§ 3. Повноваження і акти органів прокуратури

Робота із зверненнями (заявами та скаргами) громадян та юридичних осіб посідає значне місце у багатоаспектній діяльності прокуратури. Це випливає із статті 40 Конституції України, а також закріпленого в п. 2 ст. 4 Закону «Про прокуратуру»

326

завдання прокуратури захищати гарантовані Конституцією, іншими законами України, міжнародними правовими актами соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи людини і громадянина. При цьому слід враховувати, що захист у межах прокурорської компетенції прав і свобод громадян на засадах їх рівності перед законом незалежно від національного та соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового і майнового стану та інших ознак розглядається як один із принципів організації і діяльності прокуратури (п. З ч. 1 ст. 6 Закону).

Ця діяльність прокуратури складається із двох частин: а) розгляд заяв та скарг безпосередньо в органах прокуратури різного рівня; б) нагляд за додержанням встановленого порядку розгляду звернень усіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами.

Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду.

Органи прокуратури, їх керівники та інші посадові особи у межах своїх повноважень зобов'язані:

— скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, що спричинилися до порушень;

— забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих за заявою чи скаргою рішень;

— у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;

^ — не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам тощо.

Виходячи з положень, що містяться у ч. 1 ст. 19 Закону «Про прокуратуру», прокурор здійснює нагляд за:

— відповідністю актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами Конституції України та чинним законам;

— додержанням законів про недоторканність особи, громадянські, політичні, економічні, соціальні і культурні права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;

— додержанням законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього природного середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Закон про прокуратуру визначає межі загального нагляду. При цьому критерієм служить правило: там, де діє закон, там повинен «спрацювати» загальний нагляд1.

Межі загального нагляду позначені колом актів, за додержанням яких здійснюється нагляд — Конституція та закони України (у тому числі і міжнародні правові

ЯРІ

1997.

Див.: Прокурорський нагляд в Укра'іні / За ред. проф. Ю. М. Грошевого, доц. І. Є. Марочкіна. — Донецьк,

327

акти, які ратифіковані у встановленому порядку Верховною Радою України). До предмета прокурорського нагляду віднесено й інші акти, що розкривають механізм застосування закону і прийняття яких передбачено законом.

Неприпустимими є підміни органів відомчого управління та контролю і втручання в господарську діяльність підприємств, установ, організацій, що не ґрунтується на законі. У зв'язку з цим прокурор не має права витребувати та одержати інформацію, яка не стосується предмета нагляду, вносити пропозиції, які не спрямовані на усунення порушень законів, їх причин та умов, що їм сприяють. Не в його компетенції також втручатися у відносини, які врегульовані установчими та іншими документами підприємств, установ та організацій.

Для виконання прокурорами покладених на них наглядових завдань їм надані необхідні повноваження, які за своїм змістом та призначенням можуть бути розділені на три основні групи:

1. Повноваження у виявленні порушень законів, причин порушень та умов, що їм сприяють.

2. Повноваження, спрямовані на усунення порушень законів, причин та умов, що їм сприяють.

3. Повноваження у притягненні порушників закону до відповідальності. До першої групи належать:

— безпосередній доступ за посвідченнями у приміщення державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкування чи приналежності до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірок, у тому числі за письмовою вимогою, й тих, що містять комерційну чи банківську таємницю або конфіденційну інформацію. Письмово вимагати подання до прокуратури для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі про операції і рахунки юридичних осіб та інших організацій для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою (п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону); доступ у місця тримання затриманих, опитування осіб, які в них перебувають, ознайомлення з документами, на підставі яких особи затримані, заарештовані або до них застосовані заходи примусового впливу (п. 1 ч. 2 ст. 44 Закону); витребування для перевірки рішень, розпоряджень, інструкцій, наказів та інших актів і документів, одержання інформації про стан законності і заходи щодо її забезпечення (п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону, п. 2 ч. 2 ст. 44 Закону);

— вимога від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих та підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих та позавідомчих експертиз (п. З ч. 1 ст. 20 Закону);

— виклик посадових осіб і громадян для витребування від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону (п. 4 ч. 1 ст. 20 Закону, п. 2 ч. 2 ст. 44 Закону);

— перевірка виконання законів переліченими у ст. 1 Закону «Про прокуратуру» органами, підприємствами, установами та організаціями (ч. 2 ст. 19 Закону);

328

— перевірка законності адміністративного затримання громадян та застосування відповідними органами та посадовими особами заходів впливу за адміністративні правопорушення (п. 1 ч. 2 ст. 44 Закону про прокуратуру);

— розгляд заяв, скарг про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, віднесених до компетенції суду (ч. 1 ст. 12 Закону), особистий прийом громадян (ч. З ст. 12 Закону);

— участь у засіданнях органів державної влади (ст. 9 Закону). До другої групи повноважень прокурора належать:

— опротестування актів Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, уряду Автономної Республіки Крим, міністерств, державних комітетів та відомств, інших органів державної влади та місцевого самоврядування;

— опротестування або скасування наказів, розпоряджень адміністрації місць тримання затриманих (п. 2 ч. 2 ст. 44 Закону);

— звільнення особи, яка незаконно перебуває у місцях тримання затриманих (п. З ч. 2 ст. 44 Закону);

— внесення подання або протесту на рішення місцевих рад (п. 2 ч. 2 ст. 20 Закону);

— внесення припису про усунення очевидних порушень закону (п. 4 ч. 2 ст. 20 Закону);

— внесення подання до державних органів, громадських організацій та посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли (п. 5 ч. 2 ст. 20 Закону);

— звернення до суду або арбітражного суду із заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб (п. 6 ч. 2 ст. 20 Закону).

До третьої групи повноважень прокурора належать:

— притягнення правопорушників у встановленому законом порядку до кримінальної відповідальності; порушення дисциплінарного провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передача матеріалів на розгляд громадських організацій (п. З ч. 2 ст. 20 Закону).

Повноваження прокурорів за умови їх повного та правильного застосування забезпечують ефективність загального нагляду, своєчасність виявлення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, усунення порушень закону, запобігання їм, притягнення винних до відповідальності.

Реалізація прокурором загальнонаглядових повноважень здійснюється у формі відповідних актів, які є юридичними фактами, що породжують прокурорсько-наглядові правовідносини між прокурором, з одного боку, і відповідними посадовими особами, колегіальними органами підприємств, установ та організацій (а у ряді випадків — і з громадянами) з другого.

Встановлені законом повноваження прокурора у виявленні порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, усунення порушень закону, поновлення порушених прав громадян та юридичних осіб, притягнення порушників закону до відповідальності реалізуються у формі актів, які містять вимоги прокурора.

Акти загального нагляду можуть бути у формі вимоги (п. 1,2,3 ч. І ст. 20 Закону); протесту (п. 1 ч. 2 ст. 20 Закону); повістки (п. 4 ч. 1 ст. 20, ч. 1 ст. 28 Закону); припису

329

(п. 4 ч. 2 ст. 20, ст. 22 Закону); подання (п. п. 2,5 ч. 2 ст. 20, ст. 23 Закону); заяви до суду або арбітражного суду (п. 6 ч. 2 ст. 20 Закону; постанови (п. З ч. 2 ст. 20 Закону).

Основними умовами внесення цих актів є: своєчасність, точність і достовірність фактів, що вказуються в них; юридична обґрунтованість та вичерпне вмотивування, правильність вибору адресата. Крім того, у протесті, поданні, приписі або постанові прокурора обов'язково зазначається, ким і яке положення закону порушено, у чому полягає порушення та що і в який строк посадова особа або орган мають вжити до його усунення (ст. 25 Закону).

Для кожного акта загального нагляду існують специфічні умови його застосування. Зокрема, у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта чи дії незаконними.

Встановивши, що опротестований акт органу, рішення або дія посадової особи не відповідають вимогам закону, суддя постановляє рішення про задоволення вимог заявника, визнання акта органу (рішення чи дії посадової особи) незаконними та про його скасування. Якщо буде встановлено, що опротестований акт, рішення або дія посадової особи не суперечать вимогам закону, суддя постановляє рішення про відмову у задоволенні заяви.

Припис — це акт прокурорського нагляду, звернений до органу чи посадової особи з вимогою негайно усунути очевидне порушення закону, яке може істотно зашкодити інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадян. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору. Припис вноситься тому органу або посадовій особі, які правомочні усунути порушення закону.

Боротьба зі злочинами та іншими правопорушеннями, що посягають на честь і гідність, життя та здоров'я, власність громадян та юридичних осіб, є однією з основних функцій держави. Успішність боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями нарівні з економічними, правовими і соціальними факторами значною мірою залежать від ефективності діяльності органів, спеціально уповноважених на це. Разом з тим ця боротьба повинна вестися не довільними, а лише законними методами. Саме тому Конституцією України (п. 2 ст. 121) на прокуратуру покладено функцію нагляду за дотриманням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство.

Відповідно до перехідних положень, що містяться у розділі XV Конституції України, на період формування системи досудового слідства і надання чинності законам, які регулюють її функціонування, прокуратура продовжує здійснювати функції, покладені на неї чинним законодавством, зокрема, функцію попереднього слідства.

У відповідності з Законом України «Про прокуратуру» одним із напрямів діяльності прокуратури є нагляд за додержанням законів органами, що ведуть боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями і розслідують діяння, які містять ознаки злочину (п. 2 ст. 5 Закону).

Згідно зі ст. 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» нагляд за дотриманням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності здійснюється Генеральним прокурором України, прокурором Автономної Республіки Крим, прокурорами областей і прирівняними до них міст Києва і Севастополя. 330

розвідувальних і контррозвідувальних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних і оперативно-технічних засобів для пошуку і фіксації даних про протиправну діяльність окремих осіб і груп з метою припинення і розкриття правопорушень (ст. 1, 2 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність»).

Підстави і порядок здійснення оперативно-розшукових заходів регламентуються Законом «Про оперативно-розшукову діяльність».

У ч. 5 ст. 9 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» вказується на те, що при проведенні оперативно-розшукових заходів не допускається порушення прав і свобод людини та юридичних осіб. Окремі обмеження цих прав і свобод мають винятковий та тимчасовий характер і можуть застосовуватися лише з санкції прокурора або судді щодо особи, у діях якої є ознаки злочину, у випадках, передбачених законодавством України, з метою захисту прав і свобод інших осіб, безпеки суспільства.

Ст. ЗО Закону «Про прокуратуру» конкретизує завдання стосовно нагляду за додержанням законів органами дізнання та попереднього слідства.

Змістом діяльності прокурора тут є вжиття заходів до того, щоб органи дізнання і попереднього слідства:

1) дотримувались передбаченого законом порядку порушення кримінальних справ, розслідування діянь, що містять ознаки злочину, проведення оперативно-розшукових заходів, застосування технічних засобів, припинення та закриття справ, а також дотримувались термінів провадження слідства та тримання під вартою-,

2) розслідуючи злочини, неухильно виконували вимоги закону про всебічне, повне і об'єктивне дослідження всіх обставин справи, з'ясовували обставини, що викривають чи виправдовують обвинувачуваного, а також пом'якшують чи обтяжують його відповідальність;

3) виявляли причини вчинення злочинів і умови, що сприяють цьому, вживали заходів до їх усунення.

Відповідно з чинним кримінально-процесуальним законодавством (ст. 227 КПК України) формами прокурорського нагляду за законністю діяльності органів попереднього розслідування є: 1) перевірка законності та обґрунтованості притягнення до кримінальної відповідальності осіб, що вчинили злочини; 2) перевірка законності та обґрунтованості застосування заходів процесуального примусу;

3) перевірка законності та обґрунтованості провадження окремих слідчих дій;

4) перевірка законності та обґрунтованості порушення, припинення і закриття кримінальних справ. У зв'язку з цим, прокурор:

— вимагає від органів дізнання та попереднього слідства для перевірки кримінальні справи, документи, матеріали та інші відомості про вчинені злочини, перебіг дізнання, попереднього слідства і встановлення осіб, які вчинили злочини; перевіряє не менш як один раз на місяць виконання вимог закону про прийняття, реєстрацію і вирішення заяв та повідомлень про вчинені або ті, що готуються, злочини;

— скасовує незаконні і необґрунтовані постанови слідчих та осіб, які провадять дізнання;

І

331

5Яж^"с^«'*ж»=^"І!^<*а5^

Т± ~=^и-;= по„_ сл,„с„а з, СМ,МИ »,

^т:гг==^^™ =^ь Та ГРо.т,

ІСтитуції України, КПК України), можуть бути г^^^ох^ора про тримання обвинувачуваною

(підозрюваного^ лїд вартою.

Відповідно по п. Зет. 121 та п. 7ст. 129 Конституції України прокурор зобов'язаний підтримувати: державне обвину&а ченця в суді у всіх кримінальних справах.

Прокурор, що бере участь у розгляді справ у судах, додержуючись принципу незалежності суддів і підпорядкування їх тільки закону, сприяє виконанню вимог закону про всебічний, повний та об'єктивний розгляд справ і прийняття таких, що базуються на законі судових рішень (ст. 34 Закону України «Про прокуратуру»).

Правове становище і повноваження прокурора в суді першої інстанції регламентуються кримінально-процесуальним законодавством і Законом України «Про прокуратуру». Так, ст. 264 КПК України визначає, що прокурор підтримує в суді державне обвинувачення, бере участь у дослідженні доказів, дає висновки з питань, що виникають під час судового розгляду, висловлює свої міркування з приводу застосування кримінального закону і міри покарання підсудного.

Ст. 37 Закону України «Про прокуратуру», ст. 347 КПК України надають прокуророві право у випадку його незгоди з вироком або іншим розпорядженням суду першої інстанції звернутися до касаційного суду з відповідним поданням.

Касаційне подання дає можливість усунути допущені під час розгляду кримінальної справи помилки і порушення закону ще до того, як вирок та інші судові рішення набирають законної сили. Завдання, що постають перед стадією каса-

ційного провадження, полягають у наступному: а) запобігти виконанню незаконного і необгрунтованого вироку, оперативно

^«»^^^^7^х7<я/^^<йда"<^да'»*^^Х7^

б) забезпечити охорону прав і законних інтересів учасників процесу;

в) встановити єдине тлумачення закону і втілення його в життя судами першої інстанції.

Це досягається шляхом перевірки судами касаційної інстанції законності і обґрунтованості вироків, скасування та зміни тих, що суперечать чи не відповідають закону.

Згідно зі СТ.Л18 ЦПК України прокурор має право звернутися до суду із заявою про захист прав і законних інтересів громадян та інтересів держави. При цьому прокурор може порушити справу як позовного провадження, так і провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин і окремого провадження.

332

Прокурор у порядку та у випадках, що передбачені законом, має право подати протест до відповідних судових інстанцій на рішення суду, які набирають законної СИЛИ.

Прокурорський нагляд за додержанням законів у місцях застосування заходів примусового характеру (МЗЗПХ) є самостійною сферою нагляду. Це — одна з гарантій законності у діяльності адміністрації МЗЗПХ при виконанні нею своїх завдань. Прокурорський нагляд у цій сфері покликаний забезпечити дотримання і правильне застосування кримінально-виконавчого законодавства усіма суб'єктами, що беруть участь у цьому процесі.

Такий нагляд поширюється на усі сфери діяльності адміністрації та інших учасників МЗЗПХ.

Завданнями прокурорського нагляду у цій сфері є додержання законів про:

а) своєчасність та правильність виконання заходів примусового характеру;

б) правильність реалізації таких заходів;

в) законність та обґрунтованість звільнення громадян від заходів примусового характеру.

Стаття 44 Закону «Про прокуратуру» встановлює, що предметом прокурорського нагляду є додержання законності під час перебування осіб у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, виправно-трудових, інших установах, що виконують покарання або заходи примусового характеру, які призначені судом, додержання встановленого кримінально-виконавчого законодавства, порядку та умов тримання або відбування покарання особами у цих установах, їх прав і виконання ними своїх обов'язків.

У цілому діяльність прокуратури у цій сфері нагляду повинна спрямовуватись на додержання та правильне застосування законів, охорону від неправомірних посягань на особисті права і свободи людини і громадянина.

Для виконання завдань нагляду за додержанням законів у місцях позбавлення волі прокурору надані такі повноваження: у будь-який час відвідувати їх з перевірками; опитувати осіб, що перебувають під вартою; знайомитися з документами, на підставі яких особи були поміщені до цих установ. У разі встановлення фактів незаконного (безпідставного) тримання осіб під вартою прокурор зобов'язаний негайно звільнити затриманого чи заарештованого. Крім цього, прокурор повинен, відповідно до положення ст. 24 Закону «Про прокуратуру», залежно від характеру порушення закону, прийняти вмотивовану постанову про дисциплінарне провадження; провадження про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи щодо винних осіб.

Глава 4 Закону України «Про прокуратуру» містить положення, які регламентують нагляд за додержанням законів у місцях застосування заходів примусового характеру, що призначені судом. Статтею 415 КПК України передбачено, що нагляд за законністю виконання вироків здійснюється прокурором. Його розпорядження,

333

що стосуються виконання вироків, ухвал і постанов суду, обов'язкові для усіх органів і посадових осіб, які виконують вироки суду.

Завданнями прокурорського нагляду у цій сфері є сприяння забезпеченню виконання кримінального покарання; недопущення заподіяння засудженим фізичних страждань або приниження їх гідності; своєчасне виявлення і усунення правопорушень; профілактика правопорушень і умов, що їм сприяли; поновлення порушених прав засуджених.

Для належного виконання завдань, що стоять у даній сфері, законодавство наділило прокурора певними повноваженнями. Умовно їх можна згрупувати у такі блоки:

1) загальнонаглядові;

2) владно-розпорядчі;

3) процесуальні.

РОЗДІЛ XIV

ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ

І