§ 5. Правова основа місцевого самоврядування

Важливою ознакою місцевого самоврядування взагалі, його органів та посадових осіб зокрема є їх правова самостійність (автономія), суть якої полягає в тому, що місцеве самоврядування, його органи мають свої власні повноваження, визначені Конституцією і законами. Ці повноваження, як це зазначається в Європейській Хар-

361

тії, мають бути повними та виключними, тобто такими, що не належать одно-часно органам державної влади чи, скажімо, іншим органам місцевого самоврядування. У межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування має повну свободу дій у здійсненні власних ініціатив з будь-якого питання, віднесеного до його відання. Це правило має діяти і тоді, коли орган місцевого самоврядування здійснює делеговані йому законом окремі повноваження органів державної влади. І тут він повинен мати свободу пристосовувати здійснення цих повноважень до місцевих умов.

Відповідно до Конституції України, Закону про місцеве самоврядування його органи є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами відповідними повноваженнями, які поділяються за своєю правовою природою на дві окремі групи: власні (самоврядні) повноваження, в межах яких органи місцевого самоврядування діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність перед законом; окремі повноваження органів державної виконавчої влади, надані (делеговані) законом органам місцевого самоврядування, у здійсненні яких вони є вже підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (п. п. 1, 2 ст. 16 Закону).

У Законі про місцеве самоврядування послідовно проводиться принцип, згідно з | яким сільські, селищні, міські ради, їх виконавчі органи самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (п. З ст. 10 Закону).

Що ж стосується повноважень сільських, селищних, міських рад (ст. 26), то за своїм характером вони є власними (самоврядними) та поділяються на такі три групи: в організації роботи в раді; у формуванні органів ради та контролю за їх діяльністю; у безпосередньому вирішенні питань, віднесених до відання місцевого самоврядування.

До першої групи належать такі питання, як визначення відповідно до закону кількісного складу ради, затвердження регламенту та плану роботи ради тощо.

До другої групи належать такі: утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій; утворення виконавчого комітету, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради; заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників; заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради; прийняття рішень про недовіру сільському, селищному, міському голові, а також щодо дострокового припинення його повноважень; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень, та інші.

До третьої групи виключних повноважень сільських, селищних, міських рад входять: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку

І

362

відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення позабюджетних (у тому числі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти; прийняття рішень щодо випуску місцевих позик, щодо одержання позик з інших місцевих бюджетів, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, що належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин, про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення тощо.

Перелічені питання характеризують сільські, селищні, міські ради як органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах повноваження суб'єкта комунальної власності, яка згідно зі статтею 142 Конституції України є самостійною формою публічної власності, суб'єктами якої є територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах, а основними об'єктами — рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси.

Слід також зазначити, що перелік повноважень сільських, селищних, міських рад не вичерпується переліченими, що вони мають право вирішувати й інші питання місцевого самоврядування, передбачені законами України.

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад передбачені однойменною главою Закону про місцеве самоврядування, яка об'єднує статті 27-40 цього Закону.

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, по-перше, визначаються стосовно окремих галузей місцевого господарського та соціально-культурного розвитку і, по-друге, поділяються на власні (самоврядні) та делеговані.

Основними галузями місцевого господарського та соціально-культурного розвитку є: планування та облік; бюджет, фінанси і ціни; управління комунальною власністю; житлово-комунальне господарство, побутове, торговельне обслуговування, громадське харчування; транспорт і зв'язок; будівництво; освіта, охорона здоров'я, культура, фізкультура і спорт; земельні відносини та охорона навколишнього природного середовища; соціальний захист населення; зовнішньоекономічна діяльність; забезпечення законності, правопорядку; охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; оборонна робота та інші.

Охоплення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад такого широкого кола питань забезпечується тим, що їх повноваження включають як ті, що безпосередньо випливають з колективних потреб відповідних територіальних гро-

363

мад або так звані власні (самоврядні) повноваження, так і окремі повноваженні органів державної виконавчої влади, надані (делеговані) законом цим органам.

Так, наприклад, згідно зі ст. 29 Закону про місцеве самоврядування виконавч органи сільських, селищних, міських рад управляють у межах, визначених радою майном, що належить до комунальної власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Що ж стосується розташованих на території цих адміністративно-територіальних одиниць підприємств, установ та організацій державної власності, то зазначені виконавчі органи лише погоджують в установленому порядку кандидатури на посади цих підприємств, установ та організацій.

Природно, що в таких сферах життя, як забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, делеговані повноваження значно перевищують обсяг власних (самоврядних), а в деяких галузях (оборонної роботи, наприклад) виконавчі органи сільських, селищних, міських рад наділяються лише делегованими повноваженнями.

Такий характер повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування дозволяє гармонійно поєднувати в їх діяльності вирішення питань місцевого та державного значення, забезпечувати комплексний розвиток відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Очолює виконавчий орган ради та головує на його засіданнях сільський, селищний, міський голова, який безпосередньо обирається територіальною громадою та є її головною посадовою особою.

Природно, що більшу частку питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, сільський, селищний, міський голова вирішує разом з радою та її виконавчим комітетом. Проте Закон про місцеве самоврядування наділяє цю головну посадову особу не тільки повноваженнями в організації роботи відповідної ради та її виконавчого комітету, а й низкою повноважень у безпосередньому вирішенні питань місцевого самоврядування, що виділяє цю посадову особу як самостійний елемент системи місцевого самоврядування. %

Так, наприклад, сільський, селищний, міський голова призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, є розпорядником бюджетних та позабюджетних коштів, представляє територіальні громади, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними, іншими органами місцевого самоврядування, здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів (ст. 43 Закону).

Згідно з Законом про місцеве самоврядування сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватись.

364

У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельним та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово (ч. 2 ст. 5, ч. З ст. 52).

Свої особливості мають повноваження районних у містах рад та їх виконавчих органів, а також районних (сільських районів) та обласних рад.

Районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують і виконують бюджети та контролюють їх виконання. Це, так би мовити, їх виключні повноваження, прямо передбачені Законом про місцеве самоврядування (п. 2 ст. 41).

Поряд з цим районні у містах ради та їх виконавчі комітети здійснюють й інші повноваження, передбачені Законом про місцеве самоврядування як повноваження міських рад та їх виконкомів, проте в обсягові й межах, що визначаються міськими радами. Закон вимагає, щоб обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначалися відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами, з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах і не може змінюватися міською радою без згоди районної у місті ради протягом даного скликання.

Характер повноважень районних і обласних рад обумовлений, передусім, тим, що дана ланка органів місцевого самоврядування покликана представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, розташованих у районі, області, проте не має своїх власних виконавчих органів (виконавчих комітетів, відділів та управлінь).

У зв'язку з цим повноваження районної, обласної ради в законі поділяються на дві групи: ті, що вирішуються радою на її пленарних засіданнях, а також ті, які рада має делегувати відповідно районній, обласній державній адміністрації (ст. 43, 44 Закону про місцеве самоврядування). Цим Законом (п. 2 ст. 10) передбачено, що районні, обласні ради можуть здійснювати також повноваження, передані їм сільськими, селищними, міськими радами.

Виключні повноваження районної, обласної ради, як і повноваження сільських, селищних, міських рад, також поділяються на повноваження в організації роботи в раді, у формуванні органів ради та контролю за 'їх діяльністю, а також на повноваження щодо безпосереднього вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування районного, обласного рівня.

Оскільки районні, обласні державні адміністрації згідно зі ст. 118 Конституції України мають здійснювати повноваження, делеговані їм районними, обласними радами, останні не лише приймають рішення про делегування місцевим державним адміністраціям своїх окремих повноважень, а й мають право заслуховувати звіти голів адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про здійснення делегованих їм радою повноважень, а також приймати рішення про недовіру голові відповідної місцевої адміністрації.

365

Серед тих питань місцевого самоврядування, які районна, обласна рада має вирішувати безпосередньо, слід, передусім, вказати на такі, як затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку району, області, цільових програм з інших питань, а також відповідно районного, обласного бюджету, розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення, управління об'єктами комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад сіл, селищ, міст, та інші питання.