Лекція №10 Тема: Поняття публічної адміністрації
План
Категорія «публічна адміністрація» в нормативних і літературних джерелах.
Види публічної влади.
Органи публічної адміністрації.
Самостійна робота:
Функціональний та організаційно-структурний підхід до розуміння публічної адміністрації.
Література:
В.І. Битяк. Адміністративне право України. - Харків, 2001р.
І.П. Голосніченко. Адміністративне право України. -К., 1998р.
В. Б. Аверьянов Адміністративне право України. Т.1 - К., 2007; Т.2 - К., 2009
В.К. Колмаков. Адміністративне право України. - К., 2000р.
В.Ф. Погорілко. Органи державної влади в Україні. - К., 2000р.
Рекомендовані Інтернет - ресурси:
http://www.golo. kiev.Ua
http://www. nbuv.gov.ua
http://www. customs.gov.ua
10.http://www.lexguorum.com
11.http://www.gdo.kiev.ua
12http://www.lawukrame.com/
13.http://www.info - library.com.u
a
Тема:Поняття публічної адміністрації
План
Категорія «публічна адміністрація» в нормативних і літературних джерелах.
Види публічної влади.
Органи публічної адміністрації.
1 Категорія «публічна адміністрація» в нормативних і літературних джерелах.
Попри достатню визначеність теми дослідження, спочатку необхідно розглянути загальне питання методологічної основи роботи. Основою вітчизняного адміністративного права була і залишається категорія «державне управління». В українських підручниках з адміністративного права поряд із поняттям «державне управління» для позначення організуючого впливу з боку органів місцевого самоврядування використовується термін «громадське управління», при цьому іноді допускається змішування діяльності органів місцевого самоврядування з діяльністю об'єднань громадян.
Однак останнім часом усе більшої популярності, в тому числі серед академічних фахівців, набуває теорія публічної адміністрації. При цьому йдеться не про заміну термінів, а про принципово відмінне ідеологічне та змістове наповнення теорій державного управління та публічної адміністрації. На думку проф. В.Б.Авер'янова, управління з боку держави, яке було домінуючим в усіх сферах за радянських часів, тепер не є настільки визначальним. З огляду на це ним пропонується виділення нового суб'єкта — «публічної адміністрації» у вигляді органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування. У російській літературі окремими фахівцями також піднімалося питання про те, що поняття «державного управління», яке своїм корінням сягає ще доби абсолютизму, а найбільшого розквіту досягло в радянський період, сьогодні не відповідає тому змісту, який у нього намагаються вкласти. Цілком обгрунтовано ставиться під сумнів сама можливість пристосувати вчення про державне управління до доктрини правової демократичної держави, де однією з ключових засад є принцип розподілу влади.
Неможливо обмежитися лише заміною терміна «державне управління» на поняття «виконавчої влади» чи «апарат державного управління» на «органи виконавчої влади». Конституція України не лише закріпила принцип розподілу влади, а й визнала і гарантувала місцеве самоврядування (стаття 7). Звідси увага акцентується ще й на тому, що категорія «державне управління» не дає змоги на теоретичному рівні раціонально обгрунтувати засади відносин між органами державної влади й місцевого самоврядування, і особливо природу місцевого самоврядування. Тому для адміністративного права поняття «державне управління» як методологічна основа не лише не відповідає сучасному стану суспільного розвитку в ідеологічному плані, а й є недостатнім для змістового наповнення.
Поширений на Заході термін позначення всієї системи публічних інституцій та їх діяльності — «публічна адміністрація» дає можливість розв'язати цю проблему. При цьому ядром поняття «публічне» є «спільне, доступне для всіх, яке служить всім». З точки зору права прикметник «публічне» дає змогу органічно поєднати в собі державну і самоврядну адміністрації. А слово «адміністрація», яке походить від латинського ministrate («служити»), вказує на підпорядкованість політичній владі та служіння публічним інтересам як головне завдання в діяльності публічної адміністрації1.
Загалом поняття «публічна адміністрація» в адміністративному праві західних країн визначають як «організацію і діяльність органів та установ, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону, діють в публічних інтересах і наділені прерогативами публічної влади».
Проголошений Україною курс на інтеграцію до ЄС передбачає досягнення не тільки соціально орієнтованої економіки, а й високих стандартів, реальної демократії, побудови громадянського суспільства, дотримання верховенства права. Європейський вибір пояснюється високим рівнем життя, прав і свобод громадян, досягнутим розвинутими країнами Заходу. Це свого роду зразок, орієнтир для зростання.
Більшість громадян України сходяться на думці, що головне у цьому процесі - реальне наближення України до європейських стандартів. Це поняття досить широке, воно охоплює і
стандарти життя, і стандарти діяльності у всіх сферах.Є різні точки зору щодо пріоритетності факторів, які повинні діяти для досягнення цих стандартів.
Проте, очевидним фактором успіху є побудова прозорої та ефективної системи державного управління. Створення такої системи, направленої на підвищення ефективності функціонування державного сектору, - один із напрямів реформи, яка реалізується спільно із міжнародними організаціями. Наряду із завданням зміцнення фінансового управління, більш ефективного використання державних ресурсів, стоїть завдання підвищення ефективності надання державних послуг, піднесення на новий рівень системи державної служби.
Термін «публічна адміністрація» охоплює всю структуру владних органів, включаючи органи законодавчої, виконавчої, судової влади, місцеве самоврядування, органи нагляду та контролю тощо.
Цей термін широко використовується у правовій літературі країн Заходу. Осмислюючи шляхи удосконалення публічної адміністрації в Україні, варто пам’ятати, що це комплексний процес, як з точки зору охоплення всіх владних структур, так і відносно широти передбачуваних змін. В принципі він вписується у проведення конституційної реформи, доповнюючись конкретними, поточними кроками по впровадженню нових методів роботи органів влади.
Зарубіжний досвід багатий і різноманітний, безсумнівно, він повинен вивчатися і використовуватися. Але варто знати й використовувати і вітчизняні надбання.
При цьому змінюється сама філософія держави, яка все більше стає надавачем послуг для населення. Уже в цьому проявляється зміна пріоритетів з урахуванням європейських зразків, котрі інтереси конкретної особистості ставлять вище інтересів держави, підпорядковуючи її громадянам. Але у такій філософії були і негативні наслідки, що й призводило до втрати державності.
Говорячи про комплексність реформування публічної адміністрації, варто мати на увазі необхідність його законодавчого забезпечення, проведення в Україні адміністративно-територіальної реформи, вивчення та впровадження зарубіжного досвіду удосконалення діяльності органів влади.
З поганими законами і хорошими чиновниками цілком можна правити країною. Але якщо чиновники погані, не допоможуть і найкращі закони. Ці слова сказав Бісмарк ще у 19 столітті. За цими словами Європа живе й досі.
Політичні мислителі і діячі різних історичних періодів висловлювали своє бачення оптимальних форм організації влади, які би відповідали особливостям певного суспільства. Нинішні моделі побудови влади є результатом сформованого історичного досвіду, вони відображають демократичну практику. Серед найбільш поширених слід відзначити такі: кабінетно- парламентська, президентська і змішана.
Кабінетно-парламентська модель, яку ще називають вестмінстерською, властива для Великобританії і, певною мірою, для Німеччини. Офіційний голова держави (монарх чи президент) не має дієвих повноважень для впливу на суспільні процеси. Він виконує виключно окремі представницькі функції. Головою виконавчої влади (а фактично держави) є голова уряду (прем’єр- міністр, канцлер). Право одноосібно формувати уряд належить партії, яка отримала більшість на парламентських виборах. Голова партії стає головою уряду. Уряд отримує своєрідний карт-бланш на подальшу діяльність, оскільки спирається на парламентську більшість. Всі законопроекти, запропоновані урядом, майже безперешкодно проходять через парламент. Парламентарі, які належать до більшості, голосують згідно партійної інструкції, тому що тільки солідарне голосування забезпечує партії контроль над урядом. Але законодавчий орган володіє певними контрольними функціями. Періодично міністри доповідають про свою роботу, а також подають на затвердження положення про витрати на утримання урядових структур. Парламентарі мають право звернутись із запитом з приводу урядового рішення. Пізніше вони можуть оприлюднити у ЗМІ своє ставлення до дій уряду. А за умов демократії громадська думка є досить дієвим контрольним механізмом.
За такої моделі організації влади уряд виступає центральним інститутом у владній системі. Значної ваги набуває роль керівних органів правлячої партії. З одного боку, зрозуміло, яка політична сила є відповідальною за державну політику. Обидві гілки здійснюють узгоджену політику. З іншого,
всі урядові посади займаються представниками партії, незважаючи на їхні професійні здібності. Тому фактично вони несуть відповідальність перед керівництвом правлячої на той момент партії.
Для президентської моделі притаманний чіткий розподіл повноважень та врівноваженість взаємодії між законодавчою та виконавчою гілками. Найбільш чітко ця модель представлена в США. В таку систему організації влади одразу закладався механізм розосередження повноважень між президентом і парламентом. Президент поєднує посади голів держави й уряду. Він одноосібно формує уряд. “Члени уряду є лише “агентами” глави держави, які допомагають йому у здійсненні виконавчої влади. Уряд у своїх діях відповідальний виключно перед президентом, а він несе відповідальність за всю діяльність виконавчої влади. Причому не перед Конгресом, а перед конституцією і народом. Хоча органи законодавчої і виконавчої влади формуються окремо, між ними склалась чітка система взаємодії, визначена як “стримування і противаги”. Вона проявляється у створенні методів здійснення політики, заснованих на переговорах і домовленостях. Парламент може застосувати процедуру імпічменту на підставі “звинувачень у державній зраді, хабарництві та інших державних злочинах” (частина 4 статті 2 Конституції США). Парламентські комітети мають право перевірки діяльності виконавчої влади. У свою чергу президент має право накласти вето на законопроект Конгресу. Крім того, діє незалежна судова влада, яка є своєрідним арбітром між двома першими гілками.
Звичайно, кожна з цих моделей має свої переваги і недоліки. Як правило, вони склались історично в конкретних країнах і адекватні особливостям політичної культури їхніх суспільств. Найбільш ефективно вони функціонують в країнах з двома або кількома потужними партіями, які здатні одноосібно сформувати уряд.
Спроби пристосувати ці форми до інших країн породили численні різновиди змішаної моделі. Її створення було пов’язане з прагненням посилити позитивні і зменшити негативні риси попередніх. Насамперед, це поєднання оперативності і динамізму президентської й урядової влади, властивих президентській моделі, та відповідальності уряду перед представницьким органом. “Змішана” модель дає змогу змінювати модель урядування в залежності від політичної ситуації. Класичним прикладом країни зі змішаною системою є сучасна Франція (П’ята республіка). Главою держави є президент, якого обирають всенародно. Він може очолювати уряд особисто або призначити прем’єр- міністра з подальшим його затвердженням парламентом. Якщо президент і парламентська більшість належать до однієї політичної сили, уряд працює в стабільних умовах, а президент набуває більшої ваги. Якщо президент і більшість представляють різні партії, посилюється роль прем’єра. Уряд відповідальний і підзвітний перед президентом і парламентом. Вони можуть відправити уряд у відставку, висловивши йому недовіру. Змішана модель складається, як правило, в країнах перехідного типу з багатопартійною системо
Для України властива багатопартійна система. Хоча останнім часом кількість партій, здатних вести боротьбу за владу, істотно зменшилась. Тому найбільш оптимальною має бути змішана модель, яка би поєднала дійсно кращі риси вище названих. Її дієздатність буде забезпечена ґрунтовно відпрацьованими відносинами між президентом, урядом і парламентом. Насамперед потрібно встановити реальну підконтрольність і підзвітність виконавчої влади законодавчій. Всі органи влади мають бути конституційними, а механізми їхнього функціонування - прозорими.