в равной степени, а в некоторых из них отдельные нормы и Конституция страны действуют не в полной мере.

Различия, создающие асимметричность, не должны носить антагонистического характера, а в случае невозможности ее избежать на определенных этапах развития общества конкретные принципы асимметричности должны быть социально, экономически и юридически обоснованны.

Неопределенность в вопросах установления и развития федеративных отношений, прежде всего в предметах ведения Центра и субъектов Федерации, допущенные ошибки в реализации главного принципа федерализма (равенство прав и ответственности Федерации и ее субъектов в пределах их предметов ведения) привели к ослаблению действия функций государственного управления социально-экономическими процессами, протекающими в регионах. Все это привело к необходимости переноса многих функций управления социальным развитием различных отраслей социальной сферы в регионы. Таким образом, федеральный Центр фактически ограничил реализацию на практике своих полномочий. Права федеральных органов власти должны ограничиваться лишь в той части, в которой они посягают на конституционные полномочия субъектов Федерации. Правотворческая деятельность в большей мере должна быть сосредоточена на федеральном уровне, а нормативно-правовая база уточняться регионами исходя из своей специфики. В то же время в целях обеспечения целостности государства федеральные органы при принятии решений должны быть свободны от возможных посягательств на свои полномочия со стороны отдельных субъектов Федерации.

Вопросы повышения благосостояния, уровня жизни населения, создания социальных предпосылок в формировании экономических стимулов для участия в общественном производстве также решаются в большей мере на региональном уровне. В период интенсивной структурной перестройки региональная социальная политика, формируемая и реализуемая региональными и муниципальными органами власти, становится главной детерминантой развития социальной сферы, поскольку именно она путем целенаправленного воздействия заинтересованных структур и лиц на отдельные компоненты социальной сферы региона поможет избежать или уменьшить социальные издержки, вызванные неустойчивым состоянием переходного периода.

Несмотря на большое количество отличительных черт все регионы, находясь в едином макроэкономическом пространстве, приобретают общие признаки и закономерности экономического развития. Это позволяет применить единый подход к решению общих проблем развития регионов с учетом имеющихся различий. Наиболее важным здесь являются следующие проблемы:

— вопросы разграничения полномочий и ответственности Центра и субъектов Федерации в социальной и экономической сфере взаимодействия региональных и местных органов власти и самоуправления с хозяйствующими субъектами, расположенными на соответствующей территории;

— наличие тенденций к дезинтеграции экономического пространства страны, ограничение межрегионального взаимодействия, ограничение или полная потеря преимуществ территориального разделения труда;

— наличие существенных различий между регионами в вопросах социального и экономического развития и уровня жизни;

— наличие дефицитности бюджетов большинства субъектов Федерации;

— дисбаланс соотношений специализации и самообеспечения регионов;

— наличие достаточно большого количества территорий с особо сложными условиями хозяйствования и трудноадаптируемой к рыночным механизмам структурой экономики (Крайний Север и приравненные к нему местности, моноотраслевые промышленные районы, районы межнациональных конфликтов);

— проблемы регионов с кризисными экологическими ситуациями, слаборазвитых и депрессивных районов и городов;

— отсутствие или чрезвычайно слабое развитие социальной инфраструктуры новых приграничных районов.

Развитие экономики и социальной инфраструктуры регионов находится в прямой зависимости от достижений экономики, Значительная роль в осуществлении социальной политики принадлежит механизму и принципам распределения национального продукта производственной и непроизводственной сферы. За последние годы оформились ключевые звенья рыночной многоукладной экономики, созданы важнейшие элементы инфраструктуры. Произошла стабилизация потребительского рынка, ликвидирован товарный дефицит. Высокодоходные группы населения стали образцами европейских стандартов потребления. В промышленности и строительстве сформировался значительный частный и смешанный (частный и государственный) капитал. На рыночной основе формируется новый контур межхозяйственных связей. Начал формироваться новый для российского рынка институт финансово-промышленных групп. Появляется новый слой руководителей-предпринимателей.

Однако пока о стабилизации социально-экономической сферы говорить рано. Не решено большинство социальных проблем. Не все члены общества имеют равный доступ как к результатам деятельности субъектов хозяйствования, так и региона в целом. От 1/4 до 1/3 населения находятся за чертой бедности. Начиная с 1992 г. объем выполняемых государством социальных функций постоянно падает, денежные доходы населения также сокращаются. Большое количество людей оказались социально незащищенными. Кроме того, в ходе федерализации социальных отношений в должной мере не были учтены стартовые возможности разных субъектов, не уделялось должного внимания таким факторам, как «очаговый» характер российской экономики и резкая дифференциация уровней социально-экономического развития субъектов Федерации, как этнокультурные различия территориальных сообществ, включая особенности их демографического поведения, как отсутствие в стране общефедерального рынка рабочей силы вследствие значительных экономических и иных ограничителей миграционных процессов. В результате сохранились межрегиональные различия в уровне жизни и занятости. Увеличился разрыв между субъектами Федерации по основным социально-экономическим параметрам. Выросло число регионов, не способных самостоятельно обеспечивать проживающее на их территории население.

Таким образом, еще более обострилась проблема четкого разделения сфер реализации государственной социальной политики между Центром и субъектами Федерации. Многие исследователи отводят центру полномочия по разработке основной законодательной базы для реализации социальной политики72.15 модельном законе Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан (Ст. 45) определены полномочия органов государственной власти в области социальной политики. К ведению органов государственной власти а области социальной политики этот закон относит принятие обязательных для применения на всей территории страны законов и иных правовых актов по вопросам:

— определения основ и общего порядка правового регулирования отношений в области социальной политики, а также в отраслях социальной сферы;

— установления прожиточною минимума и потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения;

— установления минимального размера оплаты труда, а также минимальной пенсии и иных страховых выплат;

— определения основных принципов и системы оплаты труда, включая установление рациональных соотношений минимальной, средней, максимальной заработной платы в основных отраслях и в экономике страны в целом, а также в ее регионах;

— проведения политики регулирования доходов, направленной на обеспечение социально обоснованной доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте, рационального соотношения доходов 10% граждан, имеющих самые низкие доходы, и 10 % граждан с наиболее высокими доходами;

— определения категорий граждан, нуждающихся в государственной социальной помощи и порядка ее предоставления в различных формах (в виде выплат, налоговых, ценовых и других льгот, субсидий и компенсаций);

— организации и участия в управлении системой обязательного социального страхования;

— разработки и утверждения государственных социальных стандартов.

В регионах должны вырабатываться концепции и составленные на их основе программы социально-экономического развития региона, а также социальные разделы планов развития районов, городов и населенных пунктов. Организационно-управленческая, финансово-экономическая, аналитическая деятельность исполнительных органов власти должна быть нацелена на обеспечение достойной жизни граждан.

В упомянутом модельном законе определены также полномочия органов местного самоуправления в области социальной политики. К ним отнесены:

— разработка мероприятий по развитию отраслей социальной сферы (на основе применения нормативов, предусмотренных государственными социальными стандартами);

— финансирование находящихся в их ведении организаций социальной сферы;

— аккредитация и лицензирование местных учреждений социальной сферы (по видам деятельности, лицензирование которых предусмотрено действующим законодательством);

— образование банка данных о гражданах, нуждающихся в адресной социальной помощи, и обеспечение се предоставления;

— организация и осуществление мероприятий но социальному обслуживанию и вспомоществованию граждан;

— координация деятельности учреждений социальной сферы в соответствующем районе (микрорайоне) и установление режима их работы.

В конечном счете, целью реализации региональной социальной политики является сведение к минимуму тех неравенств, которые создают условия для возникновения социальных конфликтов, препятствуют социально-экономическому развитию регионов и страны в целом. Такой цели можно достичь лишь при согласованном действии законодательных, исполнительных и судебных органов власти и их постоянном взаимодействии с политическими и социальными институтами, в том числе системой социального партнерства и другими объединениями граждан.

Обобщая опыт осуществления социальной политики регионов, можно сделать вывод об отсутствии инструментария разработки и реализации в регионах социальной политики с учетом специфики каждого региона. Например, такой специфический инструментарий, как концепция развития различных типов регионов, региональные программы и поэтапные планы их реализации также не разработаны для подавляющего большинства регионов.

Несмотря на общие тенденции формирования социальной инфраструктуры, каждый регион имеет свою специфическую социальную сферу жизнеобеспечения. Поэтому, приступая к разработке социальной политики для конкретной территории, необходимо в первую очередь определить уровень и качество удовлетворения интересов населения данного региона, их востребованность, действие механизма учета региональной специфики.

В период интенсивной структурной перестройки социальная политика в регионе, формируемая и реализуемая региональными государственными и муниципальными органами власти, становится главной детерминантой развития социальной сферы. Именно она путем целенаправленного воздействия заинтересованных структур и лиц на отдельные компоненты социальной сферы региона поможет избежать или уменьшить социальные издержки, вызванные неустойчивым состоянием переходного периода.

На практике реализация региональной социальной политики федерального Центра и политики, сформированной о регионе, представляет собой прямое или косвенное вмешательство государственных органов (как федеральных, так и региональных) в функционирование различных экономических и социальных подсистем региона.

Под региональной социальной политикой понимается комплекс мер федеральных органов, направленных на социальное развитие регионов. Региональная социальная политика формируется Центром, однако уже на стадии разработки концепции она должна представлять собой двухсторонний процесс взаимодействия федеральных и региональных структур. Социальная политика о регионе вырабатывается органами власти региона при участии местного самоуправления с учетом сформированной концепции региональной социальной политики. Региональная социальная политика в большей степени направлена на выработку стратегии социального развития на макроуровне, а социальная политика в регионе — па практическую реализацию комплекса мер по развитию социальной сферы в регионе. Тем не менее региональные органы власти и лаже органы местного самоуправления не только реализуют социальную политику в пределах своих территориальных образований, но и формируют стратегию и тактику проведения социальных реформ на своей территории в пределах установленных полномочий и возможностей использования собственных и привлеченных средств. Кроме того, региональные органы власти и органы местного самоуправления участвуют в процессе формирования социальной политики федеральным Центром.

Региональная социальная политика и социальная политика в конкретном регионе должны взаимодействовать на основе выработанного механизма. Механизм реализации такого взаимодействия включает:

1. Участие регионов в разработке и реализации региональной социальной политики (региональные органы власти и органы местного самоуправления участвуют в разработке и обсуждении проектов федеральных программ, предлагают включить в них строительство объектов социальной сферы, финансирование на развитие инфраструктуры своего региона и оплату труда работников социальной сферы).

2. Разработку регионами собственной концепции осуществления социальной политики на своей территории (разработка социальных технологий, моделей социального развития и механизмов реализации социальной политики в регионе в сферах воспроизводства населения, укрепления института семьи, сохранения здоровья и увеличения продолжительности жизни людей, общего и профессионального образования, организации здорового образа жизни и других условий жизнедеятельности населения ).

Таким образом, региональная социальная политика может формироваться и реализовываться в регионах России лишь на базе согласованной социально-экономической политики Российского государства и субъекта Федерации. Конкретные направления социальной политики в регионе (приоритеты, механизмы реализации, меры) в значительной степени зависят от социально-экономического состояния и специфики территории.

При наличии тесных многофакторных связей между экономическими и социальными процессами, протекающими в регионах, в большинстве случаев невозможно строго выделить экономическую и социальную составляющую развития региона. В качестве приоритетных задач, которые должны совместно решать региональная экономическая и социальная политика, должны быть:

— социально-экономическое развитие регионов и страны в целом, обеспечивающее сохранение целостности страны, необходимый оборонный потенциал и экономическую безопасность страны;

— сохранение социального равновесия в жизненном уровне населения различных регионов;

— обеспечение сбалансированности интересов конкретного региона и Центра в реализации социально-экономической политики в регионе;

— создание условий для гармоничного национально-культурного развития всех народов России независимо от места их проживания;

— создание и развитие региональных структур социального рыночного хозяйства;

— разработка механизмов обеспечения достойной жизни населения всех регионов.

Региональная социальная политика, являясь составным компонентом общенациональной социальной политики, оказывает большое влияние на утверждение принципов социального государства в регионах России.

Социальная политика органов местного самоуправления — это составная часть политики органов местного самоуправления, направленная на улучшение жизнедеятельности и повышение благосостояния населения, которая регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, постановлениями правительства РФ, конституциями, законами, уставами субъектов Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

Социальная политика органов местного самоуправления, как составная часть деятельности органов социального государства, включает в себя: назначение и выплату пенсий, пособий; содействие обеспечению занятости трудоспособного населения; предотвращение снижения реальных доходов за счет создания систем социальной адресной помощи; поддержку малообеспеченных групп населения по приобретению и содержанию жилья; создание условий для реабилитации инвалидов и развития социальной инфраструктуры; контроль за работой органов медико-социальной экспертизы; установление опеки и попечительства; организацию общественных работ, предоставление в пределах своих полномочий льгот и преимуществ, связанных с охраной материнства и детства; содействие созданию необходимых жизненных условий для уволенных в запас военнослужащих и их семей; проведение мероприятий по летнему оздоровлению детей-инвалидов и детей из малообеспеченных семей; развитие муниципальной системы здравоохранения; осуществление мероприятий, направленных на сохранение и совершенствование уровня здоровья населения; создание благоприятных условий для рождения и воспитания детей, защиты их прав; охрану материнства, отцовства, детства; общедоступность и бесплатность дошкольного, общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных учреждениях. Социальная политика на муниципальном уровне является важной составляющей социальной политики, осуществляемой различными субъектами в социальном государстве.

Сильная социальная полшпика является таковой, если она ориентирована на результативную и последовательную реализацию обоснованных теоретических принципов и намеченных практических мер по удовлетворению социальных потребностей индивидов и социальных групп и приводит к достижению определенного эффекта в социальной сфере. Характерными признаками сильной социальной политики являются согласованность концепции, принципов поведения и мер по достижению поставленных целей, ориентированных на оптимальное и устойчивое развитие социальной сферы в направлении существенного улучшения условий жизнедеятельности населения, быстрой социализации личности и формирования у нее желательных для общества социальных установок. Сильная социальная политика предполагает не просто целенаправленное и интенсивное воздействие соответствующих субъектов на социальные процессы. Она ориентирована еще и на получение реальных результатов и придание намеченным мерам и протекающим процессам нужного содержания как на этапе разработки, так и на этапе проведения социальной политики на федеральном, региональном и местном уровнях.

Кроме того, сильная социальная политика сопряжена с достаточно основательной и всесторонней реализацией практических мер (программ, проектов), направленных на защиту всех элементов социальной структуры общества и отдельных личностей от разрушающих или тормозящих развитие процессов, что в конечном счете способствует усилению социальной направленности внутренней политики. В итоге социальная политика становится сильной лишь тогда, когда меры, нацеленные на достижение социально значимых целей, согласуются с экономическим, культурным, экологическим и демографическим факторами общественного развития. Социальная политика в социальном государстве должна быть непременно сильной, что соответствует ее целям и задачам.