§ 1. Поняття територіального устрою України та його форма

Територія є невід'ємною ознакою будь-якої держави і просторовою межею здійснення державної влади. Територія держави — це той простір, тобто суша (земна поверхня), води, надра, повітряний простір, на який розповсюджується державний суверенітет і територіальне верховенство країни.

Як передбачено у Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. Україна здійснює верховенство на всій своїй території, яка в існуючих кордонах є недоторканною і не може бути змінена і використана без її згоди (розділ V «Територіальне верховенство»). Ці ж положення знайшли своє відображення в Конституції України 1996 року, у ст. 2 якої встановлено, що суверенітет України поширюється на всю її територію, яка в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною.

Сучасні межі території України визначаються державним кордоном, який встановлюється у відповідності з Законом України «Про державний кордон України» від 4 листопада 1991 р. Саме державні кордони відображають територіальну цілісність, політичну та економічну незалежність, суверенітет і єдність України. У той же час державний кордон визначає і просторові межі територій, на які поширюється державна влада.

У теорії конституційного права виділяється інститут, пов'язаний з поняттям території держави, її кордонів, поділу на окремі одиниці з певним правовим режимом. У найбільш загальному значенні ці питання охоплюються назвою територіального устрою країни, яке знаходить своє закріплення як на конституційному рівні, так і в законодавчих та інших нормативних актах.

Донедавна узагальнюючим для цих понять був термін «форма державного устрою». Але в ряді випадків під державним устроєм розуміли не тільки територіальний устрій, але й систему органів державної влади в широкому розумінні. Водночас наявність на певних територіях місцевого самоврядування, яке не входить до системи державної влади, свідчить про існування публічної влади, що не пов'язана з державним устроєм.

Тому територіальний устрій певної держави більш точно відображає територіальну організацію держави та її співвідношення з окремими складовими частинами (територіальними одиницями).

З урахуванням зазначеного, територіальний устрій держави можна визначити як більш широке поняття, що охоплює собою такі поняття, як політико-територі-альний устрій держави (унітарна держава і федерація, яке включає національні та інші державні утворення як суб'єкти федерації), автономні утворення (автономні республіки, області тощо) та адміністративно-територіальний устрій (області, райони тощо).

335

Відповідно до Конституції України (ст. 2) Україна є унітарною державою, що, насамперед, і визначає її політико-територіальний устрій. Унітарна держава (від латинського «ипш» — один) — це єдина держава, яка не має інших державних утворень (земель, штатів тощо). Унітарні держави, в свою чергу, за формою бувають двох видів: прості і складні. Для простих унітарних країн характерним є поділ їх території тільки на адміністративно-територіальні одиниці. У складних унітарних державах, до яких можна віднести й Україну, крім рівних за статусом адміністративно-територіальних одиниць є ті чи інші форми автономії. В Україні до таких форм автономії належить Автономна Республіка Крим, яка має спеціально передбачений Конституцією України статус.

У широкому значенні автономію в конституційному праві визначають як надання певним частинам держави внутрішнього самоуправління, самостійності у вирішенні питань місцевого значення. У такому розумінні автономію можна визначити як «місцеву автономію», тобто автономію адміністративно-територіальних одиниць тієї чи іншої країни. Але в більшості випадків під автономією розуміють особливі (окремі) політико-територіальні одиниці, які створюються з урахуванням національного складу, культури, побуту населення та географічного положення території.

У залежності від цих та деяких інших факторів в юридичній літературі виділяють три види автономії: персональну, корпоративну і територіальну. Персональну і корпоративну автономію переважно створюють для об'єднання національних меншин, які проживають розрізнено, або пов'язують з лінгвістичними уособленнями. Що ж стосується територіальної автономії, яка більшою мірою може характеризувати й автономію в Україні, її поділяють на національно-територіальну, що ґрунтується на етнічних ознаках, та на автономію для окремих територій за іншими ознаками (географічними тощо).

Як відомо, автономія Кримської області України у 1991 році була надана за історичними і географічними ознаками, а не за етнічними. Тому Автономна Республіка Крим створена як територіальна автономія у складі України, а не національно-територіальна.

У свою чергу, територіальну автономію в залежності від обсягу повноважень поділяють на дві форми — політичну і адміністративну. Для політичної форми територіальної автономії характерною є наявність певних ознак державності, що визначаються конституцією чи законами унітарної держави. Автономії надають право приймати законодавчі акти з місцевих питань, брати участь у міжнародних переговорах з питань автономії, створювати свій парламент, уряд, мати своє громадянство і приймати свою конституцію.

Для адміністративно-територіальної автономії характерним є право приймати не закони, а нормативно-правові акти місцевого значення, враховувати місцеві звичаї, місцеву мову та інші особливості.

Якщо застосовувати ці ознаки до автономії, яка є в Україні, то Автономну Республіку Крим можна характеризувати як територіальну автономію унітарної держави, яка має ознаки як політичної, так й адміністративної територіальної автономії.

Другою формою політико-територіального устрою держави е федеративний устрій (федерація). На відміну від унітарної держави федеративні держави 336

характеризуються більш складним політико-територіальним устроєм, а також взаємовідносинами центру з іншими політико-територіальними утвореннями.

Федеративна держава — це держава, утворена внаслідок об'єднання двох чи більше держав чи державних утворень, що визначають себе як суб'єкти федерації

Федеративне об'єднання передає особливе представництво суб'єктів федерації в єдиних органах федеративної держави. Таке представництво забезпечує врахування їх прав, їх юридичну рівність з іншими суб'єктами федерації.

Федерація, як і унітарні держави, має єдину територію, що утворюється в результаті об'єднання держав у федерацію. Істотною ознакою федерації є наявність федеральної конституції і конституцій суб'єктів, які юридичне закріплюють статус суб'єктів, і найголовніше в ньому — визначення компетенції федерації і її суб'єктів, розмежування їх повноважень у політичній, економічній та соціально-культурній сферах. Суб'єкти федерації володіють суверенітетом, що знаходить своє юридичне закріплення у конституції федерації. Суверенітет властивий також самій федерації, фактичною і юридичною ознакою якого є система федеральних органів влади й управління, їх виключна компетенція, територія, громадянство, державні символи тощо.

Як свідчить історичний розвиток України, вона упродовж майже сімдесяти років входила до складу федеративної держави, якою був Союз Радянських Соціалістичних Республік (з 1922 р. до 1991 р.). Але й за тих часів як суб'єкт федеративної держави (СРСР) Україна залишалася за своїм політико-територіальним устроєм унітарною державою.

Територіальний устрій—це обумовлена географічними, історичними, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з її поділом на складові частини — адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до яких будується система державних органів і система місцевого самоврядування.

Саме адміністративно-територіальна одиниця як частина території України є просторовою основою для організації та діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Державна політика у сфері територіального устрою країни в цілому ґрунтується на засадах (принципах), які передбачені в Конституції України або в інших законо7 давчих актах.

Так, Конституцією України (ст. 132) встановлено, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

До найбільш загальних принципів територіального устрою України, які визначені Конституцією України, можна віднести: принцип єдності, недоторканності і цілісності державної території. Цей принцип повністю закріплюється в Конституції і Декларації про державний суверенітет України, яка передбачає здійснення Україною верховенства на всій своїй території. Територія України в існуючих кордонах є недоторканною і не може бути змінена без її згоди. Україна самостійно визначає

337

адміністративно-територіальний устрій республіки та порядок утворення національно-адміністративних одиниць; принцип комплексності і збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, керованості окремих її частин з урахуванням загальнодержавних і місцевих інтересів, національних і культурних традицій, географічних і демографічних особливостей, природних і географічних умов. У науці цей основний принцип поділявся на економічний, національний, географічний та принципи забезпечення необхідних умов і гарантій реалізації прав і свобод громадян.

Принцип врахування думки громадян, які проживають на відповідній території при вирішенні питань територіального устрою України. Існують різноманітні форми вияву громадської думки, зокрема місцеві референдуми, діяльність місцевих рад та інших органів місцевого самоврядування, громадських організацій тощо.