3. Право и выборы
1. Понятие и свобода предвыборной агитации.
2. Ограничения свободы предвыборной агитации.
3. Ответственность за нарушения законодательства о предвыборной агитации.
1. Понятие и свобода предвыборной агитации
Очевидно, что предвыборная агитация является не единственной сферой приложения усилий специалиста по связям с общественностью в политике. Так, все американские специалисты значительно больше пишут о лоббировании, чем об избирательных кампаниях. В юридическом мире России на сегодняшний день ситуация несколько иная. Законодательное внимание приковано к выборам, что, впрочем, пока не сделало эту процедуру совершенно прозрачной, в том числе и для права. Основы регулирования предвыборного процесса определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; важнейшее значение имеют также регулярно принимаемые законы о соответствующих выборах.
Предвыборной агитацией законодатель называет деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) (ст. 2.4).
В тексте ст. 48 п. 2 предвыборной агитацией признаются осуществляемые в период избирательной кампании:
а) призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов);
б) выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за какого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений, за какой из избирательных блоков будет голосовать избиратель;
в) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов);
г) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата, кандидатов, список кандидатов;
ж) иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов.
Новый закон в отличие от предыдущего (1997 г.) не знает понятия свободы предвыборной агитации, и тем не менее представляется, что оно не только не противоречит, но и подразумевается Законом 2002 г., в частности в связи с тем, что предвыборная агитация рассматривается как вид информационного обеспечения выборов, информационная же сфера, как нам известно, является областью общедозволительного регулирования. Государственные гарантии свободного проведения предвыборной агитации выражаются в следующем:
- государство принимает на себя обязанности по обеспечению агитации (схема 2);
- кандидат, избирательное объединение, избирательный блок вправе самостоятельно определять содержание, формы и методы своей агитации, проводить ее, а также в установленном порядке привлекать для ее проведения иных лиц.
1. Юридические обязательства государства по обеспечению агитации состоят прежде всего в том, что оно создает соответствующую нормативную базу, определяет правила поведения в данной сфере (регулятивные обязательства). Кроме того, государство обязуется следить за их реализацией и наказывать нарушителей (охранительные обязательства).
2. Позитивные организационные обязательства выражаются:
а) в создании специальных органов, обеспечивающих избирательный процесс, избирательных комиссий;
б) в том, что государственные органы и учреждения обязаны содействовать зарегистрированным кандидатам в организации собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий (в том числе предоставлением бесплатного помещения на равных правах), митингов, демонстраций и шествий, обеспечивать безопасность при проведении массовых мероприятий. Кроме непригодности помещения для проведения массовых мероприятий, а также его расположения в пределах воинской части, закон не предусматривает никаких оснований для отказа в проведении подобного мероприятия при своевременной подаче заявки. Органы местного самоуправления по предложению избирательной комиссии обязаны предусмотреть на территории каждого избирательного участка специальные места для вывешивания агитационных печатных материалов; зарегистрированным кандидатам должны быть обеспечены равные условия для вывешивания таких материалов.
3. Позитивные финансовые обязательства выражаются в том, что государство берет на себя финансирование бесплатного для кандидатов эфирного времени (печатной площади) на равных условиях для проведения агитации в СМИ, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы и организации и (или) которые в той или иной форме и степени финансировались из государственного бюджета за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов. Общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая из общероссийских государственных организаций телерадиовещания предоставляет для проведения предвыборной агитации, должен составлять на каждом из каналов не менее 60 минут по рабочим дням, причем половина этого времени отводится под «совместные мероприятия» – теледебаты и т. д.
4. Негативные обязательства государства в равной степени носят как финансовый, так и организационный характер (которые вообще могут быть разделены с достаточной степенью условности). Сами государственные органы и учреждения, лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей или с использованием преимуществ должностного или служебного положения (также, как органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения) не вправе участвовать в проведении агитации. В связи с популярностью на последних выборах такого приема, как ссылка на поддержку Президента (мифическую или реальную), заслуживает внимания уточнение: «ссылка в агитационных материалах на положительное высказывание о кандидате... физического лица, не имеющего права проводить предвыборную агитацию, допускается только в случае если это мнение было обнародовано до официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов» (ст. 48.9). А СМИ, предоставляющие за счет государства бесплатные пространства для предвыборной агитации, не имеют права публиковать сведения, способные нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированных кандидатов, если эти теле-, радиопрограммы и периодические печатные издания не могут предоставить кандидату возможность опубликовать опровержение или иное разъяснение до окончания срока предвыборной агитации.
Кроме того (и прежде всего), помимо всякого участия государства кандидаты на условиях предоплаты и равных для всех расценок сами через избирательные фонды могут покупать эфирное время и печатные площади. Условия оплаты должны быть опубликованы и предоставлены в избирательную комиссию не позднее чем через 30 дней со дня официальной публикации решения о проведении выборов, причем СМИ, которые не обеспечивают права бесплатной агитации, могут на указанных условиях заключать соответствующие договоры, а СМИ, обеспечивающие это право, обязаны резервировать и продавать время и площадь в равной пропорции всем кандидатам.