4.3. Право на автономию

Право публично-правовых образований на автономию является продолжением права на существование: оно представляет собой защиту от широкого круга способов вмешательства в их деятельность. Это вытекает непосредственно из п. 1 ст. 2 ГК: субъекты гражданских правоотношений обладают автономией воли, равенством и имущественной самостоятельностью.

Что касается народа России, то его право на автономию принято называть суверенитетом и оно регулируется нормами международного публичного права и конституционного права.

Права субъектов РФ и их органов на автономию принято относить к предмету регулирования конституционного права РФ. Право на автономию муниципальных образований также базируется на нормах Конституции РФ и является предметом муниципального права, которое относится к числу публичных отраслей.

Но рассматриваемое право имеет и достаточно выраженный гражданско-правовой аспект.

Право публично-правовых образований на автономию представляет собой принадлежащую исключительно им возможность делать свой выбор при решении проблем, связанных с гражданскими правоотношениями. Этот выбор касается решений по управлению собственностью, выраженной в натуре, в деньгах и ценных бумагах, информационных объектах. Возможность такого выбора, как и в случае с гражданами и юридическими лицами, представляет собой личное неимущественное право. Именно возможность выбора - неимущественное благо. Когда выбор сделан, решение принято и оформлено, такое решение становится информационным объектом: все, кого оно касается, обязаны его выполнять либо делать свой выбор (в рамках дополнительно открывшихся возможностей). Действия и полученные на их основе результаты приобретают вещественную или информационную оболочку.

Поле выбора, которое имеют органы местного самоуправления, определено в главе V Закона о местном самоуправлении 1995 г. Для решения вопросов местного значения муниципалитеты обладают широким арсеналом правовых средств: они могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, финансировать муниципальные учреждения, формировать и размещать муниципальный заказ; устанавливать тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами, и т.д. Эти свои возможности органы местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов осуществляют самостоятельно. В этих вопросах подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Используя перечисленный выше арсенал средств, муниципальные образования вправе решать любые вопросы местного значения, к которым, в частности, относятся: организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация библиотечного обслуживания населения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения; обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения и другие.

Основу автономии муниципальных поселений и районов (округов) составляют их материальные ресурсы. Действующий Закон о местном самоуправлении 1995 г. в п. 1 ст. 29 устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. дан более подробный перечень объектов права собственности муниципальных образований, причем отдельно для муниципальных поселений и муниципальных районов.

Так, муниципальные поселения в соответствии со ст. 50 Закона могут иметь в собственности:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) библиотеки;

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16) обособленные водные объекты на территории поселения;

17) леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения.

Перечисленные выше виды имущества, которыми может обладать муниципалитет, дает представление о пределах его автономии в возможных выборах направлений хозяйственной и иной деятельности на подведомственной территории.

Как уже отмечалось, жители поселений как единое публично-правовое образование не могут (по крайней мере во многих случаях) непосредственно делать выборы в области гражданско-правовых отношений и тем самым реализовывать личное неимущественное право. От их имени это делают их органы управления (п. 1 ст. 125 ГК).

Право на автономию органов власти и управления, выступающих от имени людей, проживающих на территории соответствующего поселения, состоит в том, что только эти органы вправе выбирать решения в пределах своей компетенции, полученной от населения.

Юридической основой автономии, например, публично-правовых органов является то, что им предоставлена возможность самостоятельно управлять имуществом соответствующего образования. Согласно п. 2 ст. 29 Закона о местном самоуправлении права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления.

Еще большую определенность в полномочия органов управления вносит Закон о местном самоуправлении 2003 г., который в ст. 51 предусматривает: "Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления". Из этого положения (и в первую очередь из пункта "о" ст. 71 Конституции) следует, что субъекты РФ не вправе принимать нормативные правовые акты в сфере гражданского права. Значит, муниципальные образования находятся под защитой непосредственно Конституции и федеральных законов.

Объекты, созданные публично-правовым образованием, работниками его органов в порядке выполнения трудовых обязанностей, его предприятиями и учреждениями, а также контрагентами по государственному или муниципальному контракту (ст. ст. 1298, 1370 - 1373, 1464 ГК), являются собственностью этого публично-правового образования.